II SA/Rz 35/24

II SA/Rz 35/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Maria Mikolik /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maria Mikolik Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi Ł. S. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 6 listopada 2023 r. nr I-III.7722.21.2.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi LS (dalej: "Skarżący" lub "Wnioskodawca") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 6 listopada 2023 r., nr I-III.7721.21.2.2023, wydana w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że wnioskiem z 15 września 2021 r. Skarżący zwrócił się do Starosty [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji") o udzielenie pozwolenia na budowę centrum kontroli emisji radiowych wraz z infrastrukturą techniczną: doziemną instalacją elektryczną, rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, na działce nr ewid. [...].
Decyzją z [...] marca 2022 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Organ I instancji podniósł, że w tracie postępowania administracyjnego postanowieniem z 26 października 2021 r. zobowiązano Skarżącego do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Po analizie przedłożonej przez Wnioskodawcę dokumentacji projektowej stwierdzono, że nadal zawiera ona szereg błędów i nieprawidłowości. Do dnia wydania decyzji nie uzupełniono braków tj. nie wykazano zgodności z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy w zakresie położenia kalenicy głównej dachu. W projekcie architektoniczno-budowlanym brak jest wskazania poziomu projektowanej posadzki na rysunku parteru i przekrojach. Nadto nie przedłożono uzgodnień dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz uzgodnień z właściwym rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Wobec powyższego Starosta, działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) – dalej: "u.P.b.", odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało uchylone wydaną w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody Podkarpackiego z 1 sierpnia 2022 r., znak: I-III.7721.21.3.2022 Wojewoda Podkarpacki.
Wobec powyższego po ponownym rozpatrzeniu wniosku z 15 września 2021 r. Starosta zobowiązał Wnioskodawcę postanowieniem z 12 października 2022 r. do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym w terminie do 2 stycznia 2023 r. z pouczeniem, że w przypadku nieprzedłożenia wymaganych dokumentów zostanie wydana decyzja odmowna. Pismem z 19 grudnia 2022 r. Skarżący uzupełnił braki. Starosta uznając, że przedłożona dokumentacja w dalszym ciągu nie jest kompletna, decyzją z [...] lutego 2023 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Skarżący działając przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł odwołanie od tej decyzji, kwestionując przyjęcie, że przedłożona przez niego dokumentacja projektowa zawierała braki i nieścisłości. W streści obszernego uzasadnienia wskazał, że pismem z 19 grudnia 2022 r. uzupełnił on projekt budowalny oraz wniosek o pozwolenie na budowę o wszystkie żądane przez Organ I instancji zmiany. W ocenie Skarżącego, żądania Organu administracji architektoniczno-budowlanej pozbawione były podstaw faktycznych i prawnych. Tym samym – wobec kompletności przedstawionej dokumentacji oraz zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy – obowiązkiem Organu I instancji było uwzględnienie wniosku Skarżącego.
Decyzją z 6 listopada 2023 r. nr I-III.7721.21.2.2023 Wojewoda Podkarpacki uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie umorzył postępowanie Organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podniósł, że w Urzędzie Wojewódzki toczyło się odrębne postępowanie odwoławcze zakończone decyzją ostateczną znak: I-III.7721.21.3.2023 wydaną 31 lipca 2023 r. uchylającą w całości decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2023 r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw w sprawie zamierzonego przytępienia do budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej w budynku centrum kontroli emisji radiowych wraz z infrastrukturą techniczną: doziemną instalacją elektryczną, rozbiórkę dwóch budynków gospodarczych, na działce nr ewid. [...], gmina [...] i umarzająca postępowanie Organu I instancji. Z akt ww. sprawy wynika, że m.in. że projektowany przyłącz kanalizacji sanitarnej przebiegać miał pod budynkami gospodarczymi, których stan znacznie się pogorszył zagrażając zdrowiu i grożąc katastrofą budowlaną. W związku z tym Inwestor podjął decyzję o natychmiastowej ich rozbiórce. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy że część robót budowlanych objętych wnioskiem z 15 września 2021 r. została wykonana tj. dokonano rozbiórki budynków gospodarczych. Tym samym wydanie decyzji uprawniającej do wykonania tych robót nie jest już możliwe. Nie można bowiem wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty (wyrok NSA w Warszawie z 25 kwietnia 2008r, sygn. akt II OSK 333/07, wyrok WSA w Rzeszowie z 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 571/14) .
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, LS reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania.
Zdaniem Skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1. art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce obiektu budowlanego, a więc przygotowawczych, podyktowanych w okolicznościach sprawy koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i zapobieżenia katastrofie budowlanej, uniemożliwia wydanie decyzji co do istoty sprawy, a mianowicie zakresie budowy centrum kontroli emisji radiowych wraz z infrastrukturą techniczną;
2. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postepowania w całości, w sytuacji gdy okoliczności przedmiotowej sprawy, zakres przeprowadzonych robót budowlanych uzasadniały umorzenie postępowania jedynie w części, tj. w zakresie przeprowadzonej rozbiórki budynków gospodarczych;
3. art. 6, 7, 8, 11 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu uzyskania w wyniku postępowania takiego obrazu faktycznego, który jest zgodny z rzeczywistością i znajduje uzasadnienie w świetle obowiązującego stanu prawnego skutkującego nieprzejrzystym prowadzeniem postępowania, brakiem bezstronności i obiektywizmu a w konsekwencji wydanie decyzji z pominięciem słusznego interesu skarżącego;
4. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Organ odwołał się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego stosowania i interpretacji art. 28 i art. 32 ust. 4a ustawy – Prawo budowlane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga okazała się nieuzasadniona, przez co została przez Sąd oddalona w całości, o czy zadecydowały następujące powody.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez Organ i braku sprzeciwu ze strony skarżącej oraz uczestników postępowania wobec tego wniosku, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu uczyniono w niniejszej sprawie decyzję Wojewody z 6 listopada 2023 r., wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Strony skarżącej. Zaskarżoną do WSA decyzją w/w Organ uchylił bowiem w całości decyzję Starosty Rzeszowskiego o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz pozwolenia na budowę centrum kontroli emisji radiowych wraz z infrastrukturą techniczną w miejscowości [...] i jednocześnie w tym zakresie umorzył postępowanie Organu I instancji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że w świetle art. 105 § 1 K.p.a.:
Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza więc brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkujący tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z 4 października 2017 r., sygn. II SA/Rz 745/17, LEX nr 2404443).
Wojewoda w swej decyzji uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zauważył, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest budowa centrum kontroli emisji radiowych wraz z infrastrukturą techniczną na działce o nr [...] w miejscowości [...]. Organ prowadził odrębne postępowanie odwoławcze zakończone ostateczną decyzją wydaną w dniu 31 lipca 2023 r. o uchyleniu w całości decyzji Starosty o wniesieniu sprzeciwu w sprawie przystąpienia do budowy przyłącza wody i kanalizacji sanitarnej do budynku centrum kontroli emisji radiowych na działce o nr [...] i umarzającej postępowanie organu I instancji. Projektowany przyłącz kanalizacji sanitarnej miał przebiegać pod budynkiem gospodarczym. W toku tego postępowania pełnomocnik inwestora oświadczył za pomocą pisma z dnia 29 maja 2023 r., że stan techniczny budynków gospodarczych, o których mowa we wniosku o pozwolenie na budowę znacznie się pogorszył, zagrażając zdrowiu i grożąc katastrofą budowlaną. Z tej przyczyny Inwestor podjął decyzję o ich natychmiastowej rozbiórce, co zostało potwierdzone przez Wojewodę za pomocą ogólnodostępnych zdjęć na stronie : http://mapy.geoportal.gov.pl/ oraz treści mapy do celów projektowych w aktach tej sprawy. Zaznaczona w ten sposób kwestia nie stanowi sporu, skoro nie jest podważana przez Inwestora w treści wniesionej do WSA skargi.
Zakończone przed Wojewodą postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek Skarżącego z dnia 15 września 2021 r., gdzie w nazwie zamierzenia budowlanego wyraźnie opisano jako część objętych nim robót : rozbiórka dwóch budynków gospodarczych. W projekcie zagospodarowania terenu na str. 6, Inwestor poinformował Organy, że w pierwszej kolejności realizowane będą roboty rozbiórkowe dwóch budynków gospodarczych – wolnostojącego oraz połączonego z istniejącym starym budynkiem mieszkalnym (nieużytkowanym). Natomiast na stronach od 89 do 97, w rozdziale VIII pt.: Projekt Rozbiórki, autor projektu budowlanego zawarł treści poświęcone w/w robotom rozbiórkowym.
Powyższe okoliczności decydują o tym, że Skarżąc pełniący funkcje inwestora robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę wykonał część tych robót, które zostały objęte złożonym do Starosty wnioskiem oraz projektem budowlanym. Treść złożonego podania determinowała treść stosunku administracyjnoprawnego jaki miał zostać nawiązany na skutek wydania pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia projektu budowlanego. Ma rację Organ administracji architektoniczno – budowalnej podkreślając w odpowiedzi na skargę, że w konsekwencji wykonania rozbiórki obiektów gospodarczych, przestał istnieć jeden z zakładanych elementów tego stosunku, czyli ewentualność wyrażenia na podstawie art. 28 ust. 1 u.P.b. zgody na podany przez inwestora kształt i konfigurację czasową projektowanych robót. Rozstrzygnięcie Organu odwoławczego odpowiada treści art. 35 ust. 1 zd. pierwsze u.P.b., według którego "Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego". Wobec tego, że część wnioskowanych przez inwestora robót zostało wykonanych w toku postępowania, to pozwolenie jakie pierwotnie zakładał uzyskać, nie mogłoby obejmować całego zamierzenia budowlanego, a tylko jego część, co pozostaje w wyraźnej opozycji względem powołanego przepisu prawa materialnego. W tej sytuacji, pozwolenie nie dotyczyłoby całego zamierzenia budowlanego. Z chwilą wykonania rozbiórki, tak ujęte roboty przestały być zamierzeniem budowlanym a stały się rzeczywistością, której organy administracji nie mogły w tym procesie następczo potwierdzać. Powyższe wnioski współgrają także z normą art. 35 ust. 1 pkt 3 u.P.b., która nakazuje organowi architektoniczno – budowlanemu sprawdzenie kompletności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Badanie tej kompletności musi zakładać weryfikację całego projektu budowlanego na płaszczyźnie tego czy przewidziane w nim wszystkie z robót mają postać zamierzenia budowlanego czy też zostały już zrealizowane.
Reasumując, zdekompletowanie zamierzenia budowlanego na skutek działań rozbiórkowych inwestora spowodowało powstanie bezprzedmiotowości postępowania bowiem w toku postępowania przestał istnieć przedmiot sprawy administracyjnej w rodzaju i w kształcie określonym we wniosku o wydanie decyzji oraz w projekcie architektoniczno – budowlanym. W konsekwencji tego stanu rzeczy, ziściły się przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego w całości, co musiało spowodować umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. i poprzez zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Odpowiadając na sposób interpretacji przepisów jaki prezentuje skarżący, trzeba jednoznacznie wyjaśnić, że Organ nie mógł w oparciu o przytoczone regulacje procesowe dokonać umorzenia postępowania w części, bowiem związany był żądaniem inwestora dostatecznie jasno przedstawionym we wniosku oraz w projekcie budowlanym. Należy pamiętać, że umieszczając w nim roboty rozbiórkowe inwestor zadecydował o zakresie i treści sprawy administracyjnej, która wobec stwierdzonych okoliczności faktycznych nie mogła zostać rozstrzygnięta na podstawie art. 28 ust. 1 u.P.b., przy akceptacji norm prawa materialnego wyrażonych w powołanych wyżej przepisach prawa budowlanego. Dlatego zarzuty skargi podnoszące naruszenie przez Wojewodę przepisów postępowania administracyjnego oraz materialnego, nie mogły przynieść spodziewanego efektu w postaci uchylenia zaskarżonej do WSA decyzji.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych Organu II instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Zatem decyzja Wojewody, jako zgodna z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinna pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w niej skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.