II SA/Rz 365/24

II SA/Rz 365/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-06-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi J. O. i E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 25 października 2023 r. nr SKO.415/384/2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 7 sierpnia 2023 r. nr PZ.6730.55.2023.BK; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżących J. O. i E. O. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 25 października 2023 r. nr SKO.415/384/2023, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej: "Kolegium"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023, poz. 775 ze zm., dalej: "K.p.a."), po rozpoznaniu odwołania J.O. i E.O. (dalej: "Wnioskodawcy"/"Skarżący") od decyzji Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 7 sierpnia 2023 r. nr PZ.6730.55.2023.BK odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na zmierzenie inwestycyjne pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy na opisane wyżej zamierzenie inwestycyjne. W odwołaniu Wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Kolegium odwołania nie uwzględniło i wskazało, że dokonało wszechstronnej analizy akt sprawy. W szczególności dokonało analizy urbanistycznej oraz uzasadnienia wydanej decyzji w części określającej parametry techniczne planowanej inwestycji pod kątem zarzutu, że planowania inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 5. Wskazało, że pod pojęciem "przepisów odrębnych" należy rozumieć zarówno przepisy innych ustaw, jak i przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o ile nakładają one w sposób wyraźny określone ograniczenia. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także - jak wskazuje się w piśmiennictwie - brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Mając na uwadze treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego. Jest związany treścią przepisu w ten sposób, że w razie braku zgodności planowanej lokalizacji z przepisami odrębnymi, nie może wydać pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.
Działka, na której planowana jest inwestycja oznaczona jako nr [...] graniczy bezpośrednio z gruntami leśnymi oznaczonymi w ewidencji gruntów i budynków LsIV. Na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2022r., poz. 1225, dalej: "rozporządzenie), z § 271 ust 1, 2 i 8 wynika, że odległość budynku mieszkalnego od granicy lasu wynosi 12 m podczas gdy działka na której planowana jest inwestycja ma szerokość tylko 20 m. Minimalna odległość domu od lasu powinna wynosić: 12 metrów, gdy dom ma ściany i pokrycie dachu nierozprzestrzeniające ognia albo 16 metrów, gdy dom ma ściany lub pokrycie dachu rozprzestrzeniające ogień. Wyjaśniając, jak należy rozumieć czynnik "rozprzestrzeniania" lub "nierozprzestrzeniania" ognia Kolegium wskazało, że chodzi o elementy budynku, które mogą przyczyniać się do szybszego zwiększania obszaru objętego pożarem. Należy mieć przy tym na względzie zarówno potencjalne działanie ognia od wewnątrz, jak i na zewnątrz budynku. Generalnie przyjmuje się, że odległość 12 metrów będzie się stosować do budynków ze ścianami murowanymi ocieplonymi wełną mineralną lub styropianem (przy odpowiednim systemie ocieplenia). Zaś 16 metrów w odniesieniu do budynków ze ścianami w konstrukcji drewnianej albo z pokryciem dachu z materiału łatwopalnego.
W skardze Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację i wnieśli o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza i wydania pozytywnych warunków zabudowy, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Skarżący szczegółowo odnieśli się do przepisów rozporządzenia i jego zmiany obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. Zgodnie z § 271 ust. 8a rozporządzenia "Najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na: 1) sąsiedniej działce - wynosi 4 m, 2) działce, na której sytuuje się budynek - nie określa się - jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 oraz z 2019 r. poz. 60, 235, 730 i 1009).". Według Skarżących organ przy wydaniu decyzji powinien wziąć pod uwagę całość przepisów z rozporządzenia również tych z przywołanym odstępstwem od ogólnych zasad.
Skarżący przypomnieli, że działka posiada infrastrukturę techniczną (w bliskiej odległości) spełniającą wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, innych przepisów i aktów prawa miejscowego. Ponadto zagospodarowania w bliskiej odległości od terenów leśnych posiadają już warunki zabudowy i ostateczne pozwolenia na budowę. Tym bardziej niezrozumiały jest fakt wydania decyzji odmownej, podczas gdy inne osoby lub podmioty takie warunki otrzymały.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest uzasadniona.
I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z 14 marca 2023 r. Skarżący wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] położonej w [...]. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2023 r. Burmistrz odmówił ustalenia warunków zabudowy, gdyż zamierzenie narusza przepisy odrębne, tj. § 271 rozporządzenia. Kolegium, po rozpatrzeniu odwołania Wnioskodawców, decyzją z 25 października 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję; rozstrzygnięcie to stanowi przedmiot skargi.
II. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. który stanowi, że wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków szczegółowo wskazanych w tym przepisie. Jednym z tych warunków, wymienionych w punkcie 5 jest to, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
W orzecznictwie za ugruntowany należy uznać pogląd, że chociaż ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, to jednak zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (tak NSA w wyroku z dnia 23 września 2020 r., sygn. II OSK 1401/20). Jednocześnie podkreśla się, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy ma jedynie ustalić, czy wnioskowana inwestycja w danym terenie jest możliwa do zrealizowania w świetle przepisów u.p.z.p., nie jest jednak uprawniony ustalać żadnych szczególnych warunków dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, które wkraczałyby w zakres zastrzeżony dla projektu budowlanego - w tym dla projektu zagospodarowania działki lub terenu (zob. wyroki NSA: z dnia 4 października 2017 r., sygn. II OSK 188/16, z dnia 29 maja 2019 r., sygn. II OSK 1816/17, z dnia 19 maja 2020 r., sygn. II OSK 2831/15). Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. II OSK 121/16). W konsekwencji należy przyjąć, że przepisami odrębnymi, do których ustawodawca odsyła w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., nie są przepisy należące do systemu prawa budowlanego, bowiem przepisy te normują zupełnie inny etap postępowania inwestycyjnego, jakim jest etap realizacji inwestycji w postaci wykonania zaplanowanych robót budowlanych (zob. wyrok NSA z 7 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2151/12, z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2797/14, z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. II OSK 2138/18, z dnia 18 lipca 2023 r., sygn. II OSK 2726/20, z dnia 23 marca 2023 r., sygn. II OSK 905/20). Sąd w składzie rozpoznającym skargę poglądy te podziela.
III. W stanie faktycznym sprawy jedynym powodem wydanie decyzji o odmowie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, w ocenie organów obu instancji, jest brak zgodności zamierzenia z § 271 rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację ustawy – Prawo budowlane. Przepisy tego rozporządzenia zgodnie z nazwą, regulują warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem nie ulega żadnej wątpliwości, że regulacja ta ma zastosowanie w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a więc w następnym po warunkach zabudowy etapie procesu inwestycyjnego. Wobec tego przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić wyłącznej przyczyny decyzji odmownej.
Reasumując Sąd stwierdza, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja narusza przepisy postępowania i prawa materialnego w stopniu, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a."). Z tych przyczyn decyzje podlegają uchyleniu.
Orzeczenie o kosztach postępowania ma oparcie w art. 200 P.p.s.a.
Rozpoznając ponownie wniosek Burmistrz zleci opracowanie nowej analizy urbanistycznej uprawnionej osobie i uwzględnieni dokonaną przez Sąd wykładnię prawa materialnego.