II SA/RZ 341/23

II SA/Rz 341/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 287/24 - Wyrok NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 77, art. 80, art. 105 § 1, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 3, ust. 7, art. 137 § 1
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 568
art. 15zzr
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 stycznia 2023 r. nr N-I.7581.2.44.2022 w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 września 2022 r. znak GK.6821.3.2.2022 w punkcie II oraz uchyla decyzję Starosty [...] z dnia 7 września 2022 r. znak GK.6821.3.2.2022 w punkcie II; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego R. B. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.B. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 9 stycznia 2023 r. nr N-I.7581.2.44.2022 wydana
w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.
W podstawie prawnej organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.").
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 6 maja 2020 r. R.B. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot części nieruchomości położonej w K. wywłaszczonej na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1988 r. sporządzonej w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] stanowiącej w dniu jej wywłaszczenia działki nr [...], [...], [...], a obecnie działki ewidencyjne nr [...] o pow. 0,0392 ha, [...] o pow. 0,0439 ha, [...] o pow. 0,0180 ha, [...] o pow. 0,0219 ha, [...] o pow. 0,0230 ha, [...] o pow. 0,0246 ha, [...] o pow. 0,0247 ha, [...] o pow. 0,6056 ha, [...] o pow. 0,0372 ha, [...] o pow. 0,0347 ha, [...] o pow. 0,1323 ha, [...] o pow. 0,0248 ha, [...] o pow. 0,0264 ha, [...] o pow. 0,0288 ha, [...] o pow. 0,0226 ha, [...] o pow. 0,0186 ha, [...] o pow. 0,0187 ha, [...] o pow. 0,0186 ha, [...] o pow. 0,0435 ha, [...] o pow. 0,0302 ha, [...] o pow. 0,0412 ha, [...] o pow. 0,0349 ha, [...] o pow. 0,0350 ha, [...] o pow. 0,0350 ha. Wnioskodawca wskazał, że nieruchomości nie zostały w całości wykorzystane na określony w umowie cel tj. pod budownictwo mieszkaniowe. W piśmie z 26 listopada 2021 r. (data wpływu do Starosta Powiatowego w [...] - 29 listopada 2021 r.), skarżący rozszerzył wniosek o działki położone w obrębie K. oznaczone numerami: [...] o pow. 0,2409 ha, [...] o pow. 0,0195 ha, [...] o pow. 0,0115 ha, [...] o pow. 0,0200 ha, [...] o pow. 0,0402 ha, [...] o pow. 0,0333 ha, [...] o pow. 0,0973 ha, [...] o pow. 0,0926 ha, [...] o pow. 0,0454 ha, [...] o pow. 0,0458 ha w granicach działek wywłaszczonych, podtrzymując wniosek o zwrot w pozostałym zakresie.
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z 7 września 2022 r. nr GK.6821.3.2.2022 orzekł:
- w pkt 1 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonych w obr. K., oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność osób fizycznych i prawnych;
- w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obr. K., oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Odnośnie nieruchomości wskazanych w pkt 1 decyzji organ wskazał, że ich właścicielami są osoby trzecie, natomiast odnośnie pkt 2 odmowa zwrotu jest spowodowana faktem, że cel wywłaszczenia został spełniony i tym samym działki te nie stały się zbędne na ten cel.
Nie zgadzając się z powyższą decyzją R.B. złożył odwołanie. Odnośnie pkt 1 decyzji wskazał, że organ nie mógł uznać postępowania za bezprzedmiotowe, gdyż nie ustalił stanu faktycznego. Organ nie wykazał w jakich datach doszło do sprzedaży wymienionych w tym pkt działek i kiedy osoby trzecie zostały ujawnione w księgach wieczystych jako właściciele. Podkreślił, że należy odróżnić przypadek bezprzedmiotowości od braku przesłanek do uwzględnienie żądania strony. Bezzasadność żądania strony winna być wykazana co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania. Organ winien rozpoznać merytorycznie wniosek również odnośnie działek, które zostały zbyte na rzecz osób trzecich. Natomiast w kwestii pkt 2 decyzji wskazał, że cel wywłaszczenia jest określony w umowie, w przedmiotowej sprawie jest nim – skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Jako niezrozumiałe i błędne ocenił odwoływanie się przez organ do innych dokumentów takich jak np. plan zagospodarowania przestrzennego. W jego ocenie powinno dojść do zwrotu wymienionych w pkt 2 działek. Wskazał na niewłaściwe posługiwanie się przez organ pojęciem "osiedle mieszkaniowe".
Wojewoda Podkarpacki wskazaną na wstępie decyzją z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ podzielił w całości dokonane przez Starostę ustalenia faktyczne. Powołując się na art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 u.g.n. wyjaśnił, że aktem notarialnym z [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...] z 1988 r. R.B. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K. oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z [...] grudnia 1986 r. w sprawie określenia granic gruntów położonych w K. przy ul. [...] przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.
Wojewoda wyjaśnił, że z dokumentacji geodezyjno-prawnej (opisowy wykaz synchronizacyjny wraz z załącznikiem graficznym) sporządzonej przez biegłego geodetę G.J. oraz z wyjaśnień zawartych w zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr [...] położona w K. podzieliła się na działki nr: [...], [...] i [...]. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 1988 działki nr [...], [...] i [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Z działki nr [...] powstała działka nr [...] i [...], a z działki [...] powstała działka nr [...]. Działka [...] weszła w skład działki nr [...]. Z działki [...] powstały działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
Wojewoda wskazał, że wymienione w pkt 1 decyzji Starosty działki stanowią własność osób fizycznych i osoby prawnej zatem nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania w sprawie ich zwrotu. Nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomości. Wojewoda zaznaczył, że stanowisko to jest zgodne z uchwałą NSA składu 7 sędziów z 13 kwietnia 2015 r. sygn. I OPS 3/14. Z działu II ksiąg wieczystych prowadzonych dla przedmiotowych nieruchomości oraz wpisów z ewidencji gruntów wynika, że w chwili obecnej stanowią własność osób fizycznych i prawnych. W konsekwencji roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w przypadku jej wcześniejszego obrotu, nie może być zrealizowane w naturze, co nie jest jednak równoznaczne z pozbawieniem wywłaszczonego w ogóle jakichkolwiek praw. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Natomiast, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt l CSK 573/2010 – "Jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Wojewoda stwierdził zatem, że brak możliwości zastosowania art. 136 u.g.n. skutkuje brakiem roszczenia, które mogłoby być uwzględnione w drodze postępowania administracyjnego. Tym samym postępowanie takie jest bezprzedmiotowe.
Odnosząc się do zarzutu o błędnym umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zamiast merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Wojewoda wskazał na rozbieżności doktryny i orzecznictwa w zakresie rodzaju rozstrzygnięcia. Wyjaśnił jednak, że panuje zgoda co do tego, że wyłączenie w takim stanie prawnym roszczenia o zwrot nieruchomości stanowi samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, wykluczającą badanie merytorycznych przesłanek określonych w art. 136 i art. 137 u.g.n. Tym samym nawet gdyby uznać, że w rozpoznawanej sprawie powinna zapaść decyzja o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zamiast decyzji o umorzeniu postępowania zwrotowego to byłoby zdaniem organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania niemające jednak wpływu na wynik sprawy.
Odnośnie zaś rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2 decyzji Wojewoda zaakceptował ustalenia organu I instancji i wskazał, że nie zachodzą przesłanki warunkujące możliwość zwrotu ww. działek na podstawie u.g.n.
Wojewoda wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...] z roku 1988 R.B. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działki nr: [...], [...] i [...] w trybie art. 8 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na cel jakim było skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Podstawą do zawarcia ww. umowy sprzedaży w trybie wywłaszczeniowym była uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie określenia granic gruntów położonych w K. przy ul. [...] przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne oraz decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1987 r. znak: [...] zatwierdzająca projekt podziału gruntów na działki budowlane pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne przy ul. [...] w K. Projekt podziału gruntów na działki budowlane osiedla [...], został przedstawiony na załączniku graficznym - mapie uzupełniającej włączonej do zasobu ewidencji gruntów w dniu 25 stycznia 1988 r. pod numerem [...] oraz w rejestrze pomiarowym z wykazem zmian terenów budownictwa jednorodzinnego m. K. oś. [...], które stanowią integralną część ww. decyzji podziałowej.
Wojewoda wskazał również, że w toku postępowania pozyskano z Archiwum Państwowego w [....] reprodukcje Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego przy ul. [...] w K. z których wynika, że część gruntu wywłaszczonego, pomiędzy pasami budynków mieszkalnych oznaczona została symbolem: A 32 ZP/ZD - "stan istniejący - użytki rolne i zielone. Przeznaczenie w planie - teren zieleni niskiej urządzonej z ciągiem pieszym oraz możliwością lokalizacji ogródków działkowych. Obowiązują ustalenia punktu I.2.2.4.D. - Dla terenów znajdujących się w granicach stref od linii energetycznych i gazociągu oraz "[...]" zaleca się opracowanie planów realizacyjnych uproszczonych dla maksymalnego wykorzystania tych obszarów z ewentualnym przeznaczeniem ich na cele: ogródków działkowych, placów zabaw dla dzieci, ciągów pieszych zbiorczych i spacerowych oraz innej zieleni towarzyszącej mieszkalnictwu w ramach obowiązujących przepisów. Ponadto w planach tych przewidzieć awaryjne ujęcia wody pitnej o wydajności minimum 15 m3/dobę dla celów OC, poza terenami stref od gazociągów wysokoprężnych".
Wojewoda stwierdził, że jak wynika z ustaleń organu I instancji, plany realizacyjne uproszczone nie zostały sporządzone, wobec czego uznano, że należy opierać się na powyższej treści Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego przy ul. [...] w K.
Wojewoda dokonując analizy materiału dowodowego, w tym ww. planu, wykazu synchronizacyjnego oraz mapy zasadniczej, ustalił, że działki będące przedmiotem własności Miasta i Gminy [...] tj. [...], [...], [...], [...], [...], części działek [...], [...], [...] usytuowane są w dawnym terenie oznaczonym symbolem A 32 ZP/ZD, a także mieszczą się w strefie ochronnej gazociągu wysokoprężnego, natomiast część działki nr [...] mieści się w strefie ochronnej linii energetycznej. Powyższe oznacza, że obszar taki wyłączony był z zabudowy, dlatego nie został zabudowany budynkami mieszkalnymi. Ponadto teren objęty strefą został przeznaczony w planie jako teren zieleni niskiej urządzonej z ciągiem pieszym oraz możliwością lokalizacji ogródków działkowych. Potwierdzeniem powyższego są protokoły oględzin z [...] lipca 2021 r. oraz [...] listopada 2022 r. zgodnie z którymi na działce nr [...] znajduje się przepompownia, która służy realizacji zadań własnych Gminy, a także stanowi infrastrukturę techniczną osiedla, działki nr [...] i [...] zagospodarowane są jako ogródki działkowe, działka nr [...], będąca przedmiotem dzierżawy od 1997 r., porośnięta jest samosiewami drzew, znaczna część działki nr [...] została zagospodarowana także jako ogródki działkowe, zaś pozostała część porośnięta jest trawą oraz samosiejkami stanowiącymi tereny zielone. Działka nr [...] stanowiąca własność Gminy [...] zagospodarowana jest jako dojazdy do nieruchomości, które stanowią funkcjonalną i integralną część osiedla. Przez przedmiotową działkę przebiegają linie: energetyczna, telekomunikacyjna i gazowa, dodatkowo usytuowane jest na niej oświetlenie uliczne. Działka nr [...] stanowi drogę gminną o nawierzchni asfaltowej z usytuowanym oświetleniem ulicznym, przez którą przebiega kanalizacja deszczowa i sanitarna. Działka nr [...] zagospodarowana jest jako przydomowy ogródek porośnięty drzewami owocowymi i winoroślą. Na działce znajduje się tunel foliowy, od strony północnej, południowej i wschodniej ogrodzona jest metalową siatką. Działki nr: [...] i [...] również ogrodzone są metalową siatką oraz zagospodarowane są jako przydomowe ogródki porośnięte drzewami owocowymi i winoroślą. Dodatkowo na działce nr [...] znajduje się tunel foliowy, natomiast na działce nr [...] posadowiona jest drewniana szopa i składowane jest drewno. Fakt, że powyższy teren stanowi strefę ochronną gazociągu i linii energetycznej determinuje brak zabudowań w tym rejonie i przesądza o realizacji celu wywłaszczenia jakim była realizacja zabudowy mieszkaniowej w ramach budownictwa skoncentrowanego jednorodzinnego przy ulicy [...] w K.
Wojewoda zauważył, że dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia, nie można odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję, ocenianego w całokształcie jego powiązań, jako służący realizacji celu głównego. Takie stanowisko prezentowane jest zwłaszcza w odniesieniu do osiedli mieszkaniowych, gdzie uznaje się, że są one pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się szczególnymi zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Wywłaszczenie na cel budowy osiedla mieszkaniowego stanowi specyficzną sytuację. Może mieścić w sobie wiele funkcji, jakie takie osiedle powinno spełniać. Zieleń osiedlowa czy przydomowe ogródki działkowe stanowią infrastrukturę związaną z budownictwem jednorodzinnym o charakterze osiedlowym, niezbędną do prawidłowego funkcjonowania jego i jego mieszkańców. Teren osiedlowy nie musi być w całości pokryty inwestycjami budowlanymi. Tereny zielone czy ciągi komunikacyjne należy również zaliczyć do inwestycji osiedla mieszkaniowego, stanowiących integralną jego część, służą bowiem mieszkańcom.
Wojewoda uznał, że przedmiotowe działki wywłaszczone zostały z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne "osiedle [....]" w K., co oznacza, że jednym z elementów inwestycji, a tym samym celem wywłaszczenia była budowa infrastruktury technicznej osiedla.
Stwierdził zatem, że Starosta słusznie odmówił zwrotu wywłaszczonych działek, z uwagi na realizację na tych działkach celu wywłaszczenia.
Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną wyżej decyzję złożył R.B. domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.
Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 104 § 2 i art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie sprawy i umorzenie postępowania administracyjnego w zakresie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] stanowiących własność osób fizycznych i prawnych w sytuacji w której należało wydać decyzję merytoryczną;
2. art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie w całości ustaleń faktycznych i prawnych organu pierwszej instancji jako własnych;
3. art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych polegających na niewyjaśnieniu czy linia 400kv, gazociąg i przepompownia mają jakikolwiek związek z celem wywłaszczenia co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i błędnej subsumpcji przepisów materialnych;
4. art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji w której należało dokonać zwrotu części działek oznaczonych numerami [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
W uzasadnieniu skarżący podtrzymał w całości argumentację odwołania. Nie zgodził się z rozstrzygnięciem dotyczącym umorzenia postępowania stwierdzając, że w tym zakresie winna zapaść decyzja merytoryczna. Natomiast w kwestii odmowy zwrotu wskazanych działek wskazał, że organ dokonał błędnych ustaleń stanu faktycznego i w rezultacie dokonał błędnej subsumpcji art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest częściowo zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia 9 stycznia 2023 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 7 września 2022 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.
Starosta [....] opisaną wyżej decyzją orzekł:
- w pkt 1 o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, położonych w obr. K., oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowiących własność osób fizycznych i prawnych;
- w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w obr. K., oznaczonych aktualnie jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].
W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do kwestii dotyczącej terminowości złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f ustawodawca wprowadził przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3 wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawiony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2".
Z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy". (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r.
Dodatkowo z dniem 31 marca zaczął obowiązywać przepis art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego.
Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r. – mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r., co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 7 lipca 2020 r.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 1116/22 wskazał, że ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą oczywistą ani prostą, dokonanie tej oceny wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym, a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.
Zwrócił również uwagę na to, że przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch procedur bo cywilnej i administracyjnej) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna. Z tych powodów, zdaniem NSA dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19 (...) w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową, która w tym przypadku prowadziła do możliwości zastosowania omawianego przepisu do wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.
Wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości skarżący złożył więc w terminie, w dniu 6 maja 2020 r.
Pismem z dnia 26 listopada 2021 r. skarżący sprecyzował, a nie rozszerzył wniosek z dnia 6 maja 2020 r., żądając zwrotu działek: [...] o powierzchni 0,2409 ha, [...] o powierzchni 0,0195 ha, [...] o powierzchni 0,0115 ha, [...] o powierzchni 0,0200 ha, [...] o powierzchni 0,0402 ha, [...] o powierzchni 0,0333 ha, [...] o powierzchni 0,0973 ha, [...] o powierzchni 0,0926 ha, [...] o powierzchni 0,0454 ha, [...] o powierzchni 0,0458 ha w granicach działek wywłaszczonych na dzień sprzedaży, tj. [...] marca 1988 r. Ponadto w pozostałym zakresie, Pan R.B. podtrzymał swój wniosek o zwrot (karta nr 583, 584 tom II akt).
Skarżący bowiem we wniosku z dnia 6 maja 2020 r. zażądał zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej w dniu wywłaszczenia – umowy sprzedaży z dnia [...] marca 1988 r. Rep. A [...] – działki nr [...], [...], [...] i [...], a obecnie stanowiące działki nr [...] o powierzchni 0,392 ha, [...] o powierzchni 0,439 ha, [...] o powierzchni 0,0180 ha, [...] o powierzchni 0,0219 ha, [...] o powierzchni 0,0230 ha, [...] o powierzchni 0,0246 ha, [...] o powierzchni 0,0247 ha, [...] o powierzchni 0,6056 ha, [...] o powierzchni 0,0372 ha, [...] o powierzchni 0,0347 ha, [...] o powierzchni 0,1323 ha, [...] o powierzchni 0,0248 ha, [...] o powierzchni 0,0264 ha, [...] o powierzchni 0,0288 ha, [...] o powierzchni 0,0226 ha, [...] o powierzchni 0,0186 ha, [...] o powierzchni 0,0187 ha, [...] o powierzchni 0,0186 ha, [...] o powierzchni 0,0435 ha, [...] o powierzchni 0,0302 ha, [...] o powierzchni 0,0412 ha, [...] o powierzchni 0,0349 ha, [...] o powierzchni 0,0350 ha, [...] o powierzchni 0,0350 ha.
Skarżący już w dniu 6 maja 2020 r. zażądał zwrotu dawnych działek nr [...], [...], [...], [...], określając jakie aktualnie działki ewidencyjne im odpowiadają.
Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności synchronizacja katastralna wywłaszczonych działek pozwoliła skarżącemu na dookreślenie – sprecyzowanie – wniosku.
Działki ewidencyjne wskazane w piśmie z dnia 26 listopada 2021 r. odpowiadają bowiem dawnym działkom [...], [...], [...] i [...], których zwrotu żądał skarżący w pierwotnym wniosku.
Należy tu wyjaśnić, że jak wynika z zalegającej w aktach administracyjnych synchronizacji katastralnej (k. 389) wywłaszczona pierwotna działka [...] podzieliła się na dz. [...] i [...], których zwrotu zażądał skarżący w dniu 6 maja 2020 r.
Odnośnie rozstrzygnięcia w pkt 1 ww decyzji o umorzeniu postępowania zwrotowego Sąd w całości przychyla się do stanowiska organów.
Słusznie Wojewoda stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z interpretacją przepisów rozdziału 6 działu IIl ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlegają jedynie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.
W przedmiotowej sprawie, na podstawie wyżej powołanej dokumentacji geodezyjno-prawnej ustalono, iż dawne działki nr: [...], [...] i [...] odpowiadające obecnie w części działkom nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] stanowią własność osób fizycznych i osoby prawnej. W związku z czym uznać należy, iż nie zachodzą przesłanki do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ich zwrotu. Powyższe rozstrzygnięcie zgodne jest ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w składzie 7 sędziów NSA W-wa, z dnia 13 kwietnia 2015 r., znak I OPS 3/14, które brzmi, iż: "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust 3 u.g.n. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością."
Jak wynika z zapisów działu II ksiąg wieczystych prowadzonych do przedmiotowych nieruchomości oraz wypisów z ewidencji gruntów, stanowią one w chwili obecnej własność osób fizycznych i prawnych.
Sąd zaakceptował również stanowisko, że co do nieruchomości opisanych w pkt 1 decyzji Starosty zachodzi bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., gdyż przestała istnieć faktyczna możliwość przyznania stronie prawa do ww. nieruchomości, konsekwencją czego powinno być umorzenie postępowania administracyjnego (por. także wyrok z dnia 29 czerwca 2022 r., sygn. I OSK 1731/21).
Co do rozstrzygnięcia Starosty w pkt 2 decyzji zaakceptowanym przez Wojewodę w skarżonej decyzji Sąd nie podziela stanowiska organów, iż zaistniały przesłanki do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uznając je za przedwczesne.
Ustalony w tej części stan faktyczny sprawy został bowiem zebrany z obrazą art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w związku z czym nie mógł być on podstawą do prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego.
Problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899, ze zm.). Z art. 136 ust. 3 wymienionej ustawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Wymieniony art. 137 ust. 1 zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Z kolei art. 216 wymienionej ustawy poszerza zakres stosowania wyżej wymienionego przepisu do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów wymienionych w tym artykule, w tym między innymi, przejętych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości.
W tym trybie aktem notarialnym z dnia [...] marca 1988 r. Rep. A nr [...] z roku 1988 R.B. sprzedał na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w K., oznaczoną jako działki nr nr: [...], [...] i [...] z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. w sprawie określenia granic gruntów położonych w K. przy ul. [...] przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne.
Zgodnie ze zgromadzoną w aktach sprawy dokumentacją geodezyjno - prawną (opisowy wykaz synchronizacyjny wraz z załącznikiem graficznym) sporządzoną przez biegłego geodetę G.J. oraz wyjaśnieniami zawartymi w zaskarżonej decyzji działka nr [...] położona w K. podzieliła się na działki nr nr: [...], [...] i [...]. Aktem notarialnym Rep. A nr [...] z 1988 działki nr [...], [...] i [...] zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Z działki nr [...] powstała działka nr [...] i [...], a z działki [...] powstała działka nr [...]. Działka [...] weszła w skład działki nr [...]. Z działki [...] powstały działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...], [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz części działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].
Takie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości na podstawie ustawy z 1985 r. u.g.w.n., w formie cywilnoprawnej na cel publiczny, stanowi przesłankę uzasadniającą żądanie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 216 ust. 1 pkt 3 u.g.n., w myśl którego przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n., stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, odpowiednio na podstawie u.g.w.n. Obowiązujący w dniu 25.03.1988 r. - tj. w dniu zawarcia umowy zbycia działek nr: [...], [...] i [...] na rzecz Skarbu Państwa, art. 50 ust. 1 pkt 3 u.g.w.n., wśród celów wywłaszczenia wymieniał skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Takie nabycie stawiało jednostkę w sytuacji przymusowej, gdyż w przypadku braku zawarcia umowy cywilnoprawnej, rozpoczynano postępowanie wywłaszczeniowe. Na powyższe wskazują m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.09.2016 r. w sprawie o Sygn. akt: I OSK 2866/14, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15.02.2018 r. - Sygn. akt: II SA/Rz 1339/17.
Na podstawie dokumentacji przesłanej przy piśmie z dnia [...].06.2020 r. Sygn. akt: [...] przez Sąd Rejonowy w [....] Wydział Ksiąg Wieczystych oraz dokumentów przekazanych przy piśmie z dnia [...].10.2020 r. znak: [...] oraz przy piśmie z dnia [...].12.2020 r. znak: [...] przez Archiwum Państwowe w [...], organy ustaliły, że Skarb Państwa nabył na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...].03.1988 r. Rep. A nr [...] działki [...], [...] i [...] o powierzchni 1,9215 ha od Pana R.B. z przeznaczeniem pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne zgodnie z Uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta Gminy w [...] z dnia [...].12.1986 r. w sprawie określenia granic gruntów położonych w K. przy ul. [...] przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne (karta nr 242 tom I akt). Przedmiotowy akt notarialny został sporządzony w następstwie poniżej ustalonych okoliczności.
Zawiadomieniem z dnia 11.01.1987 r. znak: GG.8210-10/87 Naczelnik Miasta i Gminy w [...] (karta nr 249 tom I akt) zaproponował nabycie na rzecz Państwa w drodze umowy notarialnej działek nr [...]. [...] i [...] położonych w K. za cenę 6 954 900 zł pomniejszoną o wartość zachowanej działki budowlanej. Poinformowano także, że w przypadku bezskutecznego terminu do zawarcia umowy sprzedaży na powyższych warunkach zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe.
Decyzją Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia z dnia 09.12.1987 r. znak: GG.8220/10/87 (karta nr 184 tom I akt) zatwierdzono projekt podziału gruntów na działki budowlane pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne położonych przy ul. [...] w K.
Ponadto zgodnie z art. 17 ustawy z dnia 29.04.1985 r. przyznano R.B. prawo zachowania działki nr [...] na mocy decyzji z dnia 17.12.1987 r. znak: GG-8224-74/87 (karta nr 115 tom I akt).
Z treści Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego przy ulicy [...] w K. uchwalonego uchwałą nr [...] Miejsko-Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1986 r. wynika, iż plan zakładał realizację zabudowy mieszkaniowej w ramach budownictwa skoncentrowanego, przez Spółdzielnię Mieszkaniową lub Zrzeszenie Budownictwa Mieszkaniowego. W obrębie projektowanego terenu przewidziano tereny zieleni w pasach stref od istniejących linii energetycznych WN i gazociągu wysokoprężnego, zieleń niską zarządzonym ciągiem pieszym oraz częściowo teren upraw ogrodowych. Przyjęto strefę ochronną dla linii energetycznej 110 kV równą min. 14,5 m od skrajnego przewodu do budynku mieszkalnego, natomiast strefę ochronną od gazociągu wysokoprężnego przyjęto 25 m w jedną stronę,.
Zgodnie z ustaleniami ww. planu teren objęty aktem notarialnym Rep. A nr [...] oznaczony był symbolem:
A 8 MN ; A 9 MN — " stan istniejący — użytki rolne i zielone. Przeznaczenie w planie — teren budownictwa jednorodzinnego typu wolnostojącego: Obowiązują ustalenia punktu 1.2.2.4, A. "
A 10 MN - "stan istniejący — użytki rolne i zielone. Przeznaczenie w planie — teren budownictwa jednorodzinnego typu bliźniaczego. Obowiązują ustalenia punktu 1.2.2.4. A. "
A 32 ZP/ZD - " stan istniejący - użytki rolne i zielone. Przeznaczenie w planie — teren zieleni niskiej urządzonej z ciągiem pieszym oraz możliwością lokalizacji ogródków działkowych. Obowiązują ustalenia punktu I.2.2.4.D. - Dla terenów znajdujących się w granicach stref od linii energetycznych i gazociągu oraz "[...]" zalecono opracowanie planów realizacyjnych uproszczonych dla maksymalnego wykorzystania tych obszarów z ewentualnym przeznaczeniem ich na cele: ogródków działkowych, placów zabaw dla dzieci, ciągów pieszych zbiorczych i spacerowych oraz innej zieleni towarzyszącej mieszkalnictwu w ramach obowiązujących przepisów. Ponadto w planach tych przewidzieć awaryjne ujęcia wody pitnej o wydajności minimum 15 m3/dobę dla celów OC. poza terenami stref od gazociągów wysokoprężnych. " (karta nr 405, 411.414. 415 tom II).
Na podstawie przeprowadzonych badań całości dokumentacji związanej z wywłaszczeniem pod budowę Osiedla [...] znajdującej się w Archiwum Państwowym w [...] ustalono, że zalecane plany realizacyjne uproszczone nie zostały sporządzone, wobec czego należy opierać na treści Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego terenów budownictwa jednorodzinnego przy ulicy [...] w K. uchwalonego uchwałą nr [...] Miejsko-Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].12.1986 r.
Organy w toku postępowania administracyjnego winny były – co jest niesporne – ustalić na podstawie oględzin, najlepiej z pełnym materiałem zdjęciowym stan poszczególnych działek (grunt, zieleń, zabudowa, infrastruktura, sposób wykorzystania), każdej osobno i opisać go w protokole oględzin. Dotyczy to także stanu prawnego tychże działek, tj. ewentualnych umów ich dzierżawy. Z akt sprawy powinno jasno wynikać czy cała czy część i jak (zaznaczona także na mapie) była (jest) przedmiotem dzierżawy i jakiej treści wiąże/wiązała strony umowa.
Organy powinny także dla każdej działki osobno ustalić jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nr [...] Miejsko- Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. oraz w aktualnych dokumentach planistycznych Studium czy mpzp dla każdej działki.
Organy ustaliły, że część działek jest "przegrodzona" przez właścicieli sąsiednich nieruchomości bez tytułu prawnego. Należy dokładnie opisać taką sytuację, oznaczyć na mapie jaka część jest de facto w bezprawnym posiadaniu innych osób. Wyniki tak przeprowadzonego postępowania dowodowego powinny dać odpowiedź na pytanie jaki był szczegółowy cel wywłaszczenia poszczególnych działek określonych przez pryzmat ich przeznaczenia w mpzp z [...] grudnia 1986 r. oraz przez fakt, ze ogólnym celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, oraz czy został on zrealizowany.
Decyzje organów obu instancji w tym zakresie nie odnoszą się do bogatego materiału dowodowego (chociaż nadal niepełnego) zgromadzonego przed organem I instancji. Dotyczy to w szczególności umów dzierżawy poszczególnych działek (k. 535 – 546) czy ich analizy w formie mapy na k. 547. Przesądza to o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł przełożyć się na wynik sprawy. Brak jest szczegółowej analizy powyższych dokumentów w uzasadnieniu decyzji. Ich treść nie jest na tyle jednoznaczna, aby mimo niedokładności, wadliwości uzasadnienia decyzji, można było jednoznacznie ustalić pewne kwestie na podstawie niekwestionowanych dokumentów z akt sprawy.
Tytułem przykładu można wskazać na działkę [...]. Na mapie (k. 547) nie jest ona objęta umową dzierżawy.
Na załączniku graficznym na k. 556 dz. [...] objęta jest umową dzierżawy [...] (na k. 541). Ta umowa jednak dotyczy dz. [...]. W decyzji organu I instancji stwierdzono, że dz. [...] jest przedmiotem dzierżawy od 1997 r. W aktach sprawy zalega jedna tylko umowa dzierżawy z 1997 r. (k. 545) i dotyczy ona dz. [...].
Nie wiadomo na jakiej podstawie organy przyjęły, że dz. [...] jest przedmiotem dzierżawy.
Można się domyślać, na podstawie "Analizy umów dzierżawy" (k. 547), że działka nr [...], której dotyczy umowa dzierżawy [...] podzieliła się m.in. na dz. [...] i [...] przed podziałem może dotyczyć dz. [...]. Sęk w tym, że podział ten nie wynika z żadnego dokumentu geodezyjnego w aktach sprawy. Po drugie ta "synchronizacja" ustalona jest na mapie (k. 547), z której wynika, że dz. [...] nie jest przedmiotem dzierżawy. Jedyna informacja na temat tej działki z oględzin (k. 518) to taka, że porośnięta jest ona samosiejkami drzew.
W efekcie Sąd nie jest pewien ustalenia dokonanego przez organy czy dz. [...] powstała z działki [...], czy objęta jest umową dzierżawy i jaką.
Organy dokonały analizy polegającej na zestawieniu ww. planu, wykazu synchronizacyjnego sporządzonego przez geodetę uprawnionego oraz mapy zasadniczej, z której wynika, iż działki będące przedmiotem własności Miasta i Gminy [...] tj. [...], [...], [...], [...], [...], części działek [...], [...], [...] usytuowane są w dawnym terenie oznaczonym symbolem A 32 ZP/ZD, a także mieszczą się w strefie ochronnej gazociągu wysokoprężnego, natomiast część działki nr [...] mieści się w strefie ochronnej linii energetycznej (karty nr 414, 415, tom II). Powyższe oznacza, że obszar taki wyłączony jest z zabudowy, dlatego nie mógł być zabudowany budynkami mieszkalnymi. Ponadto teren objęty strefą został przeznaczony w planie jako teren zieleni niskiej urządzonej z ciągiem pieszym oraz możliwością lokalizacji ogródków działkowych. Organy uznały, że cel ten został co do zasady zrealizowany, gdyż podczas oględzin stwierdzono, iż działki gminne zagospodarowane są jako ogródki przydomowe. Podczas oględzin działka nr [...] porośnięta była trawą, skoszona, na gruncie znajduje się przepompownia, która służy realizacji zadań własnych Gminy, a także stanowi infrastrukturę techniczną osiedla. Jak wynika z protokołu oględzin, działki nr [...] i [...] zagospodarowane są jako ogródki działkowe, natomiast działka nr [...] będąca przedmiotem dzierżawy od 1997 r. porośnięta jest samosiewami drzew, znaczna część działki nr [...] została zagospodarowana także jako ogródki działkowe, zaś część porośnięta jest trawą, samosiejkami stanowiącymi tereny zielone.
Zdaniem organów fakt, iż powyższy teren stanowi strefę ochronną gazociągu i linii energetycznej determinuje brak zabudowań w tym rejonie i przesądza o realizacji celu wywłaszczenia jakim była realizacja zabudowy mieszkaniowej w ramach budownictwa skoncentrowanego jednorodzinnego przy ulicy [...] w K. W judykaturze przyjmuje się, że osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. W analizowanym stanie faktycznym to ogródki działkowe, które były uwzględnione w planie w głównej mierze stanowiły przedmiot zainteresowania mieszkańców, a zatem spełniono ich wymagania.
Sąd nie podziela ww kategorycznych ocen organu o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.
Na wstępie tej części rozważań należy przytoczyć stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 383/21, iż wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili dokonywania wywłaszczenia a nie z daty dokonywania jego kontroli czy orzekania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.
Należy tu sobie odpowiedzieć na pytanie, czy wykorzystywanie gruntów gminnych jako ogródków przydomowych bez podstawy prawnej przez właścicieli sąsiednich nieruchomości jest realizacją celu wywłaszczenia opisanego w planie jako teren zieleni niskiej urządzonej, z ciągiem pieszym i ogródkami działkowymi.
Nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] zagospodarowana jest jako przydomowy ogródek porośnięty drzewami owocowymi i winoroślą. Na działce znajduje się tunel foliowy, a dodatkowo od strony północnej, południowej i wschodniej ogrodzona jest metalową siatką. Działki nr: [...] i [...] również ogrodzone są metalową siatką oraz zagospodarowane są jako przydomowe ogródki porośnięte drzewami owocowymi i winoroślą. Dodatkowo na działce nr [...] znajduje się tunel foliowy, natomiast na działce nr [...] posadowiona jest drewniana szopa i składowane jest drewno.
NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2020 r. wyjaśnił, że przejęcie terenów znajdujących się na terenie osiedla mieszkaniowego na realizacje celu wywłaszczenia w postaci budowy osiedla możliwe jest, jeżeli istnienie takich terenów stanowi przejaw prawnej zorganizowanej działalności właściciela tegoż terenu, pozostającej w powiazaniu z funkcjonowaniem osiedla, w szczególności z istniejącą zabudową. Warunku tego nie spełnia przypadkowo rosnąca i niezorganizowana zieleń, będąca wynikiem naturalnie zachodzących procesów przyrodniczych (np. znaczna część dz. [...] porośnięta samosiejkami).
Zdaniem Sądu dotyczy to także zagospodarowania terenów miejskich przez właścicieli sąsiednich działek bez podstawy prawnej. Kluczowa jest tu bezczynność organu w zagospodarowaniu terenu. W realiach kontrolowanej sprawy kwestię tę należy szczegółowo wyjaśnić.
Odnośnie działek wydzierżawionych przez gminę do wcześniejszych uwag należy dodać także i to, że w aktach sprawy nie ma wszystkich umów dzierżawy opisanych choćby na k. 556. Tytułem przykładu należy wskazać dz. [...], która na tejże mapie (k. 556) cała objęta jest umową dzierżawy [...]. Umowy tej w aktach sprawy brak, jest za to umowa dzierżawy części tej działki o pow. 264 m2 z [...] września 2017 r. (k. 620).
Analizując umowy dzierżawy dotyczące poszczególnych działek należy ustalić czy ustanowienie dzierżawy stanowiło realizację celu wywłaszczenia oceniając treść umowy i stan na gruncie.
Należy ustalić czy konkretna działka została oddana w dzierżawę osobie fizycznej, której działalność doprowadziła do realizacji celu wywłaszczenia, bowiem działała ona na podstawie umowy zawartej z podmiotem publicznym, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, i który zawierając taką umowę wyraził wolę i zgodę co do zagospodarowania przedmiotowego terenu. Zatem to podmiot publiczny, formułując treść umowy dzierżawy, zmierzał do realizacji celu wywłaszczenia poprzez umożliwienie na działce działalności mieszczącej się w celu wywłaszczenia przez mieszkańca osiedla. Dzierżawca więc nie działa tu wyłącznie z własnej woli, tylko realizuje wolę podmiotu publicznego. Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie, realizacja celu wywłaszczenia przez inny podmiot niż wskazany w decyzji o wywłaszczeniu nie daje podstawy do uznania, że cel ten nie został zrealizowany, a tym samym do uznania zbędności tej nieruchomości bądź jej części. Ustawodawca bowiem w dyspozycji, art. 137 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż obie przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości dotyczą faktycznej realizacji celu wywłaszczenia określonego w decyzji o wywłaszczeniu, nie odnosząc się natomiast do podmiotu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, który ma zrealizować cel wywłaszczenia.
Kolejnym bardzo istotnym aspektem w sprawie jest okoliczność, że na części nieruchomości znajduje się infrastruktura techniczna niezbędna dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego.
Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, że budowa infrastruktury technicznej co do zasady nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Jednakże ma to miejsce jedynie wówczas, gdy ta infrastruktura techniczna nie stanowi celu wywłaszczenia, a związana jest jedynie z realizacją innej inwestycji będącej celem wywłaszczenia. (por. wyrok NSA z 20 września 2013 r., sygn. I OSK 643/12 oraz wyrok NSA z 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1044/14 ). Dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Zauważyć, bowiem należy, że zrealizowana infrastruktura nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka mogła być jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia.
Dotyczy to działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...], która zagospodarowana jest jako dojazdy do nieruchomości stanowiące funkcjonalną i integralną część osiedla. Przez przedmiotową działkę przebiegają linie: energetyczna, telekomunikacyjna i gazowa, dodatkowo usytuowane jest na niej oświetlenie uliczne. Działka nr [...] stanowi drogę gminną o nawierzchni asfaltowej z usytuowanym oświetleniem ulicznym, przez którą dodatkowo przebiega kanalizacja deszczowa i sanitarna. To samo dotyczy realizacji celu wywłaszczenia na dz. [...].
Sąd w tej części akceptuje stanowisko organów.
Sąd nie podziela jednak tezy organów, iż skoro działki będące przedmiotem własności Miasta i Gminy [...] tj. [...], [...], [...], [...], części działek [...], [...], [...] usytuowane są w dawnym terenie oznaczonym symbolem A 32 ZP/ZD, a także mieszczą się w strefie ochronnej gazociągu wysokoprężnego, natomiast część działki nr [...] mieści się w strefie ochronnej linii energetycznej, to determinuje to brak zabudowań w tym rejonie i przesądza o realizacji celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla domów jednorodzinnych.
Brak możliwości zabudowy w strefie ochronnej gazociągu i linii energetycznych nie przesądza o braku możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazuje na to jasno treść miejscowego planu, który wskazuje na sposób zagospodarowania tego terenu.
Mając powyższe na uwadze Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku.
Na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd w pkt II wyroku oddalił skargę w pozostałej części.
W pkt III Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.