II SA/Rz 310/25

II SA/Rz 310/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 1112
art. 66
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2025 r. sprawy ze skargi G. sp. k. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 7 stycznia 2025 r. nr SKO.402.ŚO.1179.61.2024 w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. Sp. k. z siedzibą w O. (dalej: "skarżący" lub "spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ odwoławczy") z dnia 7 stycznia 2025 r. nr SKO.402.ŚO.1179.61.2024, odmawiająca ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.
Decyzją z dnia 3 września 2024r. znak: L.GGR.lI.6220.1.2023, Wójt Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji") orzekł o odmowie ustalenia dla spółki środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: Odkrywkowa eksploatacja piasku ze złoża "[...]" w miejscowości T.
Wójt podał, że projektowane przedsięwzięcie zalicza się do grupy przedsięwzięć, dla których przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko może być wymagane stosownie do art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm.; dalej: "u.o.o.ś."), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie"), tj. "wydobywanie kopalin ze złoża metodą odkrywkową inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 27 lit. a". Uzasadniając decyzję odmowną, organ I instancji powołał się na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej: "RDOŚ"), który postanowieniem z dnia 8 lipca 2024 r. nr WOOS.4221.5.2.2023.AW.15, odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.
Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc, że jedynie RDOŚ zajął negatywne stanowisko w zakresie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, natomiast zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny (dalej: "PPIS"), jak i Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] (dalej: "Dyrektor ZZ") przedstawiły pozytywne opinie odnośnie realizacji przedsięwzięcia. Spółka zarzuciła, że w tym zakresie Wójt bezkrytycznie zaaprobował stanowisko RDOŚ, odstępując od własnych rozważań w związku z pozostałym materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. W jej ocenie fakt, że przedsięwzięcie znajduje się w granicach [....] Obszaru Chronionego Krajobrazu nie oznacza, że nie może być realizowane. Tym bardziej, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem Natura 2000 i położony jest poza granicami korytarzy ekologicznych.
W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. art. 80 ust. 1 u.o.o.ś., utrzymał zaskarżoną decyzję Wójta w mocy.
W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium na wstępie wyjaśniło, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie. W analizowanej sprawie ziściła się przesłanka odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający. Organ podkreślił, że uzgodnienie - w przeciwieństwie do opinii - jest formą o znaczeniu stanowczym, ponieważ wiąże organ rozstrzygający w postępowaniu głównym. W ocenie SKO brak pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Kolegium oceniło, że Wójt prawidłowo przeprowadził postępowanie. Jak wskazał organ, RDOŚ w opinii nr WOOŚ.4220.5.10.2023.AT.4 z dnia 31 maja 2023 r. stwierdził, że dla projektowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podobne stanowisko zajął PPIS w opinii nr PSNZ.9020.5.9.2023 z dnia 22 maja 2023 r. W takim stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając zakres raportu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.
Kolegium wskazało, że inwestor przedłożył raport o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko w dniu 12 grudnia 2023 r., a następnie uzupełnienie raportu w związku z wezwaniem RDOŚ. Ponadto RDOŚ zarządził przeprowadzenie oględzin terenu przeznaczonego pod realizację zamierzenia, które odbyły się przy udziale inwestora w dniu 5 czerwca 2024 r. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji oraz RDOŚ, że przedłożony przez inwestora raport nie spełniał wymagań art. 66 u.o.o.ś. Pomimo wezwań Raport nie został należycie uzupełniony, a jego liczne niejasności nie zostały należycie i przekonująco wyjaśnione.
Następnie Kolegium szeroko omówiło stanowisko zajęte przez RDOŚ. Organ wskazał, że w RDOŚ odniósł się do przede wszystkim do skali przedsięwzięcia. Ponadto zwrócił uwagę, że przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2013 r. poz. [...]ze zm.). Z ustaleń RDOŚ wynikło także, że obszarem Natura 2000 najbliżej zlokalizowanym względem terenu planowanej inwestycji jest obszar specjalnej ochrony ptaków [...], którego granice przebiegają w odległości ok. 2,4 km w kierunku północno-wschodnim od terenu objętego wnioskiem. Równocześnie teren inwestycji położony jest poza granicami korytarzy ekologicznych wyznaczonych wg. Projektu korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce, stąd nie występują w tym zakresie ograniczenia. Natomiast kolejnym dostrzeżonym ograniczeniem dla projektowanej inwestycji jest położenie w odległości ok. 15 m od granic planowanego do wydobycia złoża piasku wydmowego, użytku ekologicznego pn. "[...]", funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie użytku ekologicznego "[...]" (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego Dziennika Urzędowego z 2020 r. poz. [...]). Organ zwrócił uwagę, że w świetle § 3 ust. 1 pkt 1 przywołanej Uchwały, na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów u.o.o.ś. z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
RDOŚ badając złożone przez inwestora dokumenty dostrzegł, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na obszarze jednego z siedlisk wydmowych wskazanych na załączniku mapowych nr 1 do Uchwały. Ponadto zlokalizowana jest na obszarze udokumentowanego złoża piasku i żwiru pn. [...]. RDOŚ zauważył, że w świetle § 3 pkt 5 przywołanej Uchwały, na terenie Obszaru obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Analiza poczyniona w tym zakresie nie potwierdziła, aby inwestycja objęta wnioskiem stanowiła jedną z wymienionych. RDOŚ uznał zatem, że brak jest możliwości zastosowania przepisów umożliwiających odstąpienie od zakazu realizacji prac ziemnych trwałe zniekształcających rzeźbę terenu. Kolegium podzieliło ten pogląd. Z akt sprawy wynikało, że teren w obrębie którego znajduje się przedmiotowe złoże, stanowi fragment rozległego kompleksu leśnego z dominującym drzewostanem sosnowo-borowym. Całkowita powierzchnia eksploatacji piasków wydmowych wynosić ma 10,3 ha. Jest to też powierzchnia przewidzianej wycinki drzew.
Organ odwoławczy podał dalej, że w trakcie postępowania przeprowadzono inwentaryzację przyrodniczą świata roślinnego oraz zwierząt. Zauważono, że w strefie bezpośredniego oddziaływania zniszczeniu w całości ulegnie szata roślinna, natomiast w strefie oddziaływań pośrednich może dość do np. zapylenia, zmian warunków świetlnych, gruntowo-wodnych itp. W opracowaniu tym RDOŚ dostrzegł niejasności. Z jednej strony autor wskazał, że nie stwierdzono tam występowania gatunków objętych ochroną na mocy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin. Jednocześnie wskazano, że siedlisko to jest cenne z przyrodniczego punktu widzenia, zarazem charakterystyczne dla Płaskowyżu Kolbuszowskiego, gdzie występuje jeszcze w postaci niewielkich płatów u podnóży wydm i w zagłębieniach pośród borów sosnowych i mieszanych oraz wilgotnych i bagiennych. Zbiorowisko to wraz z przylegającym drzewostanem sosnowym o charakterze przejściowym pomiędzy borem świeżym a bagiennym zostało objęte ochroną w postaci Użytku Ekologicznego "Bagno w T.".
Kolejną wątpliwością dostrzeżoną przez RDOŚ był brak wskazania dat i ilości tych wizyt, panujących warunków atmosferycznych podczas inwentaryzacji bezkręgowców, a także zasięgu prowadzonych badań. Zdaniem organu uzgadniającego nie pozwala to zweryfikować poprawności wykonanej inwentaryzacji, a tym samym jej wyników. Nadto wszystkie wizyty w terenie wykonano w godzinach porannych. Zauważono, że wszystkie gatunki płazów i gadów stwierdzone na badanym terenie objęte są ochroną gatunkową. RDOŚ nie podzielił zdania autora Raportu, że stwierdzone podczas obserwacji gatunki ptaków, świadczą o przeciętnych walorach ornitologicznych terenu opracowania.
RDOŚ zarzucił, że dokumentacja złożona przez inwestora w postaci Raportu, jego uzupełnienia oraz inwentaryzacji przyrodniczej budzi wątpliwości co do metodyki prowadzonych badań inwentaryzacyjnych, a w konsekwencji co do jakości przedstawionych wyników inwentaryzacji. Zdaniem organu uzgadniającego opracowania nie są wystarczająco rzetelne, co ma przekładać się na wiarygodność przedstawionej w dokumentacji analizy i oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na poszczególne elementy środowiska przyrodniczego. Organ uzgodnieniowy stanowczo stanął na stanowisku, że przedłożone opracowanie w takim kształcie nie może stanowić podstawy do określenia rzeczywistej wartości przyrodniczej badanego terenu, a tym samym oceny wpływu inwestycji na przyrodę Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zdaniem RDOŚ prawidłowo przeprowadzona inwentaryzacja przyrodnicza mogłaby zmienić wnioski przedstawione w Raporcie, mówiące o niewielkiej wartości przyrodniczej analizowanego terenu.
RDOŚ dostrzegł m.in., że w przedłożonej dokumentacji zamieszczono sprzeczne informacje na temat obecności na terenie objętym inwestycją i w jego sąsiedztwie chronionych gatunków roślin i siedlisk przyrodniczych. W Uzupełnieniu Raportu wskazano, że w granicach działki oraz jej najbliższym sąsiedztwie nie występują gatunki roślin znajdujące się pod ochroną gatunkową. Z kolei w załączniku nr 14 do Raportu i Uzupełnieniu Raportu wynikami inwentaryzacji flory, wskazano na pokrycie znacznej powierzchni terenu objętego inwestycją płatami mchu objętego częściowo ochroną gatunkową, tj. rokietnika pospolitego oraz występowanie w sąsiedztwie inwestycji (w zasięgu oddziaływań pośrednich) siedliska przyrodniczego wymienionego w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej torfowiska przejściowe i trzęsawiska kod 7140. Inną niezgodnością w przedłożonej dokumentacji ma być możliwości naruszenia przez planowaną inwestycję obowiązującego na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazu zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. Zdaniem RDOŚ informacje z dokumentów złożonych przez inwestora są tak dalece rozbieżne, że rzutują na wiarygodność przedstawionej w niej oceny zgodności realizacji inwestycji (wariantu inwestycyjnego i alternatywnego) z zakazami obowiązującymi w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu.
RDOŚ stanowczo nie podzielił stanowiska sformułowanego w przedłożonej Inwentaryzacji przyrodniczej oraz Uzupełnieniu Raportu, że realizacja inwestycji nie będzie miała negatywnego wpływu na znajdujący się w odległości ok. 15 m od granic planowanego wydobycia użytek ekologiczny "[...]. ", na co wskazywać ma wykonana ekspertyza hydrologiczna. Zdaniem RDOŚ projektowana inwestycja, z uwagi na złożony charakter uwarunkowań środowiskowych związanych z źródłem zasilania w wodę tego typu siedliska, jego wrażliwość na zmianę stosunków wodnych, a także zakres i skalę inwestycji oraz czas jej trwania, absolutnie nie gwarantuje zachowania zbiorowiska torfowiskowego.
W odniesieniu do ochrony walorów krajobrazowych przedmiotowego obszaru i jego morfologii, RDOŚ wskazał, że realizacja inwestycji w każdym z przedstawionych wariantów, wiązać się będzie z trwałym zniszczeniem cennej wydmy piaskowej. Dokumentowane złoże stanowiące wydmę o wysokości dochodzącej do 16 m, w wypadku jego eksploatacji spowoduje zmianę morfologii terenu i częściową jego deniwelację. W granicach obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, zatem eksploatacja stać będzie w sprzeczności z celem jego utworzenia.
W konsekwencji RDOŚ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze i krajobraz [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Będzie także sprzeczna z celami, dla których został ten obszar powołany.
SKO nie podzieliło zarzutów odwołania. Wskazało, że teren objęty planowaną eksploatacją znajduje się na części ww. terenu Obszaru Chronionego Krajobrazu, który zaliczony został do kategorii I, tj. posiadającej najwyższe walory przyrodniczo-krajobrazowe. Jest to najwyższa z trzystopniowej skali. Według tej kategorii teren ten stanowi obszary, które powinno się całkowicie wykluczyć z możliwości eksploatacji. Kwestia ta nie została w żadnym zakresie omówiona w Raporcie jak i jego uzupełnieniu, przedłożonym przez skarżącego. Rozbieżne dane w tych dokumentach nie mogą w ocenie Kolegium stanowić dowodu. Organ dodał, że RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska posiada odpowiednią wiedzę i kwalifikacje, aby kompleksowo i fachowo ocenić dokumentację przedsięwzięcia pod kątem oddziaływania na środowisko. Jak dalej podkreślił organ, skala przedsięwzięcia wprost wskazuje, że zasięg oddziaływania przedsięwzięcia będzie znaczny. Pewne jest zjawisko pylenia, zmiany warunków świetlnych w obszarze dotychczas leśnym. Podobnie eksploatacja kruszywa z wydmy z dużym prawdopodobieństwem doprowadzi do trwałej zmian warunków gruntowo-wodnych. Zdaniem Kolegium, RDOŚ słusznie uznał, że bez względu na zaproponowane działania minimalizujące, realizacja inwestycji w każdym z przedstawionych wariantów, wiązać się będzie z trwałym zniszczeniem cennej wydmy piaskowej chronionej w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Organ ocenił równocześnie, że zapisy Raportu oraz jego uzupełnienia z uwagi na liczne nieścisłości nie stanowią przekonującego dowodu w postępowaniu.
W zakresie ornitofauny, trafnie RDOŚ zwrócił uwagę, że zgodnie z Załącznikiem nr 14, obserwacje prowadzono zawsze w tych samych godzinach porannych, a także w godzinach wieczornych, w celu uwzględnienia gatunków, których szczyt aktywności przypada w późniejszych godzinach (przepiórka, derkacz, sowy) w oparciu o inną metodykę. Nie można mówić o prawidłowej inwentaryzacji ornitologicznej, skoro w każdym dniu wizyty w terenie (łącznie 10 wizyt) godziny rozpoczęcia i zakończenia wizyt w terenie są inne, ponadto są to wyłącznie godziny poranne, a brak jest wizyt wieczornych, o których z kolei jest mowa w załączniku nr 14.
Zdaniem SKO Raport oddziaływania na środowisko nie wyjaśnił szeregu wątpliwości, a wręcz przeciwnie potwierdził błędy metodologiczne, rozbieżności i wzajemne sprzeczności w przedstawionych danych. Organ stwierdził również, że środek dowodowy w postaci opinii biegłego, o jaki wnosił skarżący, nie będzie przydatny dla ustalenia okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie sposób bowiem wywodzić, aby wnioskowana opinia biegłego mogła podważyć, szeroko i skrupulatnie prowadzone postępowanie uzgodnieniowe przez specjalistyczny organ jakim jest RDOŚ, nadto aby mogła sanować wartość dowodową dokumentów złożonych przez inwestora.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, spółka zaskarżyła powyższą decyzję SKO w całości oraz wydane w sprawie postanowienie z dnia 22 października 2024 r. znak SKO.402.ŚO.1179.61.2024 o odmowie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, zarzucając:
1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z w zw. z art. 136 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a., poprzez niepełne, a tym samym wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy na skutek zaniechania przeprowadzenia przez SKO pełnego postępowania w sprawie, a ograniczenie się wyłącznie do powielenia decyzji organu I instancji przy braku jakichkolwiek własnych rozważań;
2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy na skutek zaniechania powołania, pomimo wniosku skarżącego, opinii niezależnego biegłego, celem weryfikacji stanowiska RDOŚ i organu I instancji;
3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., gdyż decyzja SKO w uzasadnieniu nie wskazuje na podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, co czyni uzasadnienie zawarte w zaskarżonej decyzji za całkowicie wadliwym;
4. wadliwe uzasadnienie decyzji, niespełniające wymagań określonych przez art. 85 ust. 2 u.o.o.ś.;
5. art. 8 , art. 9 , art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia postępowania przez SKO w sposób pogłębiający zaufanie do organów państwa, w związku z nie odniesieniem się do zarzutów skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji;
6. art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zawierającej liczne błędy w postaci niepełnego materiału dowodowego oraz nieprzeprowadzenie analizy pomimo wniosku o opinię biegłego, w sytuacji gdy zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także postanowienia RDOŚ z dnia 8 lipca 2024 r. nr WOOŚ.4221.5.2.2023.AW.15 o odmowie uzgodnienia warunków realizacji dla przedsięwzięcia. Ponadto zawnioskowała o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ I instancji dysponując wiedzą, że złożony do sprawy raport nie jest kompletny, złożył go do uzgodnień do RDOŚ. Zdaniem skarżącego należało ponownie wezwać do uzupełnienia raportu w dostrzeżonych elementach i wyjaśnienia dostrzeżonych niespójności. Ponieważ tego nie uczyniono, wydana decyzja jako oparta na niepełnym materiale dowodowym, narusza prawo i jest co najmniej przedwczesna. Ponadto w ocenie spółki, skoro organ I instancji był związany negatywnym uzgodnieniem RDOŚ, obowiązkiem SKO było dopuścić dowód w postaci opinii biegłego, aby możliwa była merytoryczna i profesjonalna weryfikacja kluczowego postanowienia RDOŚ nie przez organ administracji, lecz zewnętrzny i posiadający specjalistyczną wiedzę podmiot - biegłego z zakresu środowiska. Wobec nieuwzględnienia ww. wniosku, Skarżący pozbawiony został prawa do kwestionowania negatywnego stanowiska RDOŚ.
W ocenie Skarżącego, realizacja inwestycji jest możliwa bez szkody dla środowiska. Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do skopiowania stanowiska RDOŚ bez jakiejkolwiek refleksji i omówienia. Podniósł, że ustawa wymaga od organu uzasadnienia dlaczego organ uznał, bądź nie uznał zapisów raportu, jako miarodajnego dla przeprowadzonego postępowania. SKO powinno zatem dokonać analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. przede wszystkim przedłożonego raportu oraz ocenić uzyskane w toku postępowania postanowienia uzgadniające i opiniujące wydane przez RDOŚ oraz PPIS i Wód Polskich. Powinien był również dokonać oceny stanowisk stron i społeczeństwa przez pryzmat dowodów. Zdaniem skarżącego, konieczne jest zatem, aby sprawę ponownie rozpatrzyć, zaś organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, może wystąpić do RDOŚ o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia dopiero po uzupełnieniu przez spółkę w dostrzeżonym zakresie raportu.
Nadto skarżący podniósł, że kategoryczne wnioski organów o zakazie realizacji przedsięwzięcia są niezrozumiałe. Zaznaczył, że teren inwestycji znajduje się poza obszarem Natura 2000 oraz poza granicami korytarzy ekologicznych wg. Projektu korytarzy ekologicznych łączących Europejską Sieć Natura 2000 w Polsce. Z kolei użytek ekologiczny pn. " [...]", funkcjonujący na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., znajduje się w odległości 15 km od planowanych granic wydobycia. Zdaniem skarżącego trudno zatem wywodzić, aby wpływ inwestycji był tak znaczący na ten użytek jak to podnoszą organy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2019 r. z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 7 stycznia 2025 r., wydaną w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: Odkrywkowa eksploatacja piasku ze złoża "[...] " w miejscowości T.
Materialnoprawną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2024 poz 1112).
Stosownie do art. 71 ust. 1 u.o.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa, środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.o.o.ś. jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę: pkt 1 - wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1; pkt 2 - ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; pkt 3 - wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; pkt 4 - wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.
Zgodnie zaś z art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 7 u.o.o.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, uzgodnień tych dokonuje się w drodze postanowienia, do którego nie stosuje się przepisów art. 106 § 3, 5 i 6 k.p.a. Postanowienie wydane w tym trybie jest niezaskarżalne w drodze zażalenia, niemniej jednak w świetle art. 142 k.p.a. postanowienie, na które służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji.
W świetle poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny i jest częścią szeroko rozumianego postępowania w sprawie głównej; przy czym jego wynik jest niezbędny dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany nawet wówczas gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi [tak min. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 922/06, a także wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 810/11).
Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia uzależniona jest od istotnie kształtującego ją postanowienia RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Zatem brak pozytywnego uzgodnienia uniemożliwia wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast zakwestionowanie takiego postanowienia i jego ponowna ocena jest możliwa w toku postępowania toczącego się na skutek odwołania od decyzji środowiskowej. Uwzględnienie odwołania może jednak nastąpić jedynie wtedy, gdy naruszenie prawa przy wydawaniu postanowienia, na które nie służy zażalenie, miało wpływ na wynik sprawy.
Z przepisów ustawy środowiskowej wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie jest decyzją uznaniową, ma natomiast charakter związany, co oznacza że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie. Organ właściwy do wydania tej decyzji winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać tę decyzję, jeżeli inwestor spełni wymagania określone przepisami ustawy. Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w ustawie z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 1 tej ustawy), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy, wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j p.w. (art. 81 ust. 3 ustawy). W sprawie, w której wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, kluczowym dowodem jest natomiast raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dokumentem prywatnym, a zawarte w nim stwierdzenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. Organ musi samodzielnie ocenić raport, a wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2584/15, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 października 2017 r. II SA/Rz 861/17 oraz wyrok WSA w Łodzi z 14 czerwca 2013 r. II SA/Łd 285/13; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Organ odwoławczy poddał szczegółowej analizie treść postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 8 lipca 2024r. o odmowie uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. W uzasadnianiu zaskarżonej decyzji obszernie wskazano okoliczności faktyczne i prawne, które legły u podstaw stwierdzenia przez RDOŚ, że inwestycja skarżącej może negatywnie oddziaływać na środowisko. W ocenie Kolegium, analiza raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz postanowienia RDOŚ prowadzi do stwierdzenia, że brak jest podstaw do zakwestionowania stanowiska wyrażonego przez oddział współdziałający.
Sąd w składzie orzekającym tę konstatację podziela. Zdaniem Sądu, RDOŚ w sposób zrozumiały i wyczerpujący wykazał dlaczego "Odkrywkowa eksploatacja pisaku ze złoża [...] z miejscowości T." istotnie negatywnie wpłynie na środowisko.
W rozstrzyganej sprawie powodem wydania zaskarżonej' decyzji było negatywne stanowisko organu uzgadniającego RDOŚ w Rzeszowie na temat przedłożonego przez inwestora raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. RDOŚ nie poprzestał na dokumentach złożonych przez inwestora, jak Raport, uzupełnienie Raportu, lecz zarządził przeprowadzenie oględzin terenu przeznaczonego pod realizację zamierzenia. Przy udziale inwestora przeprowadzone zostały w dniu 5 czerwca 2024r. oględziny terenu objętego wnioskiem.
RDOŚ odniósł się do przede wszystkim do skali przedsięwzięcia, ponadto uwzględnił, że przedmiotowe przedsięwzięcie planowane jest do zrealizowania w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa Podkarpackiego z dnia [...] października 2013 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Podkarpackiego z 2013 r. poz. [...] ze zm.). Ustalono również, że obszarem Natura 2000 najbliżej położonym względem terenu planowanej inwestycji jest obszar specjalnej ochrony ptaków [...], którego granice przebiegają w odległości ok. 2,4 km w kierunku północno-wschodnim od terenu objętego wnioskiem.
Kolejnym ograniczeniem dla projektowanej inwestycji było położenie w odległości ok. 15 m od granic planowanego do wydobycia złoża piasku wydmowego, użytku ekologicznego pn. "[...].", funkcjonującego na mocy Uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie użytku ekologicznego "[...]" (Dz. Urz. Woj, Podkarpackiego Dziennika Urzędowego z 2020 r. poz.[...]. W świetle § 3 ust. 1 pkt. 1 przywołanej wyżej Uchwały, na terenie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu zakazuje się realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy ooś z wyłączeniem przedsięwzięć, o których mowa w art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.
Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust 7 pkt 1 Uchwały w sprawie [...]Obszaru Chronionego Krajobrazu zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 obowiązuje na obszarze:
1) siedlisk wydmowych, zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1,
2) 100 m od linii brzegów rzek [...] ([...]), [...], [...], zgodnie z załącznikiem mapowym nr 1,
3) udokumentowanych złóż geologicznych.
RDOŚ badając złożone przez inwestora dokumenty dostrzegł, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do realizacji na obszarze jednego z siedlisk wydmowych wskazanych na załączniku mapowych nr 1 do Uchwały. Ponadto zlokalizowana jest na obszarze udokumentowanego złoża piasku i żwiru pn. [...]. W świetle § 3 pkt 5 przywołanej wyżej Uchwały, na terenie Obszaru obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciw osuwiskowym lub utrzymaniem, budową," odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. RDOŚ uznał, że w stosunku do planowanej inwestycji, brak jest możliwości zastosowania przepisów umożliwiających odstąpienie od zakazu realizacji prac ziemnych trwałe zniekształcających rzeźbę terenu. Ponadto teren w obrębie którego znajduje się przedmiotowe złoże, stanowi fragment rozległego kompleksu leśnego z dominującym drzewostanem sosnowo-borowym. Całkowita powierzchnia eksploatacji piasków wydmowych wynosić ma 10,3 ha. Jest to też powierzchnia przewidzianej wycinki drzew.
W ocenie organu uzgadniającego informacje z dokumentów złożonych przez inwestora są tak dalece rozbieżne, że rzutują na wiarygodność przedstawionej w niej oceny zgodności realizacji inwestycji (wariantu inwestycyjnego i alternatywnego) z zakazami obowiązującymi w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu. Organ celem uzyskania dodatkowego materiału dowodowego przeprowadził z udziałem inwestora w dniu 5 czerwca 2024 r. oględziny terenu objętego planowaną inwestycją.
Przedłożona do organu dokumentacja nie mogła ona stanowić dowodu do uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, gdyż przedstawione dane uniemożliwiają rzetelną i obiektywną ocenę oddziaływania tej inwestycji na środowisko przyrodnicze i krajobraz [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z uwagi na lokalizację terenu planowanej inwestycji, obowiązujące na jego terenie przepisy, charakter przedsięwzięcia oraz rodzaj i możliwy zasięg generowanych oddziaływań związanych planowaną inwestycją, a także ich skutki dla przyrody i krajobrazu inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze i krajobraz [...] Obszar Chronionego Krajobrazu. Będzie także sprzeczna z celami, dla których został ten obszar powołany.
Nie można uwzględnić zarzutu przedwczesności postępowania uzgodnieniowego. Pomimo wezwań i składania uzupełnienia Raport oddziaływania na środowisko nie wyjaśnił szeregu wątpliwości, a wręcz przeciwnie potwierdził błędy metodologiczne, rozbieżności i wzajemne sprzeczności w przedstawionych danych. Kategorycznie uzasadnione postanowienie RDOŚ z dnia 8 lipca 2024r. Nr WOOS.4221.5.2.2023.AW.15 o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia nie pozwala na odmienne rozstrzygnięcie.
Podkreślić należy, że RDOŚ jest organem wyspecjalizowanym współdziałającym z organem głównym w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowaniach lokalizacji inwestycji. Konieczność powyższego współdziałania zakreślona przez ustawodawcę i obwarowana najwyższym stopniem współdziałania jakim jest uzgodnienie, które ma charakter wiążący, wynika z potrzeby zapewnienia przeprowadzenia postępowania w oparciu o wiedzę merytoryczną niezbędną dla rozstrzygnięcia sprawy. Wydając postanowienie z dnia 8 lipca 2024 r. RDOŚ oparł się o fachową literaturę, posiadane informacje oraz inne dokumenty powołane w uzasadnieniu tego uzgodnienia. SKO w sposób wyczerpujący i szczegółowy przeanalizowało okoliczności ustalone i ocenione przez RDOŚ podzielając prawidłowo jego argumentację.
Odnosząc się do zarzutów skargi wymaga podkreślenia, że brak było podstaw do powołania biegłego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym – w kontekście wykazania okoliczności relewantnych do wydania decyzji. Brak jest podstaw – w okolicznościach niniejszej sprawy - aby oczekiwać od organu odwoławczego prowadzenia postępowania dowodowego w zakresie weryfikacji stanowiska wyrażonego przez organ współdziałający w ww. postanowieniu. Co nie mniej istotne, sam skarżący nie podjął chociażby próby wykazania, że stanowisko RDOŚ wynika z błędnej metodyki przyjętej do weryfikacji przedstawionego raportu, względnie wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy lub błędnej wykładni przepisów prawa. Z tego też powodu brak jest podstaw do twierdzenia, że rzeczą organu było zwrócenie się do RDOŚ o ponowną weryfikację dokumentacji.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszeniu przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa skutkującym bezpodstawnym przyjęciem, nie mającym oparcia w jakichkolwiek merytorycznych danych, kwestionowanie przez organ raportu oddziaływania na środowisko, jego załączników oraz uzupełnień. Zapisy Raportu oraz jego uzupełnienia z uwagi na liczne nieścisłości nie stanowią przekonującego dowodu w postępowaniu. RDOŚ jako organ wyspecjalizowany z zakresu ochrony środowiska kompleksowo i fachowo wskazał, że dokumentacja przedsięwzięcia nie daje odpowiedzi na faktyczne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko.
Negatywna treść stanowiska zajętego przez RDOŚ przesądza o decyzji wydawanej przez organ prowadzący postępowanie, a zakres dokonywanych uzgodnień obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne.
Zarówno raport i jego uzupełnienie złożone przez inwestora zawierał liczne nieścisłości, co czyniło je niezgodnymi z dyspozycją z art. 66 u.o.o.ś. Dowód z opinii biegłego wnioskowany przez skarżącego nie mógł ich wyeliminować.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.