II SA/Rz 363/24

II SA/Rz 363/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska
Maria Mikolik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1478
art. 197 ust 1, art. 199 ust. 1, art. 234, art. 409
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4171.34.2023 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 8 listopada 2023 r. nr GKN.6331.01.2023; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Gminy P. (dalej: "Gmina" lub "Skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 3 stycznia 2024 r. nr SKO.4171.34.2023, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta J. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") z dnia 8 listopada 2023 r. nr GKN.6331.01.2023 w przedmiocie nakazu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Wnioskiem z dnia 20 lutego 2023 r. M.K. zwróciła się do Burmistrza o wszczęcie stosownego postępowania w sprawie działań podjętych przez Gminę, w związku z realizacją projektu "Przebudowa drogi gminnej nr [...]", związanych ze sposobem odprowadzania wód opadowych i roztopowych poza teren działki nr [...] obręb T., na której znajduje się droga, ze szkodą dla działki nr [...] obręb nr [...], której jest współwłaściciel. Wnioskodawczyni podała, że działania te doprowadziły do znacznej zmiany ilości i natężenia odpływu znajdujących się na jej gruncie wód opadowych i roztopowych oraz wiążą się z odprowadzaniem tych wód zamkniętym przewodem kanalizacyjnym na działkę nr [...]. Wody te powodują zalewanie, podtapianie oraz degenerację terenu i tym samym niemożność używania go w celach rolniczych.
Na skutek powyższego wniosku, Burmistrz ww. decyzją z dnia 8 listopada 2023 r., nakazał Gminie wykonanie odpływu wód opadowych i roztopowych przez przewody rurowe zamknięte na działkach nr [...] oraz przez rów otwarty na działkach nr [...] obręb nr [...] oraz ustalił termin wykonania nakazu do dnia 31 sierpnia 2024 r.
W toku postępowania, w dniu 1 marca 2023 r. przeprowadzono oględziny na spornym gruncie, w wyniku których ustalono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi. Teren działki stanowi teren nieutwardzony, porośnięty drzewami i krzewami. Działka nr [...] (droga) i [...] znajduje się na terenie Gminy P. Rurociąg będący przedmiotem inwestycji nie jest widoczny, znajduje się w ziemi. Nie jest również widoczne miejsce, w którym jest wprowadzony do rury odwadniającej znajdującej się na terenie działki nr [...] (teren Gminy Miejskiej J.).
W trakcie postępowania nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Burmistrz postanowił przeprowadzić dowód z analizy dokumentów urzędowych z postępowania znak: [...], obejmujących: protokół oględzin z dnia 4 listopada 2021 r. spisany na okoliczność wizji w terenie, w sprawie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej zamontowaniem podziemnych rur na działce nr [...] obręb nr [...] odprowadzających wody opadowe, ze szkodą dla działki nr [...] obręb nr [...], projekt z grudnia 2019 r. pn: "Przebudowa drogi gminnej nr [...] na odcinku od km 0+998,96 do km 1+360", a także ekspertyzę techniczno-prawną w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej zamontowaniem podziemnych rur na działce nr [...] i [...] ze szkodą dla działki nr [...].
Jak podał organ, w ww. protokole wskazano, że na granicy działek [...] (obecnie działka nr [...]) znajduje się rura wylotowa, która jest końcem zamontowanych w ziemi na działce [...]. W dniu oględzin przy wylocie rury na terenie działki nr [...] stagnowała woda, a teren był podmokły. Na działce nr [...] znajduje się prowizoryczny rowek, który biegnie wzdłuż ogrodzenia z siatki w kierunku ul. [...]. Właścicielka działki nr [...] oświadczyła, że drenaż na jej nieruchomości wykonany został w latach 1996-1997, natomiast wymiana części drenażu i jego udrożnienie nastąpiło w dniu 12 października 2021 r. przez Gminę. Podała, że drenaż został zablokowany z uwagi na prowadzone przez Gminę prace związane z przebudową drogi. Przed wymianą rur poziom wody przed ogrodzeniem od strony Gminy podniósł się na wysokość murka ogrodzeniowego. Woda nie płynie na sąsiednią działkę z jej terenu, ale z terenu nieruchomości stanowiącej własność Gminy.
Analizie została poddana również wspomniana ekspertyza techniczno-prawna, w której biegły wskazał, że wykonane podziemne przewody z rur betonowych nie służyły do odprowadzania wód z działek nr [...], tylko do przepływu wód dopływających z zewnątrz, od przepustu pod drogą gminną. Ekspert stwierdził, że ww. projekt nie rozwiązuje sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych poza teren działki nr [...], na której znajduje się droga. W ocenie biegłego, w związku ze zmianą sposobu odwadniania drogi wskutek jej przebudowy zwiększeniu ulegnie ilość i natężenie odpływu wód opadowych i roztopowych poza teren działki drogowej.
Burmistrz uznał, że rozpoznanie sprawy wymaga zasięgnięcia specjalistycznej wiedzy, w związku czym zlecono sporządzenie opinii biegłemu M.B. W swojej ekspertyzie biegły przeanalizował ww. projekt przebudowy drogi. Wskazał, że pierwotnie droga miała jezdnię o nawierzchni z betonu asfaltowego o szerokości 3,27 m do 5,22 m. Jezdnia miała spadki poprzeczne do przydrożnych rowów odwadniających usytuowanych po obu stronach jezdni i poboczy. W miejscu rowu przydrożnego odwadniającego zaprojektowano chodnik o nawierzchni z kostki brukowej ograniczony podłużnie od jezdni obrzeżem betonowym wyniesionym 12 cm ponad poziom jezdni. Na dnie dawnego rowu odwadniającego zaprojektowano przewód kanalizacyjny z rur PVC Ø 400 mm ze spadkiem podłużnym w kierunku wschodnim do granicy miasta J. Spadek poprzeczny jezdni jednostronny w kierunku chodnika, wg rysunku nr 4 - 1.5% a wg pkt 3.1. opisu technicznego - 2%. Spadek podłużny drogi wynosi od 0,5 do 6,7%.
Ekspert dokonał również oceny projektowanych rozwiązań w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Wskazał, że opracowany projekt przebudowy drogi nie rozwiązuje sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych poza teren działki nr [...], na której znajduje się droga. Zaprojektowany pod chodnikiem przewód kanalizacyjny o średnicy 400 mm nazywany jest w projekcie przebudową rowów. Biegły zauważył, że na przebudowywanym odcinku drogi zaprojektowano 4 wpusty odwadniające w jezdni przy krawężniku od strony chodnika, które miałyby wprowadzać wody opadowe "do przebudowywanych oraz istniejących rowów melioracyjnych", co jest oczywistą nieprawdą, ponieważ na rozpatrywanym odcinku drogi nie ma już rowów, tylko przewód kanalizacyjny o średnicy 40 cm. Opracowany projekt nie zawiera żadnych obliczeń hydrologicznych i hydraulicznych do wymiarowania urządzeń odwadniających. Biegły podkreślił, że w związku ze zmianą sposobu odwadniania drogi wskutek jej przebudowy zwiększeniu ulegnie ilość i natężenie odpływu wód opadowych i roztopowych poza teren działki drogowej. W projekcie nie przeanalizowano skutków odprowadzania wód opadowych i roztopowych w zakresie oddziaływania na nieruchomości położone na trasie odpływu wód.
W ekspertyzie zawarto również opis aktualnego stanu w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z przebudowanego odcinka drogi. Biegły przeanalizował także skutki wywoływane istniejącym sposobem odprowadzania wód opadowych i roztopowych z terenu drogi. W jego ocenie wody opadowe ze zlewni Z1 o powierzchni rzeczywistej 10,48 ha położonej na terenie gminy P. oraz ze zlewni Z2 o powierzchni rzeczywistej 0,81 ha położonej na terenie miasta J. odprowadzane są wspólnym przewodem podziemnym od wylotu przepustu pod drogą gminną w dolnej części działki nr [...], ułożonym przez działki nr [...] w obrębie T. gmina P. do końcówki starego przewodu podziemnego ułożonego ukośnie na działkach [...] i [...] obręb nr [...]. Końcówka starego przewodu kanalizacyjnego znajduje się przed granicą działki nr [...] obręb nr [...]. Dopływające przewodem kanalizacyjnym wody opadowe i roztopowe powodują zalewanie i podtapianie części działki nr [...] powodując jej degradację oraz utrudnienie w dostępie do wyższej, północnej części tej działki oraz do działki nr [...] położonej powyżej. Odprowadzane w ten sposób wody opadowe powodują szkody materialne w obszarze działki nr [...]. Szkody polegają na pogorszeniu stosunków powietrzno - wodnych w glebie i pogorszeniu potencjalnych możliwości produkcyjnych gleb. Z powyższych powodów wartość działki nr [...] oraz [...] ulega obniżeniu.
W opracowaniu przedstawiono również przyczyny zmiany stanu wody na działce nr [...]. Gmina nie zapewniła wykonania urządzeń do odprowadzania wód opadowych i roztopowych w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Wskutek modernizacji i przebudowy drogi nastąpiła zmiana ilości i natężenia dopływu wody opadowej do działki [...] i działek niżej położonych na kierunku odpływu wód. Zmiana ta jest powodowana uszczelnieniem coraz większej części powierzchni działek zabudowy jednorodzinnej w obszarze zlewni oraz wykonaniem urządzeń odwadniających w pasie drogi gminnej, tj. kanalizacji deszczowej i wpustów ściekowych bez równoczesnego wykonania urządzeń do odprowadzania wód poza teren działki nr [...], bez szkody dla działek położonych na kierunku odpływu tych wód. Gmina nie uzyskała wymaganych zgód wynikających z przepisów ustawy - Prawo wodne na wykonanie urządzeń wodnych i korzystanie z usług wodnych.
W podsumowaniu opinii biegły wskazał, że sprawcą zmiany stanu wody na gruncie działki nr [...] jest Gmina P., jako inwestor przebudowy drogi gminnej na działce nr [...]. Zaznaczył, że przywrócenie stanu poprzedniego jest nieuzasadnione z uwagi na konieczność użytkowania drogi w stanie ulepszonym. W związku z powyższym zalecił nałożyć na Gminę obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Wskazał, że Gmina powinna uzyskać wymagane pozwolenia wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych - wylot kanału deszczowego oraz na usługi wodne polegające na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do wód lub do urządzeń wodnych. Urządzenia zapobiegające szkodom mogą być wykonane w formie zamkniętych przewodów lub otwartych rowów celem odprowadzania wód opadowych z pasa drogowego do istniejących urządzeń wodnych, jak również w formie zbiornika retencyjno-odparowującego. Wody opadowe z odwodnienia pasa drogowego nie powinny być odprowadzane na grunty rolne i budowlane.
Burmistrz stwierdził, że sporządzona opinia jest logiczna, zawiera wnioski oraz konieczne wyjaśnienia. Na podstawie wykonanej ekspertyzy, zawartych w niej przeprowadzonych przez biegłego badań, pomiarów i wizji lokalnej terenu oraz analizy aktualnego stanu gospodarki wodami opadowymi w obrębie działek objętych postępowaniem, organ I instancji podzielił stanowisko biegłego, że aktualny stan gospodarki wodami opadowymi w obrębie działki nr [...] obręb T., powoduje zwiększony spływ wód opadowych na działkę nr [...] obręb [...], ze szkodą dla tych działek w postaci zwiększonego nawilgocenia gruntów w jej obrębie, co pogarsza warunki gruntowo-wodne.
Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie, zarzucając w szczególności, że organ I instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na ekspertyzie techniczno-prawnej, która w sposób jednoznaczny nie wykazuje istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a realną szkodą. Burmistrz zaniechał dokonania czynności niezbędnych do porównania stanu gruntu przed rozpoczęciem inwestycji przez Skarżącą oraz po jej zakończeniu, a także nie wskazał, jaka konkretnie szkoda materialna wystąpiła po stronie współwłaścicielki działki nr [...] oraz w jakim czasie doszło do nawilgocenia przedmiotowego gruntu. Zdaniem Skarżącej, w wyniku robót wykonanych w ramach ww. inwestycji nie doszło do zwiększenia zlewni, ani też zmiany kierunku spływu wód opadowych i roztopowych.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia 3 stycznia 2024 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.; dalej: "u.P.w."), utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając ustalenia oraz stanowisko organu I instancji.
W ocenie organu odwoławczego, w sprawie zostało wykazane za pomocą środków dowodowych, że w wyniku realizacji przez Gminę przedmiotowego projektu budowlanego nastąpiła zmiana stosunków wodnych na działce nr [...] ze szkodliwym oddziaływaniem inwestycji na działkę nr [...]. Wykazano także adekwatny związek przyczynowo-skutkowy między spowodowaną przez Gminę zmianą stosunków wodnych i szkodą powstałą na działce nr [...]. Wbrew zarzutowi odwołania ustalono także na czym polega szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...].
W ocenie organu odwoławczego opinia biegłego jest wyczerpująca, oparta na specjalistycznej wiedzy i na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a także jest logiczna, spójna i nie nosi cech dowolności. Ekspertyza zawiera wnioski i ich uzasadnienie poparte stosownymi obliczeniami matematycznymi oraz pomiarami, w oparciu o dane kartograficzne, topograficzne i hydrologiczne. Opinia jest fachowa oraz zawiera odpowiedź na pytania istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Biegły uwzględnił stosowną dokumentację, dokonał określonych w opinii ustaleń i pomiarów. Pozwala to na przyznanie jej waloru dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a.
Zdaniem SKO, organ I instancji przeprowadził niezbędne postępowanie wyjaśniające i zgromadził materiał dowodowy pozwalający na jednoznaczne ustalenie w sprawie przesłanek ustawowych określonych w art. 234 u.P.w. Kolegium zaznaczyło również, że okoliczność czy Gmina dopełniła wszelkich niezbędnych formalności przy realizacji ww. inwestycji jest prawnie obojętna ze względu na zakres postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika – adwokata, zarzuciła organowi:
1. naruszenie art. 234 ust. 1 i 3 u.P.w., poprzez uznanie, że organ I instancji dokonał jego prawidłowej wykładni, w sytuacji gdy wykładnia ta była błędna, a w konsekwencji organy obu instancji błędnie przyjęły, że roboty wykonane przez Gminę, wpłynęły szkodliwie na działkę nr [...], podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy nie wynika, że nastąpiła zmiana natężenia i kierunku wód opadowych wywołująca szkodę, a w konsekwencji na gruntach sąsiednich nie wystąpiła szkoda oraz z okoliczności sprawy nie wynika, że istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą natężenia wód opadowych, a szkodą powstałą na działce nr [...];
2. naruszenie art. 234 ust. 3 u.P.w., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że termin wykonania nakazu jest odpowiedni, w sytuacji gdy termin ten nie uwzględnia specyfiki prac jakie miałyby zostać wykonane oraz nie uwzględnia konieczności uzyskania stosownych pozwoleń, uzgodnień, czy też jak w przypadku podmiotów publicznoprawnych ewentualnej konieczności przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zamówienia publicznego celem wyłonienia wykonawcy prac;
3. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wszechstronnego rozpoznania sprawy oraz nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i nieuwzględnienie słusznego interesu strony poprzez:
- brak precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego istniejącego przed badaną zmianą, charakteru i sposobu dokonanej zmiany i jej szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie i brak wyraźnego ustalenia, że przed zmianą stan na gruntach sąsiednich był korzystniejszy;
- uznanie, że roboty wykonywane przez Skarżącą wpłynęły szkodliwie na działkę nr [...], w sytuacji gdy w wyniku przeprowadzenia robót nie zwiększyła się zlewnia, ani też kierunek wód opadowych i roztopowych;
- nieustalenie jaka konkretnie szkoda materialna wystąpiła po stronie współwłaścicielki działki nr [...] i oparcie się jedynie na ogólnych stwierdzeniach, że "szkody polegają na pogorszeniu stosunków powietrzno-wodnych w glebie i pogorszeniu potencjalnych możliwości produkcyjnych gleb", w sytuacji gdy brak realnej i konkretnej szkody determinuje rozstrzygnięcie całej sprawy, gdyż w sytuacji nieustalenia zaistnienia szkody brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 234 ust. 3 u.P.w.;
- uznanie, że ekspertyza techniczno-prawna sporządzona przez biegłego mgr inż. M.B. jest wyczerpująca, w sytuacji gdy ekspertyza nie wskazuje ostatecznego miejsca i kierunku odpływu wód opadowych i roztopowych;
- nieuprawnione uznanie, że Gmina nie uzyskała wymaganych zgód wynikających z przepisów u.P.w. na wykonanie urządzeń wodnych i korzystanie z usług wodnych, podczas gdy roboty w ramach realizacji projektu przebudowy drogi wykonywane były na podstawie skutecznego zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, tj. Staroście J. z dnia 14 lipca 2020 r. zarejestrowanego pod sygn.: [...];
4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierowały się organy przy wydawaniu rozstrzygnięcia, w szczególności oparcie się jedynie na treści ekspertyzy techniczno-prawnej sporządzonej przez biegłego mgr inż. M.B., co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie, od kiedy trwa szkodliwe oddziaływanie na działkę nr [...] oraz brak precyzyjnego wskazania na czym polega szkoda poniesiona przez właściciela działki nr [...], wskazując na szkodę poniesioną przez właściciela działki nr [...] wskutek robót wykonywanych przez Skarżącą, a także niewyjaśnienie na czym polega związek przyczynowy pomiędzy zmianą kierunku odpływu ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co skutkować winno zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż wydanie rozstrzygnięcia przez organ I instancji nastąpiło w oparciu o materiał dowodowy zebrany i oceniony z przekroczeniem swobodnej oceny dowodów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięć organów obydwu instancji, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Gmina rozwinęła powyższe zarzuty, ponawiając argumentację przedstawioną w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Postanowieniem z dnia 13 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2024 r. swoje stanowisko przedstawiła również uczestniczka postępowania M.K., szczegółowo odnosząc się do treści skargi i nie zgadzając się z zaprezentowanymi tam zarzutami.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że decyzje wydane w sprawie naruszają prawo jednakże z innych przyczyn niż te podniesione w skardze. Sąd stwierdził bowiem, że nakaz sformułowany w decyzji Organu I instancji, następnie utrzymany w mocy zaskarżoną decyzją jest niewykonalny.
Wzorcem kontroli pod względem zgodności zaskarżonej decyzji z prawem jest art. 234 P.w., który przewiduje (w ust. 1), że właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:
1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;
2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.
Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (art. 234 ust. 2 P.w.).
Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności (art. 234 ust. 3 P.w.).
W niniejszej sprawie Burmistrz Miasta J. nakazał Gminie P. wykonanie odpływu wód opadowych i roztopowych przez przewody rurowe zamknięte na działkach nr [...] oraz przez rów otwarty na działkach nr [...] obręb nr [...]. W niniejszej sprawie Gmina P. występowała jako wykonawca robót budowlanych, które w ocenie Wnioskodawczyni M.K. miały spowodować szkody na jej działce, która znajduje się na terenie Gminy J. Roboty budowlane dotyczyły przebudowy drogi gminnej na odcinku graniczącym z gminą J., w ramach których dokonano zmiany sposobu odwodnienia drogi. W miejscu rowu odwadniającego zaprojektowano chodnik. Na dnie dawnego rowu, pod chodnikiem zaprojektowano przewód kanalizacyjny. Jak ustalił powołany biegły, z utwardzonego chodnika i jezdni wody spływają poprzez jednostronny spadek poprzeczny jezdni w kierunku krawędzi przy chodniku, po czym poprzez wpusty ściekowe dopływają do podziemnego przewodu kanalizacyjnego ułożonego pod chodnikiem. W najniższym miejscu drogi, w pobliżu granicy z miastem J., wody przepływają pod koroną drogi przewodem podziemnym do działki nr [...], na której znajduje się przepompownia ścieków bytowych gminy P., a dalej przez skraj wschodni działki nr [...] obręb T. Dalej kanał podziemny odpływu wód z odwodnienia drogi podłączony jest do przewodu ułożonego na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. Na działce nr [...] przed granicą z działką nr [...] obręb [...] znajduje się wylot (końcówka) podziemnego przewodu odpływowego, skąd wody opadowe i roztopowe rozlewają się po powierzchni działki nr [...] obręb [...], która należy do uczestniczki M.K. Jak wskazano w ekspertyzie, dopływające przewodem kanalizacyjnym wody opadowe i roztopowe powodują zalewanie i podtapianie części działki nr [...] powodując jej degradację oraz utrudnienie w dostępie do wyższej, północnej części tej działki oraz do działki nr [...] położonej powyżej. Odprowadzane w ten sposób wody opadowe powodują szkody materialne w obszarze działki nr [...]. Szkody polegają na pogorszeniu stosunków powietrzno - wodnych w glebie i pogorszeniu potencjalnych możliwości produkcyjnych gleb. Z powyższych powodów wartość działki nr [...] oraz [...] ulega obniżeniu.
Organ I instancji uznając, że doszło do naruszenia stosunków wodnych przez Gminę P., które w sposób szkodliwy wpływa na sąsiedni grunt należący do M.K. sformułował na podstawie art. 234 P.w. wobec Gminy P. nakaz wykonania odpływu wód opadowych i roztopowych przez przewody rurowe zamknięte a następnie przez rów otwarty na wskazanych powyżej działkach, które znajdują się na terenie Gminy J. Nie budzi wątpliwości, że działki o [...], na których miano by wykonać odpływ wód nie stanowią własności Gminy P., co potwierdził również Pełnomocnik Skarżącej na rozprawie. W toku postępowania nie ustalano również, czy Skarżąca dysponuje innym tytułem prawnym, który uprawniałby Gminę do wykonania przewodów rurowych i rowów otwartych na działkach prywatnych. Należy natomiast podkreślić, że przedmiotowe postępowanie toczyło się bez udziału właścicieli działek, objętych ww. nakazem za wyjątkiem właścicieli działki nr [...], na której doszło do naruszenia stosunków wodnych.
Pomimo tego, że na zarzut pozbawienia czynnego prawa do udziału w postępowaniu może powoływać się strona, której prawa zostały naruszone to w przypadku sprawy o naruszenie stosunków wodnych pozbawienie prawa do udziału stron postępowania, na których prawa oddziałuje treść decyzji może nie tyle naruszać ich prawa jako strony postępowania co skutecznie uniemożliwiać wykonanie decyzji. Postępowanie powinno toczyć się z udziałem właścicieli działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania a z całą pewnością objętych nakazem wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
W niniejszej sprawie brak udziału w postępowaniu właścicieli działek objętych nakazem doprowadził do wydania decyzji, obarczonej wadą niewykonalności. Zobowiązana Gmina nie jest bowiem właścicielem działek, jak również nie dysponuje innym tytułem prawnym, umożliwiającym wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Właściciele ww. działek tego rodzaju tytułu prawnego Gminie udzielić nie mogli, skoro nie zostali nawet powiadomieni o toczącym się postępowaniu.
Organy formułując nakaz dotyczący wykonania odpływu poprzez przewody rurowe i rów otwarty winny mieć również na względzie uregulowania, zawarte w ustawie Prawo wodne, które dotyczą zasad budowy tego rodzaju urządzeń. Zgodnie z art. 197 ust 1 P.w., urządzeniami melioracji wodnych są m.in:
1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,
2) drenowania,
3) rurociągi.
Co szczególnie istotne, art. 199 ust. 1 P.w. stanowi, że wykonywanie urządzeń melioracji wodnych należy do właścicieli gruntów, przy czym przepisy dotyczące właścicieli stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych lub użytkowników wieczystych (zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 P.w.). Zatem nakaz wykonania urządzeń na określonym gruncie może zostać nałożony jedynie na właściciela (posiadacza samoistnego lub użytkownika wieczystego - vide: art. 17 ust. 1 pkt 1 P.w.) tego gruntu, bowiem nałożenie nakazu na osobę, która gruntem nie dysponuje, byłoby z założenia niewykonalne. Obowiązek określony w decyzji może wykonać wyłącznie właściciel lub współwłaściciel nieruchomości lub podmiot mający do tego stosowny tytuł prawny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 23.09.2021 r., II SA/Bk 429/21, LEX nr 3247843.wyrok WSA w Warszawie z 21.06.2022 r., VII SA/Wa 441/22, LEX nr 3413600). Z przyczyn powyżej wskazanych należało stwierdzić, że nakaz skierowany do Gminy, dotyczący wykonania odpływu wód opadowych i roztopowych (poprzez przewody rurowe i rów otwarty) na działkach, do których zobowiązana Gmina nie dysponuje tytułem prawnym jest niewykonalny. Nakaz sformułowany przez Organ I instancji jest również niewykonalny z innego powodu. Obowiązek realizacji odpływu nie został bowiem dostatecznie sprecyzowany. Poza wskazaniem działek, przez które miałby przebiegać nie określono w sentencji decyzji żadnych parametrów, którym wykonane odwodnienie miałby odpowiadać. Nie określono nawet jego lokalizacji na działkach objętych nakazem. Należy postawić pytanie na ile precyzyjnie decyzja w sprawie zmiany stosunków wodnych powinna określać parametry urządzenia służącego regulacji stosunków wodnych, dla którego realizacji wymagane jest pozwolenie wodnoprawne.
Przepisy Prawa wodnego stanowią, że do wniosku o uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego należy dołączyć operat wodnoprawny odpowiadający wymogom o jakich mowa w art. 409 P.w. zawierający m.in. opis urządzenia wodnego, w tym podstawowe parametry charakteryzujące to urządzenie i warunki jego wykonania, oraz jego lokalizację za pomocą informacji o nazwie, numerze obrębu ewidencyjnego z numerem lub numerami działek ewidencyjnych oraz współrzędnych ( art. 409 ust. 1 pkt 3 ), zasadnicze przekroje podłużne i poprzeczne urządzeń wodnych oraz koryt wód płynących w zasięgu oddziaływania tych urządzeń ( art. 409 ust. 2 pkt 2 P.w.). Z powyższego wynika, że szczegółowe parametry techniczne urządzenia są określane w pozwoleniu wodnoprawnym. W związku powyższym opinia biegłego wydana w sprawie zmiany stosunków wodnych nie może zastępować treści operatu wodnoprawnego. Nie oznacza to jednak, że w decyzji dotyczącej regulacji stosunków wodnych nie powinny znaleźć się żadne parametry urządzenia, które ma służyć regulacji stosunków wodnych. Powinny tam bowiem znaleźć się te parametry, bez których zachowania nie możliwa byłaby regulacja stosunków wodnych, takie jak chociażby przepustowość czy lokalizacja urządzenia. To właśnie te elementy decydują o rozwiązaniu problemu, jakim jest wywołująca szkody zmiana stosunków wodnych, a których ustalenie odbywało się postępowaniu dotyczącym zmiany stosunków wodnych (tak wyrok WSA w Rzeszowie z 26 września 2023r., II SA/Rz 535/23, dost. baza CBOSA). W niniejszej sprawie tego rodzaju ustaleń zabrakło, co prowadzi do wniosku o braku rzeczywistej możliwości wykonania decyzji, niezależnie od podniesionej powyżej kwestii dotyczącej tytułu prawnego do nieruchomości. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja wraz z decyzją Organu I instancji winny były zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.
Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi, w której kwestionowano, że w wyniku realizacji przebudowy drogi gminnej doszło do szkodliwego oddziaływania na działkę nr [...]. Jak ustalono na podstawie opinii biegłego, przed przebudową droga miała jezdnię o nawierzchni asfaltowej ze spadkami poprzecznymi do przydrożnych rowów odwadniających usytuowanych po obu stronach jezdni i poboczy. W ramach przebudowy zaprojektowano w miejscu rowu przydrożnego chodnik. Na dnie dawnego rowu zaprojektowano przewód kanalizacyjny ze spadkiem podłużnym w kierunku wschodnim do granicy miasta J.
W wyniku przebudowy drogi z utwardzonego chodnika i jezdni wody spływają poprzez jednostronny spadek poprzeczny jezdni w kierunku krawędzi przy chodniku, po czym poprzez wpusty ściekowe dopływają do podziemnego przewodu kanalizacyjnego o średnicy 40 cm ułożonego pod chodnikiem. W najniższym miejscu drogi, w pobliżu granicy z miastem J., wody przepływają pod koroną drogi przewodem podziemnym do działki nr [...], na której znajduje się przepompownia ścieków bytowych gminy P., a dalej przez skraj wschodni działki nr [...] obręb T. Dalej kanał podziemny odpływu wód z odwodnienia drogi podłączony jest do przewodu ułożonego na działkach nr [...] i [...] obręb [...]. Na działce nr [...] przed granicą z działką nr [...] obręb [...] znajduje się wylot (końcówka) podziemnego przewodu odpływowego, skąd wody opadowe i roztopowe rozlewają się po powierzchni działki nr [...], należącej do uczestniczki M.K.
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zostało wykazane, że w wyniku przebudowy drogi doszło do zmiany stosunków wodnych – poprzez przede wszystkim zmianę kierunku spływu wód, a także zmianę ilości i natężenia dopływu wody opadowej do działki nr [...]. Przed przebudową drogi woda z jezdni odprowadzana była do rowów przydrożnych, znajdujących się po obu stronach jezdni i poboczy. W wyniku przebudowy drogi przewód kanalizacyjny, ułożony w dawnym rowie pod chodnikiem został połączony pod koroną drogi z przewodem podziemnym do działki nr [...], na której znajduje się przepompownia ścieków a dalej kanał odpływu wód z odwodnienia drogi połączony jest do przewodu ułożonego na działkach prywatnych nr [...] i [...], który kończy się wylotem kierującym wody z drogi na działkę uczestniczki M.K. Powyższe świadczy o zmianie kierunku spływu wód, która wcześniej spływała rowami przydrożnymi biegnącymi wzdłuż drogi a obecnie na skutek połączenia nowo utworzonego przewodu kanalizacyjnego z wcześniej istniejącym kanałem podziemnym została skierowana na działkę uczestniczki. Powyższe świadczy zarówno o zmianie stosunków wodnych przez Gminę P., jak i o związku przyczynowym pomiędzy zaistniałą zmianą a wykazanymi w opinii biegłego szkodami na działce nr [...], polegającymi na zalewaniu, podtapianiu, degradacji u,trudnieniu w dostępie do wyższej, północnej części ww. działki oraz do działki nr [...].
Należy przy tym zauważyć, że w opisie technicznym, jaki został dołączony do zgłoszenia przebudowy drogi nie przewidziano takiego odwodnienia drogi, jaki został ujawniony przez biegłego w toku przedmiotowego postępowania. Odnośnie odwodnienia drogi (3.5. opisu technicznego) wskazano, że: "Przewiduje się powierzchniowe odwodnienie drogi przez spadki poprzeczne min. 2% w kierunku krawężników betonowych, które poprzez spadki podłużne odprowadzać będą wodę opadową do istniejących oraz projektowanych wpustów drogowych DN 600 z kratą żeliwną klasy D400, odprowadzających wodę opadową do przebudowywanych oraz istniejących rowów melioracyjnych. Przebudowa istniejących rowów polegać będzie na ponownym profilowaniu skarp istniejących rowów z zachowaniem nachylenia skarp 1 : 1,5, natomiast w miejscach kolidujących z projektowanym ciągiem pieszym należy skorygować rzędną dna wykopu oraz zasypać istniejące rowy żwirem frakcji 2-8 mm wraz z ułożeniem rur PP SNS fi 400 mm w dnach wykopów z zachowaniem istniejących spadków. Na wylotach rur wykonać ścianki czołowe z betonowych płyt ażurowych wym. 60x40x8 cm ułożonych na podsypce piaskowej." Zatem opis robót budowlanych przedstawionych do zgłoszenia wskazywał, że woda opadowa będzie odprowadzana do istniejących rowów melioracyjnych, które będą podlegały przebudowie (bądź to poprzez profilowanie skarp bądź poprzez ułożenie rur w miejscach kolidujących z ciągiem pieszym). Z przedstawionego opisu nie wynika, aby woda opadowa miała być kierowana do przewodami podziemnymi aż do działek nr [...] i [...] zwłaszcza, że zarówno działki nr [...], jak i wcześniejsze o nr [...] i [...] znajdują się poza zakresem opracowania, zgodnie z załącznikiem graficznym do zgłoszenia. Powyższe świadczy o tym, że sposób wykonania odwodnienia został wykonany w sposób nie tylko naruszający stosunki wodne w sposób szkodliwie oddziałujący na grunty sąsiednie, ale również w sposób sprzeczny z dokonanym zgłoszeniem z naruszeniem § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225). Przepis ten stanowi, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
W toku ponownego rozpoznania sprawy Organy zobowiązane będą do nakazania właścicielowi gruntu, będącego sprawcą naruszenia - przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności w sposób zapewniający wykonalność nałożonego obowiązku. W ocenie Sądu ponownego rozważenia wymaga rodzaj rozwiązania, o którym mowa w art. 234 ust. 3 P.w. Biegły zaproponował bowiem wykonanie odwodnienia poprzez przewody rurowe zamknięte a następnie przez rów otwarty, które miały by biec przez 7 działek prywatnych. Należy natomiast wziąć pod uwagę, że przebudowany odcinek jezdni jest usytuowany w ramach jednej ulicy Krzyżowe Drogi. W związku z powyższym ponownego rozważenia wymaga rodzaj nałożonego obowiązku w trybie art 234 ust. 3 P.w. a w szczególności, czy możliwe jest odprowadzenie wód opadowych i roztopowych do przebudowanych i istniejących rowów, biegnących wzdłuż drogi.
Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję wraz z decyzją Organu I instancji z 8 listopada 2023r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) Sąd zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 780 zł.