II SA/Rz 340/25

II SA/Rz 340/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-04-24
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-03-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jarosław Szaro
Jolanta Kłoda-Szeliga
Piotr Popek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, 77, 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2625
art. 190 § 13, art. 16 pkt 65, art. 389, art. 394
Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek /spr./, Asesor WSA Jolanta Kłoda-Szeliga, Sędzia WSA Jarosław Szaro, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr RZ.RUZ.4219.25.2022.JP w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 10 maja 2022 r. nr RZ.ZUS.1.4217.1.2022.NS/JJ, 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W. K. jest decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2022 r. RZ. RUZ.4219.25.2022.JP, którą utrzymano w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 10 maja 2022 r. nr RZ.ZUZ.1.4217.1.2022.NS/JJ umarzającą w całości - jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia na Z. J. obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego tj. zabudowy rowu otwartego na długości około 42 m, na działce o nr ew. [...] obręb [...],[...], powiat [...], województwo p[...].
Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wnioskiem z dnia 11 stycznia 2022 r. W. K. (dalej: strona/skarżący) zwrócił się do organu I instancji o wydanie decyzji nakładającej na Z. J. obowiązku likwidacji wyżej opisanego urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia wodnoprawnego.
Dyrektor Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] w decyzji z dnia 10 maja 2022 r., na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego stwierdził, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego zlokalizowanego na działce o nr [...] jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych. W jego ocenie wykonanie powyższego nakazu pozbawiłoby właścicieli posesji o nr [...] położonej w miejscowości [...] dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej. Trasa dojazdowa do budynku mieszkalnego o [...] biegnie mianowicie w miejscu, gdzie znajduje się zabudowany rów, a likwidacja wykonanej zabudowy skutkowałaby naruszeniem konstrukcji drogi dojazdowej, co z kolei stwarzałoby realne zagrożenie obsunięcia się drogi.
W ocenie organu w takim stanie rzeczy nieuzasadnione byłoby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 190 ust. 13 w związku z art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej; Prawo wodne), ponieważ likwidacja nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego jest obecnie niemożliwa, co stanowi podstawę do uznania, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno podlegać umorzeniu.
Jednocześnie organ i instancji wszczął z urzędu postępowanie na podstawie art. 190 ust. 14 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne mające na celu nałożenie w drodze decyzji, na właściciela urządzenia wodnego, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.
Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskutek wniesionego odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej PGW Wody Polskie w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję opisana wyżej decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wody Polskie w [...] W ocenie organu odwoławczego wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o przepis art. 105 § 1 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm.; dalej: K.p.a.) i umorzenie prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie likwidacji nielegalnej zabudowy rowu z powodu jego bezprzedmiotowości było prawidłowe.
W skardze na tą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:
- art. 389 pkt 6 w związku z art. 17 ust. 1 pkt 4 Prawa wodnego, poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe,
- art. 190 ust. 13 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że zarówno działanie polegające na zasypaniu rowu, jak i przejazd częścią działki [...] jest działaniem bezprawnym. Skarżący zaznaczył, że Z. J. przejeżdżała częścią działki również wtedy, gdy rów istniał i nic nie sprzeciwia się temu, aby rów został odtworzony i szlak pozostał w tym samym miejscu lub przesunięty w kierunku zachodnim. Rów został bezprawnie zasypany i zablokowano kratkę ściekową z drogi gminnej. Bezprawnie wykonano rurociąg z drenami i trzema studzienkami bez odpływu.
Rozpoznając sprawę po raz pierwszy WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1223/22 uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.
W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji wskazał, że od bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. należy odróżnić bezzasadność żądania strony, która nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania.
W ocenie Sądu I instancji sprawie skarżący domagał się likwidacji wykonanego urządzenia bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, czyli podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 190 ust. 13 Prawa wodnego. Zatem to że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych, nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego obowiązku likwidacji nielegalnie wykonanego urządzenia wodnego (art. 190 ust. 13 Prawa wodnego), podobnie jak okoliczność późniejszego wszczęcia postępowania w przedmiocie nałożenia na właściciela urządzenia wodnego, w drodze decyzji, obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom (art. 190 ust. 14 Prawa wodnego). Zaznaczył, że zakres zastosowania art. 190 ust. 14 Prawa wodnego obejmuje jedynie takie sytuacje, w których wystąpiono z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego lub jego likwidacji, jednakże nie doszło do wydania decyzji legalizacyjnej, przykładowo z uwagi na fakt, iż nie zostały spełnione wymogi, o których mowa w art. 190 ust. 2 Prawa wodnego. Ustawodawca wyraźnie odróżnia dwie odrębne struktury faktyczne: gdy w ogóle nie wystąpiono z wnioskiem o legalizację i gdy nie uzyskano decyzji o legalizacji. Według Sądu o ile oba te układy aktywują tryb wskazany w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, to art. 190 ust. 14 Prawa wodnego może zostać wdrożony wyłącznie w razie wystąpienia z wnioskiem legalizacyjnym, który jednak nie doprowadził do wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie. Ustawodawca w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego wprowadza bowiem dodatkową przesłankę, jaką jest "zapobieżenie szkodom", i to tak szkodom istniejącym, jak ewentualne przyszłym szkodom, które wedle racjonalnych przewidywań, wobec nielegalnego wybudowania urządzenia, względnie jego likwidacji, mogą powstać w przyszłości.
Według Sadu logiczną konsekwencją treściowego zestawienia art. 190 ust. 13 i ust. 14 Prawa wodnego musi być zatem wniosek, że w sytuacji, gdy z przyczyn technicznych lub ekonomicznych likwidacja urządzenia lub przywrócenie zlikwidowanego urządzenia są niemożliwe, a w następstwie jego wykonania lub likwidacji szkoda nie powstała i nie powstanie, organ nie wydaje decyzji zobowiązującej na podstawie tych przepisów. Według Sądu I instancji skutki nielegalnego wykonania lub likwidacji urządzenia wodnego powinno się odwracać jedynie wówczas, gdyby prowadziło to do powstania szkód, a gdyby taki negatywny skutek nie występował, jedynie wówczas, gdy z przyczyn technicznych lub ekonomicznych jest to możliwe.
Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Z. J. nie występowała z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego. Co więcej nie wiadomo, czy i jakie szkody urządzenie wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego powodowało. Jeżeli zaś chodzi o względy techniczne i ekonomiczne, które w ocenie organu powodują bezprzedmiotowość postępowania, to w ocenie Sądu I instancji uznać należy, że każde działanie, które jest możliwe technicznie musi być możliwe ekonomicznie. Zresztą przy obecnym stanie techniki inżynieryjnej niewiele działań z zakresu gospodarki wodnej jest nieodwracalnych w sensie technicznym.
Zdaniem Sądu I instancji jeżeli nielegalnie wykonane urządzenie wodne powoduje szkody, rzeczą organu jest rozważyć, czy z perspektywy technicznej lub ekonomicznej racjonalne jest usuwanie tych szkód poprzez jego likwidację, co wiązałoby się ze znacznymi nakładami finansowymi, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć mniejszym kosztem i zaangażowaniem, poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji, w analogicznym kontekście należy rozważać układ, w którym doszło do nielegalnego zlikwidowania urządzenia wodnego. Jeżeli urządzenie wodne zostało nielegalnie zlikwidowane, a stan ten wywołał lub może wywołać szkodę, to organ powinien rozważyć, czy właściwe jest angażowanie znacznych środków finansowych i technicznych w przywracanie urządzenia wodnego do stanu poprzedniego, jeżeli ten sam skutek można osiągnąć poprzez wykonanie innych urządzeń zapobiegającym szkodom.
Zdaniem Sądu powyższe kwestie powinny być szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Za niewystarczające Sąd uznał zaś ogólne powołanie się organu na to, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego jest niemożliwa z przyczyn technicznych oraz ekonomicznych.
W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego utrzymania w mocy decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego i co najmniej przedwczesnego uznania, że art. 190 ust. 1 i ust. 13 Prawa Wodnego nie ma zastosowania.
Pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. Z. J. (dalej: skarżąca kasacyjnie) wniosła skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2023 r., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
I. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 190 ust. 14 ustawy Prawo wodne, poprzez przyjęcie, że dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczyła zaskarżona decyzja organu, konieczne jest ustalenie, czy urządzenie wodne mające ulec likwidacji powoduje szkody podczas, gdy ustalenie tej okoliczności nie jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w oparciu o art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, a jedynie dla rozstrzygnięcia z art. 190 ust. 14 ustawy Prawo wodne, który to przepis i jego zastosowanie nie powinien stanowić kontroli sądu i nie powinien mieć zastosowania, zaś zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne a ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego.
II) przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7 K.p.a. oraz 77 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zebrano całości materiału dowodowego podczas, gdy organ posiadał materiał dowodowy wystarczający do uznania, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie istniały przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego podczas, gdy postępowanie prowadzone przez organ zostało umorzone zasadnie z uwagi na niemożność wydania merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 190 ust. 13 ustawy Prawo wodne, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ w sposób niewystarczający uzasadnił kontrolowaną przez sąd decyzję podczas, gdy kwestie, które w ocenie sądu zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinny zostać wyjaśnione w takim uzasadnieniu dotyczą stosowania art. 190 ust. 14 ustawy prawo wodne, a nie stosowania art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne, na podstawie którego było prowadzone postępowanie w sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne poprzez przyjęcie, że w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy podczas, gdy organ nie naruszył przepisu art. 190 ust. 13 ustawy prawo wodne, który stanowił materialnoprawną podstawę prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją organu, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy,
e) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez orzeczenie przez Sąd w zakresie wykraczającym poza granice sprawy, co mogło mieć wypływ na wynik sprawy.
Wywodząc powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku, i oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wskutek śmierci Z. J. w trakcie postepowania przez Sądem Ii instancji w jej miejsce wstąpili jej spadkobiercy – E. A. , A. K., M. H., ł J. i A. J.
NSA wyrokiem z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1880/23 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie.
Zestawiając ze sobą treść przepisów art. art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 prawa wodnego NSA wywiódł, że pierwszy z tych przepisów statuuje kompetencję i zarazem powinność organu nałożenia na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, a także określa przesłanki, które wspomnianą powinność aktualizują. Przesłanki te ujęte są w formule: "jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego". Z kolei art. 190 ust. 14 Prawa wodnego ustanawia kompetencję organu do nałożenia na właściciela obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, przy czym ta kompetencja aktualizuje się wtedy, gdy "właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych".
Nie ulegało wątpliwości NSA, że powołane przepisy pozostają ze sobą w związku, polegającym na tym, że art. 190 ust. 14 Prawa wodnego relatywizuje określoną w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego powinność nałożenia na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia wodnego i sprawia, że nie ma ona charakteru kategorycznego. W razie stwierdzenia przesłanek opisanych w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego. wspomniana powinność zostaje zniesiona, co więcej, nałożenie na właściciela obowiązku likwidacji urządzenia wodnego staje się niedopuszczalne.
NSA podkreślił, że zastosowanie art. 190 ust. 14 Prawa wodnego jest uwarunkowane dwoma przesłankami: 1) właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, 2) likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Pierwsza przesłanka, choć prima facie wydaje się jasna, może budzić wątpliwości po zestawieniu hipotezy art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 Prawa wodnego. Wątpliwość bierze się stąd, że hipoteza art. 190 ust. 13 Prawa wodnego zdaje się rozróżniać dwa przypadki: przypadek, gdy właściciel urządzenia wodnego w ogóle nie wystąpił z wnioskiem legalizację, i przypadek, gdy nie uzyskał on decyzji o legalizacji urządzenia wodnego – natomiast hipoteza art. 190 ust. 14 Prawa wodnego w swym literalnym brzmieniu nawiązuje tylko do tego drugiego przypadku. Dało to asumpt do sformułowania przez Sąd I instancji tezy, że art. 190 ust. 14 Prawa wodnego przewiduje swego rodzaju "premię" dla właściciela, który wystąpił z nieskutecznym wnioskiem o legalizację urządzenia, i tylko wobec takiego właściciela może być stosowany. Natomiast wobec właściciela, który wniosku o legalizację w ogóle nie złożył, zawsze aktualna pozostawałaby – w tym ujęciu – kategoryczna powinność nałożenia obowiązku likwidacji urządzenia wodnego.
NSA nie podziel stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W jego ocenie użyta w hipotezie art. 190 ust. 14 Prawa wodnego formuła "właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego" jest szeroka i w istocie obejmuje swym zakresem także sytuację, w której właściciel nie uzyskał odnośnej decyzji z tej przyczyny, że nie wstąpił z wnioskiem o jej wydanie. Kluczowe znaczenie mają tu względy natury funkcjonalnej i charakter drugiej przesłanki wskazanej w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego – ustawodawca antycypuje w niej bowiem sytuację, w której likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Sąd II instancji zauważył, że nałożenie obowiązku likwidacji urządzenia w takiej sytuacji – przynajmniej wtedy, gdy w grę wchodzą względy techniczne – mogłoby skutkować nieważnością decyzji z przyczyny opisanej w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. (organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały). Nie sposób według NSA przyjąć, że tylko z tego powodu, że właściciel nie wystąpił z wnioskiem o legalizację urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia – organ musi orzec o obowiązku jego likwidacji, i to nawet wtedy, gdy likwidacja ta jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych. Jeżeli zatem likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, jej nakazanie nie może nastąpić – niezależnie o tego, czy uprzednio właściciel wystąpił z wnioskiem o legalizację, czy też nie. Postępowanie zmierzające do wydania decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego staje się wtedy bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.
W ocenie NSA skonstatowanie bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do wydania decyzji przewidzianej w art. 190 ust. 13 Prawa wodnego z tego powodu, że likwidacja urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, otwiera możliwość rozważenia potrzeby uczynienia użytku z kompetencji przewidzianej w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego i ewentualnego skonkretyzowania obowiązku wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Możliwość, o której mowa, stanowi niewątpliwie osobną sprawę administracyjną, podlagającą rozpoznaniu w nowym postępowaniu. Art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 Prawa wodnego, mimo, że są ze sobą funkcjonalnie powiązane, stanowią odrębne normy kompetencyjne i przewidują wydanie decyzji co do różnych praw i obowiązków. Przesłanka niemożliwości likwidacji urządzenia ze względów technicznych lub ekonomicznych, choć została wymieniona tylko w art. 190 ust. 14 Prawa wodnego, tak naprawdę wpisuje się w hipotezy norm wynikających z obu wchodzących w rachubę przepisów – tyle tylko, że w przypadku normy z art. 190 ust. 13 Prawa wodnego jest przesłanką negatywną (wyklucza stosowanie jej dyspozycji), a w przypadku normy z art. 190 ust. 14 Prawa wodnego jest przesłanką pozytywną (uruchamia jej dyspozycję).
NSA podkreślił, że zaprezentowana powyżej wykładnia art. 190 ust. 13 i art. 190 ust. 14 Prawa wodnego legła u podstaw zaskarżonej decyzji, skoro organ wyjaśnił, że umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego towarzyszyło wszczęcie postępowania na podstawie art. 190 ust. 14 Prawa wodnego
W konsekwencji Sąd II instancji za zasadny uznał sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim wskazują one na błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że stwierdzenie niemożliwości likwidacji przedmiotowego urządzenia wodnego ze względów technicznych lub ekonomicznych nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego i że w ramach tego postępowania powinny być rozważane także przesłanki zastosowania art. 190 ust. 14 Prawa wodnego. Zaznaczył przy tym, że Sąd I instancji nie przedstawił jednoznacznej oceny co do tego, czy w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie organu, że likwidacja przedmiotowego urządzenia wodnego jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych – można uznać za prawidłowe, a jako, że właśnie ta ocena miała zasadnicze znaczenie przy kontroli zaskarżonej decyzji, tę ocenę powinien przeprowadzić Sąd I instancji przez ponownym rozpoznaniu sprawy.
W piśmie procesowym z 26 marca 2025 r. skarżący nawiązał do powyższego wyroku NSA wskazując, że jego zdaniem decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni o umorzeniu postepowania jako bezprzedmiotowego okazała się przedwczesna. Organ wydając decyzję zaniechał szeregu czynności, które były niezbędne do dokładnego zbadania okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego kluczowym aspektem ustalenia okoliczności faktycznych jest analiza sprawy pod kątem ekonomicznych i technicznych możliwości przywrócenia stanu pierwotnego, co jego zdaniem wymaga przeprowadzenia odpowiednich ekspertyz przez osoby dysponujące odpowiednią wiedzą i doświadczeniem.
Z kolei uczestnicy postepowania: E. A., A. K., M. H., Ł. J. i A. J. w piśmie procesowym z dnia 17 kwietnia 2025 r. zajęli stanowisko, że w sprawie jednoznacznie wykazano wystąpienie prezsłanki techniczne i ekonomiczne, dalsze ich badanie jest zatem niecelowe i zmierzałoby tylko do przedłużenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie orzekał już NSA rozpatrując złożoną skargę kasacyjną. Zgodnie zaś z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem ponownie rozpoznając sprawę administracyjną tut. Sąd nie dysponuje całkowitą swobodą, co oznacza, że zakres jego swobody jest węższy, niż gdy rozpoznawał sprawę po raz pierwszy. Granice sprawy, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.), i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a (zob. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II GSK 244/20).
Analizując treść uzasadnienia NSA z dnia 4 marca 2025 r. sygn. akt III OSK 1880/23 nie ulega wątpliwości, że zakwestionował on prawidłowość stanowiska zaprezentowanego w poprzednim wyroku WSA w Rzeszowie w niniejszej sprawie, że stwierdzenie przesłanek negatywnych wskazanych w art. 190 § 13 Prawa wodnego do nałożenia na stronę obowiązku likwidacji nielegalnego urządzenia wodnego nie daje podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Węzłowym zagadnieniem w sprawie pozostaje prawidłowość ustaleń organów co do wystąpienia tych przesłanek. W tym zakresie sąd naczelny nie wypowiedział się, podobne zresztą jak Sąd I instancji rozpoznając sprawę po raz pierwszy, co pozostawia obecnie Sądowi pełną swobodę orzekania w tym zakresie. Związanie zapadłym w sprawi wyrokiem NSA oznacza tylko, że potwierdzenie prawidłowości ustaleń organów w sprawie będzie implikowało uznanie słuszności stanowiska o konieczności umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie.
Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami i uwarunkowaniami procesowymi, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przywołać wpierw należy otoczenie prawne w którym osadzone jest zaskarżone rozstrzygnięcie. Otóż zgodnie z art. 190 Prawa wodnego:
1. Jeżeli urządzenie wodne zostało wykonane bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zgłoszenia, właściciel tego urządzenia może wystąpić z wnioskiem o jego legalizację, do którego dołącza odpowiednio dokumenty, o których mowa w art. 407 ust. 2 oraz w art. 422.
2. Organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może wydać decyzję o legalizacji urządzenia wodnego, jeżeli lokalizacja tego urządzenia nie narusza: 1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, 2) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, 3) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy, 4) ustaleń programu ochrony wód morskich, 5) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych, 6) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 7) wymagań dotyczących ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków wynikających z przepisów odrębnych – oraz jest zgodna z art. 187, ustalając jednocześnie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej (...). 12. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o legalizacji urządzenia wodnego przepisy art. 400 ust. 7 oraz art. 401-403 stosuje się odpowiednio. 13. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie wystąpił z wnioskiem, o którym mowa w ust. 1, lub nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych nakłada na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek likwidacji urządzenia, ustalając warunki i termin wykonania tego obowiązku. 14. Jeżeli właściciel urządzenia wodnego nie uzyskał decyzji o legalizacji urządzenia wodnego, a likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych lub ekonomicznych, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych może nałożyć na właściciela tego urządzenia, w drodze decyzji, obowiązek wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. 15. W postępowaniu w sprawie wydania decyzji o likwidacji urządzenia wodnego przepisy art. 401 i art. 402 stosuje się odpowiednio.
Dodać należy, ze urządzenia wodne to, zgodnie z art. 16 pkt 65 Prawa wodnego, urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Urządzeniami wodnymi są urządzenia i budowle piętrzące, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także m.in. kanały, rowy, stawy, obiekty energetyki wodnej, wyloty urządzeń kanalizacyjnych, nabrzeża, pomosty i przystanie. Zgodnie z art. 389 i 394 Prawa wodnego. wykonanie urządzenia wodnego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia wodnoprawnego lub dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, z zastrzeżeniem art. 395 Prawa wodnego, w którym wymieniono czynności niewymagające zgody wodnoprawnej (pozwolenia lub zgłoszenia). Urządzenia wodne wybudowane bez wymaganej zgodny wodnoprawnej podlegają likwidacji. Sankcję taką przewiduje właśnie art. 190 ust. 13 Prawa wodnego w sytuacji, gdy właściciel takiego urządzenia nie wystąpił o jego legalizację lub nie uzyskał na nią zgody. Dodać trzeba. dla nakreślenia podejścia ustawodawcy co do braku respektowania wyżej określonych zasad, że osoba winna wybudowania urządzenia wodnego bez wymaganej zgody wodnoprawnej, w myśl art. 476 ust. 1 Prawa wodnego podlega sankcji za wykroczenie – to jest karze aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny.
Podkreślenia wymaga, że działanie bezprawne polegające na wykonaniu urządzenia wodnego bez wymaganego zezwolenia wodnoprawnego godzi bezpośrednio w jeden z podstawowych celów ustawy Prawo wodne. Ratio uściślonym w art. 190 Prawa wodnego, jest przede wszystkim zapobieżenie istnieniu urządzeń wodnych, których przewidywane oddziaływanie na zasoby wodne nie zostało zweryfikowane i zaaprobowane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Na podmiot odpowiedzialny za wywołanie takiego sprzecznego z prawem stanu rzeczy, co do zasady, należy nałożyć obowiązek likwidacji nielegalnego urządzenia wodnego. Odstąpienie od nałożenia takiego obowiązku możliwe jest wyłącznie w razie wystąpienia określonych przesłanek negatywnych wskazanych w art. 190 § 13 Prawa wodnego. Jako wyjątek od zasady przesłanki te muszą być interpretowane ściśle i nie jest wystarczające powołanie się na jakiekolwiek niedogodności czy uciążliwości dla jakiejkolwiek osoby, a już zwłaszcza sprawcy naruszenia przepisów ustawy Prawo wodne. Ustawodawca sformułował jasny przekaz, że każdy kto wykona wbrew prawu, więc bez wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego musi się liczyć z tym, że zostanie zobowiązany do zlikwidowania takiego nielegalnego obiektu. Odstąpienie od nałożenia omawianego obowiązku i finalnie umorzenie postepowania wszczętego z wniosku strony w tym przedmiocie możliwe jest w razie spełnienia dwóch alternatywnych przesłanek:
- likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów technicznych, lub
- likwidacja urządzenia jest niemożliwa ze względów ekonomicznych
Zdaniem Sądu zestawienie tych przesłanek wskazuje, że chodzi o dwie przeciwstawne sytuacje. Pierwsza z przesłanek materializuje się wówczas, gdy likwidacja urządzenia przy dostępnej, powszechnie stosowanej technologii wykonania i przy użyciu zwykłych środków technicznych jest niewykonalna. Druga zaś przewidziana jest do takich sytuacji, gdy likwidacja nielegalnego urządzenia wodnego jest wprawdzie technicznie możliwa, ale ekonomicznie nieopłacalna, gdyż wiąże się z zaangażowaniem zbyt dużych środków np. do wartości urządzenia.
W sytuacji, gdy likwidacja urządzenia jest technicznie niemożliwa, analiza jej opłacalności ekonomicznej staje się bezprzedmiotowa – brak wykonalności technicznej wyklucza bowiem jakąkolwiek możliwość przeprowadzenia takiego przedsięwzięcia. W takim przypadku wyłącznie przesłanka ekonomiczna może stanowić podstawę do odstąpienia od obowiązku likwidacji spornego urządzenia.
Odwrotnie, jeżeli likwidacja jest technicznie możliwa, ale wiązałaby się z nieproporcjonalnie wysokimi kosztami, które czynią przedsięwzięcie nieopłacalnym, wówczas brak jest podstaw do powoływania się na niemożność techniczną. W takiej sytuacji zasadność zaniechania działań może być rozważana wyłącznie przez pryzmat przesłanki ekonomicznej.
Dodać także należy, że techniczną lub ekonomiczną niemożliwość likwidacji lub przywrócenia zlikwidowanego urządzenia wodnego w rozumieniu art. 190 ust. 14 Prawa wodnego należy rozpatrywać w ujęciu obiektywnym i konkretnym, wobec konkretnego podmiotu i zindywidualizowanych warunków danej sprawy, które należy zrekonstruować i wszechstronnie rozpatrzyć.
W ocenie Sądu po tym kątem okoliczności niniejszej sprawy nie zostały wszechstronnie wyjaśnione i rozpatrzone. Organ I instancji w swojej decyzji jako motywy rozstrzygnięcia podał, ze brak jest możliwości wykonania likwidacji urządzenia wodnego – zabudowy rowu otwartego na długości 42 m na działce ew. nr [...] – ponieważ prowadziłoby to do pozbawienia właścicieli nieruchomości nr 130 dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej. Nie została w sposób jednoznaczny określona przesłanka negatywna do rozstrzygnięcia w trybie art. 190 § 13 Prawa wodnego – orzeczenie obowiązku likwidacji urządzenia wodnego.
Z kolei organ odwoławczy – Dyrektor RZGW w Rzeszowie wskazał, że likwidacja przebudowanego urządzenia wodnego jest niemożliwa z przyczyn technicznych, ale zawarł nadto stanowisko, że jest to także niemożliwe z przyczyn ekonomicznych. W ocenie tego organu jej wykonanie pozbawiłoby właścicieli posesji nr 130 dostępu komunikacyjnego do drogi publicznej, jako, że trasa dojazdowa do budynku nr 130 biegnie w miejscu gdzie znajduje się zabudowany rów, a likwidacja wykonanej zabudowy skutkowałaby naruszeniem konstrukcji drogi dojazdowej, co stwarzałoby realne zagrożenie obsunięcia się drogi.
Organ odwoławczy uznając za główną przeszkodę do likwidacji przebudowanego urządzenia wodnego brak możliwości dojazdu do drogi publicznej nie odniósł się do kwestii, czy możliwy jest inny dojazd z działki do drogi publicznej, zwłaszcza, w świetle twierdzeń W. K. że taki przejazd byłby możliwy przez działki nr [...]. Przyjął zatem arbitralne założenie, nie poddające się żadnej weryfikacji sądowej, że nie ma innego sposobu zaspokajania potrzeby gospodarczej nieruchomości władnącej dostępu do grogi publicznej. Nie jest jasne czy obecny szlak drożny, który wedle twierdzeń W. K. biegnie częściowo przez jego działkę jest wynikiem służebności drogi koniecznej ustanowionej przez sąd cywilny czy też wzajemnych uzgodnień właścicieli nieruchomości władnącej i służebnej. Z pewnością ustanowienie szlaku drożnego wskutek orzeczenia sądowego znacząco ograniczyłoby możliwości urządzenia innego, alternatywnego przebiegu dojazdu do drogi głównej, gdyż postepowanie sadowe w tym przedmiocie uwzględnia potrzeby gospodarcze i obciążenia wszystkich nieruchomości, przez które wiedzie szlak drożny. Nie jest także ustalone, czy istnieją możliwości prowizorycznego urządzenia przejazdu (przesunięcie szlaku drożnego) na czas niezbędnych prac w razie ich zlecenia przez organ, a także realizowanie przejazdu, pomimo przywrócenia urządzenia wodnego, co - jak twierdzi skarżący - miało miejsce wcześniej, czego również nie wyjaśniły organy obu instancji. Nie wykazano w niniejszej sprawie, takich ewentualnych przeciwskazań technicznych jak to, że fizyczne odtworzenie urządzenia wodnego spowodowałoby destabilizację terenu lub sąsiednich obiektów, zakłócenie naturalnego przepływu wód bądź zagrożenie dla istniejącej infrastruktury technicznej lub bezpieczeństwa ludzi.
Wyjaśnienie powyższych kwestii otwiera drogę do ewentualnie dalszych rozważań pod kątem ekonomicznej opłacalności przywrócenia stanu poprzedniego, przy czym rzecz jasna nie można kierować się jakimikolwiek niedogodnościami czy uciążliwościami dla sprawcy samowoli. Należy dokonać analizy na obiektywnych i konkretnych przesłankach uwzgledniających okoliczności tej konkretnej sprawy a więc przykładowo rodzaj i zakres koniecznych prac oraz wymaganych materiałów i narzędzi. W sprawie brak jest jakichkolwiek szacunków wskazujących, że działania naprawcze bądź zabezpieczające byłyby nieporównywalnie tańsze niż przywrócenie stanu pierwotnego, albo, że brak jest uzasadnienia inwestycyjnego lub społecznego dla poniesienia tak wysokich nakładów likwidacyjnych.
Brak dokonania ustaleń w powyższym zakresie oraz przeprowadzenia niezbędnych analiz lub szacunków skutkuje w ocenie Sądu, tym, że ocena i wnioski zaprezentowane w zaskarżonych decyzjach są dowolne i przedwczesne, a w konsekwencji Sąd dopatrzył się naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a..
Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, ze blankietowe odwołanie się do przesłanek negatywnych z art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, stanowi także o naruszeniu tego przepisu prawa materialnego.
Wobec braku rzetelnego wykazania przesłanek technicznych lub ekonomicznych, które warunkują odstąpienie od zastosowania art. 190 ust. 13 Prawa wodnego, decyzje organu nie mogły zostać uznane za zgodne z prawem.
W konsekwencji skarga okazała się uzasadniona, dlatego Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 P.p.s.a. – uchylił decyzje organów obu instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cyt. ustawy.
Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględnią powyższe uwagi i zalecenia Sądu co do dalszych czynności wyjaśniających w sprawie.