II SA/RZ 358/04

II SA/Rz 358/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-07-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-05-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędzia WSA Robert Sawuła Asesor WSA Joanna Zdrzałka (spr.) Protokolant sekr. sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2005 r. na rozprawie - sprawy ze skargi Z. M. i W. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania lokalu skargę oddala
Uzasadnienie
II SA/Rz 358/04
UZASADNIENIE
Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Z. M. i W. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] nakazującej odwołującym przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu gastronomicznego zlokalizowanego na działce Nr 3781/1 położonej w Ł. ul. R. jako lokal handlowy, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.
Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r., wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016) , wstrzymał zmieniony sposób użytkowania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce 378/1 w Ł. Obiekt zaużytkowany został na lokal gastronomiczny bez pozwolenia na zmianę funkcji, wcześniej użytkowany był jako lokal handlowy.
Na skutek zażalenia Z. M. i W. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2004 r. wydał postanowienie, w którym utrzymał w mocy postanowienie organu i instancji. Wyjaśnił, że aby móc legalnie użytkować przedmiotowy obiekt jako lokal gastronomiczny, należy się legitymować pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania. Brak takiego postanowienia oznacza, że użytkowanie obiektu jako lokalu gastronomicznego jest nielegalne, a to obliguje organy nadzoru budowlanego do podjęcia działań w trybie art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.
Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał Z. M. i W. P. przywrócić poprzedni sposób użytkowania lokalu gastronomicznego na działce nr 3781/1 w Ł. ul R. jako lokal handlowy. Decyzję tę podjął w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskazując, że podczas licznych kontroli stwierdzono użytkowanie lokalu gastronomicznego "C." bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Urządzenie lokalu gastronomicznego w pomieszczeniach handlowych jest bowiem zmianą sposobu użytkowania, na którą inwestorzy powinni uzyskać stosowne zezwolenie. Ponadto stan taki powoduje liczne skargi na uciążliwą działalność prowadzoną w lokalu, a organ kilkakrotnie kierował już wnioski do Sądu z o ukaranie za samowolne użytkowanie lokalu.
Od decyzji tej odwołali się Z. M. i W. P., podnosząc, że decyzja została wydana w oparciu o nieprawdziwe fakty, ze złamaniem zasady sprawiedliwości społecznej, niezgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy i art. 140 k.c. uniemożliwiając korzystanie z zagwarantowanego Konstytucją prawa własności.
W uzasadnieniu swojego stanowiska naprowadzili, że w styczniu 1997 r. nabyli udziały w nieruchomości wspólnej położonej w Ł. przy ul. R., składającej się z 2 pomieszczeń. Jedno z nich użytkowane było przez innego współwłaściciela do prowadzenia działalności gastronomicznej, drugie nie było użytkowane. Odwołujący wiedzieli jednak, że zarówno w okresie przed - , jak i powojennym w lokalu tym były prowadzone usługi gastronomiczne, a żaden z dostępnych w Urzędzie Miejskim [...] dokumentów nie określał przeznaczenia tych lokali. Po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i uzyskaniu pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przystąpili do prac zabezpieczających budynek przed zawaleniem. Dokumentację niezbędną do uzyskania pozwolenia na dokończenie robót budowlanych odwołujący złożyli wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę przed rozpoczęciem działalności w zakresie prowadzenia usług gastronomicznych w lipcu 1997 r. Wniosek ten rozpatrzono dopiero 5 lat później , odmawiając wydania pozwolenia na budowę z uwagi na brak zgody nieznanych z miejsca pobytu obywateli pochodzenia żydowskiego, nota bene nie wykazanych w księdze wieczystej. Decyzja nakładająca obowiązek przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania jest niezrozumiała, ponieważ w lokalu przez większą cześć okresu powojennego świadczone były usługi gastronomiczne, a zakres tych usług jest kontynuacją prowadzonych przez poprzednich użytkowników nieruchomości i trwa już ponad 7 lat. Lokale dawno już zatraciły charakter handlowy. Odwołujący wskazali też na społeczny aspekt krzywdzącej dla nich decyzji.
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego odwołania i decyzją wymienioną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2004 r.
W jej uzasadnieniu podtrzymał stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyjaśniając, iż zaskarżona decyzja nie oznacza, że przedmiotowy budynek nigdy nie będzie mógł być użytkowany. Zainteresowani mogą ubiegać się o pozwolenie zwracając się stosownym wnioskiem do organu architektoniczno-budowlanego. W przypadku braku stosownej decyzji, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, podstawę działania organów określają przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane stosowane za pośrednictwem art. 71 tej ustawy. Odpowiednie stosowanie wymienionych przepisów daje możliwość nakazu przywrócenia stanu poprzedniego, z czego organ I instancji skorzystał, aby zagwarantować, że do czasu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania nie będą naruszane uzasadnione interesy osób trzecich.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia prawa własności, organ wyjaśnił, że prawo to nie jest nieograniczone, a sposób użytkowania obiektu budowlanego nie może ujemnie wpływać na otoczenie.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli Z. M. i W. P. Podobnie jak w odwołaniu wskazują w jakich okolicznościach rozpoczęli prowadzenie usług gastronomicznych w lokalu przy ul. R.w Ł. Brak wydania przez organy nadzoru budowlanego pozwolenia na roboty budowlane, od 1997 r., uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na użytkowanie lokalu. Skarżący podkreślają, że od 1993 r. w lokalu sąsiadującym z ich restauracją, obecnie stanowiącym ich własność działalność w zakresie usług gastronomicznych prowadził inny podmiot. Wtedy prowadzone były poważne prace budowlane i wydawano pozwolenia na budowę, bez konieczności wyrażania zgody przez niemożliwe do ustalenia osoby. Ten niemożliwy do spełnienia warunek nałożony został dopiero na skarżących. Raz jeszcze podkreślili oni, że roboty budowlane wstrzymane w 1997 r. nie były i nie są kontynuowane.
Skarżący kwestionują zarzut jakoby użytkowanie lokali powodowało liczne skargi na działalność w nim prowadzoną. Wywodzą, że przez ponad 10 lat żadnych skarg nie było, nawet sąsiad W. M. nie kwestionował istnienia od 1993 r. lokalu gastronomicznego. Dopiero po przekazaniu przez poprzednich właścicieli restauracji skarżącym, na skutek zwykłej zawiści rozpoczął działania zmierzające bezpośrednio do zamknięcia lokalu.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z 16 czerwca 2004 r. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Na skutek wniesionego przez W. M. zażalenia sprawę rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 15 grudnia 2004 r. zażalenie oddalił.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując takiej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w sposób, który uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego.
Decyzja ta nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu, wydana została w oparciu o art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016). Ostatni z wymienionych przepisów w ust. 1, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, wymagał pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jako zmianę sposobu użytkowania w ust. 2 wskazano w szczególności:
przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie bądź było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne,
podjęcie albo zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego lub pracy, warunki zdrowotne, higieniczno-sanitarne lub ochrony środowiska, bądź wielkość lub układ obciążeń.
Przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Użyte określenie "w szczególności" oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo.
W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego będzie wymagał uzyskania pozwolenia właściwego organu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1998 r., sygn. akt IV SA 1876/96, Zbiór orzecznictwa komputerowego LEX Nr 43759).
W przedmiotowej sprawie organ stanął na stanowisku, że urządzenie lokalu gastronomicznego w pomieszczeniach handlowych jest zmianą sposobu użytkowania, na którą inwestorzy powinni uzyskać stosowne pozwolenie. Sąd pogląd len podziela, albowiem stosując kryteria zawarte wart. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz wskazania cyt. wyroku NSA, dochodzi się do przekonania, że w związku ze zmianą rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej zmieniły się warunki bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska oraz wielkość i układ obciążeń. Generalnie zwiększyła się uciążliwość związana z użytkowaniem lokalu jako lokalu gastronomicznego -restauracji.
Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie argumentacja skarżących zmierzająca do przyjęcia, że nie dokonywali oni samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu, gdyż poprzednio świadczono w nim również usługi gastronomiczne. Podkreślić należy, że dla oceny, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia bierze się pod uwagę sytuację bezpośrednio poprzedzająca obecny stan. Na gruncie rozpatrywanej sprawy fakt poprzedniego użytkowania lokalu jako handlowego wynika z ustaleń organu i decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 1997 r. nakładającej obowiązek dostarczenia dokumentacji, wydanej w postępowaniu zmierzającym do legalizacji remontu obiektu handlowego w Ł. przy ul. R. (k.13 akt administracyjnych Nr [...]). Fakt, iż pomieszczenia, w których skarżący prowadzą restaurację C. wcześniej miały przeznaczenie handlowe - w jednym mieścił się sklep mięsno-spożywczy, w drugim sklep motoryzacyjny, potwierdził w czasie rozprawy przed Sądem uczestnik W. M.
W sytuacji zatem, kiedy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu, organ prawidłowo zastosował w sprawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania, obiektu. Takie właśnie rozwiązanie umożliwia art. 71 ust. 3 tej ustawy.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.