II SA/RZ 34/19

II SA/Rz 34/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-01-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk. /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne
Wodne prawo
Sygn. powiązane
III OSK 1722/21 - Wyrok NSA z 2023-02-28
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3
Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej również: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Wójta Gminy [...] (dalej również: "organ I instancji") z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] nakazująca Gminie [...] (dalej: "skarżąca") wykonanie korytka odpływowego z profilowanych elementów betonowych o przekroju półkolistym, o wymiarach 30x50x20 cm wzdłuż granicy działki nr 3642 z działką 3643 w całości po stronie działki nr 3643 na odcinku wykonanej nawierzchni asfaltowej- na wjeździe z drogi ( dz. 3643) na działkę nr 3642 korytka przykryte będą stalową preferowaną kratą, umożliwiającą swobodny wjazd na działkę nr 3642 i jednocześnie nakazująca Gminie [...] wykonanie przebudowy odcinka drogi o nawierzchni bitumicznej polegające na:
1) rozbiórce nawierzchni bitumicznej na części działki nr ew. 3643 wzdłuż granicy z działką nr 3642 w H.,
2) ponownego wykorytowania drogi – części działki nr ew. 3643 – do poziomu umożliwiającego wykonanie nawierzchni bitumicznej obniżonej o co najmniej 0.10 m w stosunku do powierzchni przylegającej do działki nr 3642,
3) wykonanie przed mostkiem na rowie przydrożnym "ukośnicy" – korytka osłoniętego ażurową stalową kratą, pochłaniającą wody spływające z powierzchni drogi i odprowadzenie wód do rowu drogi powiatowej – zgodnie z wariantem nr 4 ekspertyzy hydrologicznej z grudnia 2017 r. opracowanej przez magistra SM.
W podstawie prawnej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2017 r., poz. 2019 ze zm.; dalej: "P.w.").
Z ustaleń organów obu instancji wynika, że pierwotnie powierzchnia drogi gminnej działki nr ew. 3643 była zagłębiona w stosunku do działek sąsiednich nr ewid. dz. 3642 i 3646. Podwyższenie terenu działki drogowej na skutek wykonanych robót drogowych – powoduje szkody na działce nr 3642 należącej do AK.
W sprawie sporządzono ekspertyzę hydrologiczną przez biegłego SM. W ekspertyzie biegły zaproponował cztery możliwe warianty rozwiązania problemu i przedstawił ocenę skuteczności ich zastosowania:
- wariant 1 - określono mianem najprostszego, najtańszego pod względem ekonomicznym i najkorzystniejszego dla obu stron konfliktu, polegający na ułożeniu korytek odpływowych z profilowanych elementów betonowych o przekroju półkolistym, o proponowanych wymiarach 30x50x20 cm wzdłuż granicy działki 3642 z dz. nr 3643 (po stronie dz. 3642). Na wjeździe z drogi (dz. 3643) na działkę 3642 korytka mają zostać pokryte stalową perforowaną kratą, umożliwiającą swobodny wjazd na działkę (podwórko przed budynkiem mieszkalnym i gospodarczym). Ich zadaniem ma być odprowadzanie wód opadowych z całości drogi gminnej do przydrożnego rowu przy drodze powiatowej i wyeliminowanie spływu z niej wód opadowych w obszar dz. 3642 i powstaniu szkód związanych z okresowym zalewaniem działki.
- wariant 2 - pod względem konstrukcyjnym analogiczny jak wariant 1, różni się tylko usytuowaniem korytek odpływowych w granicy działek 3643 (drogi) i 3642. Oznacza zajęcie pasa działek przy granicy o szerokości po 0,15 m z każdej działki i wymaga wycięcia powierzchni bitumicznej drogi gminnej o szerokości 0,15 - 0,20 m.
- wariant 3 - pod względem konstrukcyjnym jest zbliżony do wariantu 1 i 2. Rożni się usytuowaniem korytek odpływowych tj. w pasie gruntu dz. 3646 przylegającym do nawierzchni bitumicznej drogi (dz. 3643). Oznacza usytuowanie korytek w pasie gruntu między nawierzchnią bitumiczną drogi, a szpalerem żywopłotu. Biegły wskazał, że ten wariant niesie ze sobą pewne zagrożenia dla warunków bonitacyjnych żywopłotu z uwagi na możliwość częściowego uszkodzenia jego systemu korzeniowego w trakcie robót ziemnych związanych z montowaniem korytek odpływowych, a jego realizacja wymagać będzie dodatkowo zmiany nachylenia dotychczasowej nawierzchni bitumicznej drogi, na kierunek w stronę usytuowania korytek tj. w kierunku dz. 3646 wymagać będzie ułożenia dodatkowej warstwy nawierzchni bitumicznej, wyprofilowanej ze spadkiem w stronę dz. 3646.
Wariant ten eliminuje spływ wody z drogi na dz. nr 3642 i szkody z nim związane.
- wariant 4 - przewidziany do rozwiązania w przypadku braku zgody właściciela dz. nr 3642 i dz. nr 3646 na realizację wariantów (1, 2 i 3), polega na wykonaniu przebudowy odcinka drogi o nawierzchni bitumicznej polegającej na:
• zdjęciu nawierzchni bitumicznej,
• ponownego wykorytowania drogi do poziomu umożliwiającego wykonanie nawierzchni bitumicznej obniżonej co najmniej o 0,10 m w stosunku do powierzchni przylegającej do dz. 3642,
• wykonaniu przed mostkiem na rowie przydrożnym "ukośnicy" - korytka osłoniętego ażurową stalową kratą, która zbierałaby wody spływające po powierzchni drogi i odprowadzała do rowu drogi powiatowej.
Biegły zaznaczył jednocześnie, że wariant powyższy uznać należy za rozwiązanie optymalne w przedmiocie sprawy. Wiąże się wprawdzie z większymi kosztami niż wariant 1 lub 2. W przypadku tego wariantu istnieje konieczność zabezpieczenia pobocza drogi od strony działek przyległych 3642 i 3646 krawężnikami do wysokości terenu działek przyległych, celem ochrony ich przed rozmywaniem erozyjnym przez spływające wody opadowe.
Wydając decyzję organ I instancji oparł ją na wariancie pierwszym. Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że JK po zapoznaniu się z opinią wniósł o wydanie decyzji w wariancie 4. Z kolei Wójt Gminy przychylił się ostatecznie w piśmie z dnia 13 lutego 2018 r. do wariantu 1 wnosząc jednocześnie o uzupełnienie opinii biegłego i rozważenie możliwości montażu betonowych obrzeży (krawężników) przy krawędzi nawierzchni asfaltowej wzdłuż granicy z działką JK. W odpowiedzi na powyższą propozycję biegły uznał ją za tymczasową i niecelową dla rozwiązania zaistniałego problemu spływu wody z drogi (dz. nr 3643). Stwierdził, że krawężniki wystające ponad powierzchnię drogi przy krawędzi asfaltowej będą narażone na zniekształcenie oraz powstanie nieszczelności na ich połączeniach w wyniku najazdu na nie ciężkiego sprzętu rolniczego, z biegiem lat przez szczeliny na połączeniach nadal następowałby spływ wody z drogi na działkę 3642. Drugim stwierdzonym przez biegłego problemem byłby wjazd z drogi gminnej na podwórko JK, ponieważ krawężnik o wysokości min. 10 cm. Stanowiłby utrudnienie zarówno dla wjazdu samochodami osobowymi jak i pojazdami jednośladowymi. Propozycję tą uznał za celową jedynie na odcinku od początku nawierzchni asfaltowej drogi do południowo – wschodniego narożnika budynku gospodarczego. Odcinek ten chroniłby obszar działki 3642, w stosunku do dalszego odcinka propozycję uznał za nieuzasadnioną.
Organ I instancji przychylił się do stanowiska Gminy wskazując, że skoro istnieje możliwość wykonania korytka odpływowego w całości po stronie działki gminnej do przydrożnego rowu przy drodze powiatowej, który wyeliminuje spływ z niej wód opadowych w obszar dz. 3642 i powstanie szkód związanych z okresowym zalewaniem działki, to rozwiązanie to jest najbardziej optymalne.
W odwołaniu od powyższej decyzji JK opowiedział się za wariantem 4, wskazał jednocześnie na konieczność powołania biegłego z zakresu budowy dróg celem ustalenia poprawności wykonanych robót.
Kolegium przychylając się do powyższych zarzutów, opisaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło zgodnie z wariantem 4 ekspertyzy hydrologicznej.
W uzasadnieniu wyjaśniło, że zastosowanie rozwiązań pośrednich, nie wyeliminuje skutków zmiany stanu wody na gruncie, nie jest odpowiednie. W przypadku zaistnienia naruszenia stosunków wodnych podmiot realizujący takie działania winien zostać zobligowany do wykonania kompleksowych rozwiązań wykluczających szkody, a takie rozwiązania przewiduje wariant czwarty ekspertyzy hydrologicznej. Jednocześnie organ wskazał, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego jest zbędne, gdyż stan faktyczny sprawy został wyjaśniony.
Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina. Zarzuciła w niej naruszenie przepisów prawa procesowego:
- art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie przyjęcie, że okoliczności i dowody, w szczególności treść ekspertyzy hydrologicznej nie uzasadniały wydania decyzji polegającej na nakazaniu Gminie [...] wykonania korytek odpływowych z profilowanych elementów betonowych zgodni z wariantem II, jako rozwiązanie pośrednie nieeliminujące skutków zmiany stanu wody na gruncie. Kwestionując przyjęty w decyzji wariant czwarty, wskazała, że organ nie uwzględnił zawartego w tej opinii stwierdzenia, że wariant ten został wskazany jako ostatnie rozwiązanie na wypadek braku zgody właściciela działki 3642 i 3646.
- art. 10 w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że strony postępowania właściciel działek 3642 i 3646 JK HP nie wyraziły zgody na wykonanie urządzeń zgodnie z wariantem trzecim. Wskazano jednocześnie, że HP ma uregulowane stosunki wodne odrębną decyzją a w niniejszym postępowaniu nie składała żadnych uwag i nie sprzeciwiała się rozwiązaniu według wariantu trzeciego,
- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, nieprzedstawienie stanu faktycznego w decyzji, w zakresie przyjęcia, że wariant trzeci nie rozwiązuje skutków naruszenia stosunków wodnych, podczas gdy organ II instancji wydając decyzję merytoryczną orzekającą, co do istoty sprawy winien wskazać gdzie w ekspertyzie hydrologicznej z grudnia 2017 r. znajduje się twierdzenie, że wariant przyjęty w treści decyzji przez Wójta Gminy nie zapobiega powstaniu szkód na gruncie właściciela działki 3642.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- art. 29 ust. 1 i 3 P.w. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie wobec przyjęcia, że obowiązkiem skarżącej jest podjęcie działań wykluczających powstanie szkód, podczas gdy z treści przepisu wynika jedynie obowiązek zapobiegania szkodom;
- art. 71 ust. 1 lit. c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 20 grudnia 2013 r. poprzez jego niezastosowanie i nie uwzględnienie charakteru inwestycji. Realizacja drogi nastąpiła ze środków Unii Europejskiej, wykonana w ramach projektu scalenia wsi [...] w związku, z czym nałożenie na skarżącą obowiązków nie może abstrahować od celów inwestycji. Realizacja nałożonych obowiązków może doprowadzić do naruszenia celu projektu, jakim jest trwałość tego projektu.
Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 30 czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, że wykonanie wariantu 4 jest znacznym wydatkiem nieprzewidzianym w budżecie na 2019 r. ponadto nieuzasadnionym. Organ nie uwzględnił zalecenia biegłego, w odniesieniu do pisma Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 grudnia 2017 r., że w przedmiotowym stanie rzeczy wskazane jest przeprowadzenie geodezyjnego wydzielenia granic działki nr 3643 i dopiero po nim przyjęcie optymalnego wariantu (z przedstawionych od 1-4).
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz.2107 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddając kontroli zaskarżoną decyzję w zakresie badania legalności przepisami wyżej powołanymi Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd w toku kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Stwierdzić zatem należy, że decyzja organu wojewódzkiego odpowiada prawu w świetle zakresu i treści kompetencji orzeczniczych sądu administracyjnego.
Legalność proceduralna zaskarżonej decyzji nie budzi zastrzeżeń. Ustalenia faktyczne poczynione przez organy są wystarczające oraz znajdują odpowiednie potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Sąd podziela także stanowisko organów w zakresie wykładni oraz zastosowania przepisów prawa materialnego, przede wszystkim na tle art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 P.w.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], nakazującą Gminie [...] wykonanie urządzenia zapobiegającego szkodom poprzez zastosowanie odwodnienia liniowego tj. ułożenie betonowych korytek odpływowych wzdłuż utwardzonej drogi - działki ewidencyjne nr 3643 w terminie do 31 lipca 2017 r. i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że niezbędnym dla dojścia do prawdy obiektywnej należałoby dopuścić jako dowód opinię biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego (z dziedziny hydrologii lub melioracji wodnych). Wójt, jako organ administracji publicznej miał obowiązek taki dowód podjąć z urzędu. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że ustalenie wystąpienia szkody, o której mowa w art. 29 ust. 3 P.w. wymaga fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń, których brak jest w przedmiotowej sprawie.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powołał biegłego z zakresu postępowania wodnoprawnego i okazał świadectwo wystawione przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa. W opinii z grudniu 2017 r. biegły stwierdził naruszenie stosunków wodnych i wystąpienie szkody na nieruchomości JK, co obrazuje dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy. W pkt 7 opinii zawarto sposoby rozwiązania i zażegnania sporu pomiędzy właścicielami działek nr 3643 (Gmina [...]) i 3642 (JK), wynikające z naruszenia pierwotnych stosunków wodnych w obrębie dz. nr 3643 na skutek podniesienia jej powierzchni względem działki nr 3642 oraz wykonania jej nachylenia w kierunku działki nr 3642. Autor opinii przedstawił 4 warianty rozwiązania problemu, przy czym dokonał oceny skuteczności każdego z nich oraz zastosowania w przypadku uzyskania zgody właścicieli nieruchomości graniczących z drogą gminną, jak i wobec braku takich zgód. Za docelowy wskazał wariant 4, to znaczy skutkujący wyeliminowaniem zalewania nieruchomości JK.
Zawiadomieniem z dnia 18 grudnia 2017 r. organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z całością akt administracyjnych, w tym opinią biegłego oraz zgłoszenia ewentualnych uwag. JK w piśmie z dnia 18 stycznia 2018 r. wyraził zgodę na wariant 4 rozwiązania dla usunięcia stanu naruszenia stosunków wodnych. Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 7 lutego 2018 r. nr [...] oświadczył, że po wnikliwej analizie ekspertyzy przychyla się do rozwiązania przedstawionego w wariancie nr 1 lub ostatecznie nr 2. Natomiast w piśmie z 13 lutego 2018 r. zmienił wcześniej zajęte stanowisko i stwierdził, że jedynym rozwiązaniem możliwym do akceptacji jest wariant nr 1 wg opinii biegłego. Dodatkowo Gmina [...] wniosła o uzupełnienie opinii biegłego i rozważenia możliwości montażu betonowych obrzeży (krawężników) przy krawędzi nawierzchni asfaltowej wzdłuż granicy z nieruchomością JK.
Biegły w opinii uzupełniającej z dnia [...] marca 2018 r. uznał zaproponowane przez Gminę [...] rozwiązanie za tymczasowe, a nie docelowe dla rozwiązania zaistniałego problemu spływu wody z drogi. Bez projektu technicznego niemożliwym jest zaakceptowanie takiego rozwiązania: gdyż krawężniki będą narażone na zniekształcenie i powstaną nieszczelności na skutek najeżdżania ciężkim sprzętem rolniczego, co będzie ciągłym zdarzeniem, gdyż droga ta służy, jako dojazdowa do pól, stabilność krawężników będzie wątpliwa; 2) powstające na przestrzeni czasu szczeliny na połączeniach będzie powodowało spływ wody z dogi na działkę nr 3642; 3) krawężnik ze względu na swoją wysokość ok. 10 cm byłby utrudnieniem dla wjazdu pojazdami mechanicznymi na posesję JK, a nadto powodowałoby piętrzenie wody spływającej wzdłuż krawężników na wjeździe.
Propozycje zastosowania betonowych obrzeży wzdłuż drogi począwszy od południowo - wschodniego narożnika budynku gospodarczego oznaczonego nr (2g) i 1 na zał. nr 4 ekspertyzy, gdyż chroniłby obszar działki nr 3642 oznaczony symbolem (3) oraz budynek gospodarczy pod naporem wody z drogi dz. nr 3643. Rozwiązanie to nie jest docelowe na odcinku od budynku gospodarczego do rowu przy drodze powiatowej z wyżej podanych przyczyn.
Wójt Gminy [...] w piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r. po przeprowadzonymi w terenie ustaleniami dotyczącymi przebiegu granic przychylił się do usytuowania korytek odpływowych w pasie drogi gminnej nr 3643 przy granicy z działką nr 3642 równolegle do krawędzi jezdni. Korytka będą odprowadzały wody opadowe z całości drogi gminnej nr 3643 do przydrożnego rowu przy drodze powiatowej.
Tej treści decyzję wydał Wójt Gminy [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. wprowadzając jedynie ustalenia, co do szerokości korytek oraz, że na wysokości wjazdu na działkę nr 3642 korytka zostaną przykryte stalową, perforowaną kratą.
Decyzja ta na skutek uwzględnienia odwołania JK została zreformowana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, jako docelowe rozwiązanie nr 4 z opinii biegłego.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 P.w. właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmienić stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (ust. 2 art. 29 P.w.). Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wód na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom (ust. 3 art. 29 P.w.).
Warunkiem wydania decyzji o nakazaniu przywróceniu stanu poprzedniego na gruncie albo wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom jest wykazanie, że nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Adresatem obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 3 P.w. jest właściciel gruntu, na którym nastąpiła zmiana stanu wód.
Ocena materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie (kilkukrotnie przeprowadzone rozprawy administracyjne i wizje w terenie, wydana opinia przez biegłego, dodatkowo uzupełniona) wykazała, że zaistniała zmiana stanu wód, która nie tylko miałaby, ale ma szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, czyli na działkę nr 3642 stanowiącą własność JK. W opinii biegły opisał ukształtowanie terenu i istniejące kierunki spływu wód w kierunku działki 3642, a także, jako przyczynę bezpośrednią odnośnie zmiany odpływu wód uznał zmianę nachylenia drogi gminnej (dz. nr 3643) w kierunku działki nr 3642, na odcinku istniejących obiektów budowlanych JK, co powoduje spływ wód z drogi gminnej, której chłonność na skutek położenia asfaltu uległą zmniejszeniu. Na podstawie zdjęć archiwalnych biegły ustalił, że wcześniej droga względem nieruchomości JK była obniżona o około 10 cm i nie posiadała nawierzchni asfaltowej. Nawierzchnię tą wykonało Starosta [...] w ramach przeprowadzonego na terenie wsi [...] scalenia gruntów.
W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie i czynności podejmowane przez Wójta Gminy [...], (chociaż z pewnym opóźnieniem) doprowadziły do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wykazania przesłanek do orzekania na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. Z tego też względu nie znajdują uzasadnienia w materiale dowodowym spawy zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a.
Nie budzi wątpliwości, że opinii biegłego nie można przyjmować bezkrytycznie, a organ administracji nie jest tą opinią związany. W uzasadnieniu decyzji nie można ograniczyć do powołania konkluzji opinii, gdyż na organie spoczywa obowiązek sprawdzenia, na jakich przesłankach biegły wysnuł wnioski w niej zawarte i skontrolowania prawidłowości jego rozumowania. Chodzi o ocenę poprawności wniosków, z uwzględnieniem dowodów zebranych w sprawie, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2017 r. o sygn. akt I OSK 174/16, LEX nr 2434923).
Przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy wskazuje, że Gmina [...] zgłosiła do sporządzonej opinii zastrzeżenia, na które jej autor w piśmie z dnia 12 marca 2018 r. zawarł wyrażoną w języku potocznym ocenę wariantów zaproponowanych w swojej opinii, jaki i rozwiązań dla usunięcia szkodliwego oddziaływania wód na nieruchomość JK zaproponowanych przez Wójta Gminy [...]. W niniejszej sprawie istnieje spór co do wyboru zastosowanego wariantu zapobiegającego powstawaniu szkód na gruncie poprzez jego zalewanie wodami z drogi. Propozycje rozwiązań przedstawione przez Gminę, biegły jednoznacznie wykluczył, jako nieefektywne w dłuższej perspektywie czasu. Propozycja Gminy [...] jest zbliżona do wariantu nr 1 opinii biegłego. Tak też orzekł organ I instancji, dokonując wyboru najsłabszego wariantu w kontekście ochrony interesów właściciela działki nr 3642, a wskazanego jako jedyny możliwy przez skarżącą Gminę. To w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brakuje jakiegokolwiek odniesienia do przyjętego rozstrzygnięcia w kontekście opinii biegłego wraz z jej uzupełnieniem.
Wskazanie w skardze na konieczność rozgraniczenia nieruchomości Sąd stwierdza, że zarzut ten jest bezprzedmiotowy. W piśmie z dnia 20 kwietnia 2018 r. Wójt Gminy [...] poinformował, że przeprowadził ustalenia w terenie dotyczące przebiegu granicy.
Nie są też prawdziwe twierdzenia skargi, że Kolegium wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględniło stanowisk innych stron tj. Państwa P, którzy co najmniej w sposób pośredni wyrazili zgodę na realizację wariantu nr 3, zaś nie wyrażali się odnośnie realizacji wariantu nr 4, co ma świadczyć o braku zaangażowania SKO we wnikliwe zapoznanie się z bogatą pracą jaką wykonał biegły (skarga). Obecna na rozprawie uczestniczka HP oświadczyła, że nie sprzeciwia się realizacji wariantu 4, ale wyeliminowania szkodliwego oddziaływania stosunków wodnych, jakie powstały w związku z położeniem asfaltu na drodze gminnej. Oświadczyła, że nie wyraża zgody na realizację wariantu nr 3.
Dla nałożenia obowiązku na Gminę [...], o którym mowa w art. 29 ust. 3 P.w. nie ma znaczenia, że asfalt wykonano przez Starostę Powiatu [...], ale roboty drogowe zrealizowano na działce Gminy [...], która winna dokonać prawidłowego ich odbioru i zgłosić zastrzeżenia wykonawcy. Bez znaczenia jest też fakt, z jakich środków była finansowana budowa drogi.
W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził rażącego naruszenia prawa, na istnienie którego powołuje się skarżąca, gdyż istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Zarzut rażącego naruszenia prawa nie znajduje potwierdzenia formalnego w postawionych wnioskach, gdyż te dotyczą uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a.
W orzecznictwie wskazuje się, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 K.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasatoryjnej. Rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w treści art. 27 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji I instancji. Jeżeli organ drugiej instancji kwestionuje jedynie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i nie wskazuje na uchybienia w ustalonym stanie faktycznym i z tej przyczyny nie podnosi potrzeby przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, to powinien wydać orzeczenie reformatoryjne - rozstrzygające, co do istoty sprawy w rozumieniu dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. m. in. wyrok NSA z 6.09.2016 r., sygn. akt II OSK 572/16; wyrok WSA w Rzeszowie z 14.02.2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1088/17).
Słusznie więc Kolegium przyjęło, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego bezspornie ustalono stan faktyczny sprawy. Zatem Kolegium miało pełną kompetencję do reformatoryjnego orzeczenia, w tym przypadku polegającego na wyborze 4 wariantu z opinii biegłego. Sentencja decyzji zaskarżonej decyzji jest precyzyjna w zakresie sformułowania obowiązku nałożonego na Gminę [...], jest czytelna, co ma znaczenie w kontekście wykonalności decyzji.
W opinii uzupełniającej biegły wybór wariantu I ocenił, jako najmniej przydatny dla docelowego ułożenia stosunków wodnych poprzez likwidację niekorzystnego oddziaływania na działkę nr 3642.
Nie istniała możliwość zastosowania wariantu nr 2 i 3 zaproponowanego w opinii biegłego gdyż wymagała ona zgodny właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż na odcinku wyasfaltowanej drogi gminnej. Sąd ustalił, że wymagane opinią zgody nie były wyrażone. Wójt Gminy [...] dążył do likwidacji naruszenia stosunków wodnych wyłącznie poprzez położenie korytek na działce JK, gdyż jest to strefa pasa drogowego. Skoro tak, to pas drogowy istnieje po obydwu stronach drogi, ale ten fakt nie został przez Wójta Gminy [...] zauważony, a to stwarzałoby poczucie równego traktowania stron.
Nie sposób nie odnieść się i do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019r., poz. 506), a w szczególności do jej art. 1 ust.1 stanowiącego, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Zatem wójt, jako organ wykonawczy gminy, winien mieć na uwadze dobro mieszkańców gminy i pomagać im w rozwiązywaniu ich spraw, a w szczególności tych z kategorii spraw administracyjnych dążąc do ugodowego ich rozstrzygnięcia. Takich działań Wójt Gminy [...] w niniejszej sprawie nie podejmował, nie prowadził nawet rozmów ze stronami sporu. Długi czas, jaki był od sporządzenia opinii to jest od grudnia 2017 do wydania decyzji przez organ I instancji, czyli do 30 czerwca 2018 r. Gmina jako strona sporu winna była dobrze wykorzystać na doprowadzenie do ugodowego załatwienia sprawy. W ocenie Sądu działania podejmowane przez Wójta Gminy [...] miały na celu nieuzasadnione przedłużanie postępowania.
Mając na względzie powyższe Sąd skargę oddalił, jako niezasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.