II SA/RZ 302/23

II SA/Rz 302/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6135 Odpady
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
III OSK 3103/23 - Wyrok NSA z 2025-02-04
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 146 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1645
art. 2 pkt 1, art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1
Ustawa z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t. j.)
Dz.U. 2020 poz 2021
art. 3 ust. 3 pkt 52, art. 52
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 z późn. zm.).
Dz.U. 2021 poz 1070
art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2
Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 28 grudnia 2022 r. nr DPWI.7023.637.2022.EGO I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest zarządzenie pokontrolne Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z 28 grudnia 2022 r. nr DPWI.7023.637.2022.EGO wydane w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska.
W podstawie prawnej zarządzenia wskazano art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1070 z późn. zm).
Wydanie zarządzenia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
W dniach od 6 do 22 grudnia 2022 r. w A. Sp. z o.o., ul. [...], – Sklep [...] w [....], ul. [...] upoważnieni inspektorzy Inspekcji Ochrony Środowiska z Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Rzeszowie - Delegatura w [...] przeprowadzili kontrolę w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W wyniku dokonanych ustaleń udokumentowanych protokołem kontroli nr [...] Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska 28 grudnia 2022 r., wydał wskazane na wstępie zarządzenie pokontrolne, w którym zarządził:
1. Kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kat. 3) i inną niż pochodzenia zwierzęcego (odpady o kodzie 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1645; dalej: "ustawa o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności").
2. W sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kat. 3) i inną niż pochodzenia zwierzęcego (odpady o kodzie 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), zgodnie z art. 2 i 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
3. Prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego (produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kat. 3) i innej niż pochodzenia zwierzęcego (odpady o kodzie 16 03 80 Produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia), wycofanej ze sprzedaży jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
Termin realizacji usunięcia wyżej wskazanych nieprawidłowości: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania. Natomiast termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń został wyznaczony na dzień 28 luty 2023 r.
W uzasadnieniu Organ odnosząc się do poszczególnych zaleceń wyjaśnił, że:
Ad. 1
Zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi podczas kontroli od Spółki, marnowaniem żywności w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jest wyłącznie wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która nadal w momencie jej wycofania spełnia wymogi prawa żywnościowego. Marnowaniem żywności nie jest wobec powyższego przeznaczenie żywności przeterminowanej oraz nieprzydatnej do spożycia ze względu na niespełnienie wymagań prawa żywnościowego wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu i marnowaniu żywności do unieszkodliwiania jako odpad.
Zdaniem Spółki, produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia oznaczone kodem odpadu 16 03 08 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi – Kategoria 3, nie mogą stanowić zmarnowanej żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu i marnowaniu żywności .
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu i marnowaniu żywności marnowaniem żywności jest wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, z późn. zm. 1) — Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem (WE) nr 178/2002", w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
W ustawie nie wskazano, że żywnością marnowaną jest wyłącznie w czasie wycofania z etapu dystrybucji spełnia wymogi prawa żywnościowego. Żywność która została wprowadzona na rynek, a następnie wycofana z etapu dystrybucji nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana.
Powyższe stanowi naruszenie art. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
Ad. 2 i 3
Na podstawie informacji uzyskanych podczas kontroli i przedstawionych dokumentów ustalono, że Spółka nie ujęła w sprawozdaniu za 2020 r. masy wycofanych ze sprzedaży produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi Kat. 3, a w sprawozdaniu za 2021 r. masy wycofanych ze sprzedaży produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi Kat. 3 i odpadów o kodzie 16 03 80 Produkty przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia. W związku z powyższym roczne sprawozdania o marnowanej żywności sporządzone zostały nieprawidłowo. Przyjęcie nieprawidłowej masy zmarnowanej żywności do sprawozdania o marnowanej żywności za 2020 r. i 2021 r. miało wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wskazanej w sprawozdaniach.
Zgodnie z art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności składa wojewódzkiemu funduszowi ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym prowadzi on działalność w zakresie sprzedaży żywności, pisemne roczne sprawozdanie o marnowanej żywności zawierające dane o całkowitej masie marnowanej żywności w danym roku oraz wysokości należnej opłaty wraz ze wskazaniem wysokości opłaty, która zostanie wypłacona do funduszu, w terminie do dnia 31 marca roku kalendarzowego następującego po roku, którego dotyczy sprawozdanie.
Fakt ten stanowi naruszenie art. 2 i 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności.
Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie A.. Sp. z o.o. w [...], wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Spółka zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:
1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: "k.p.a"), polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu przez Organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń przez Organ, że doszło do marnowania żywności skutkujących wydaniem zarządzeń pokontrolnych;
2. art. 80 k.p.a., które to uchybienie polega na dowolnej oraz sprzecznej ze wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego ocenie materiału dowodowego i w związku z tym bezzasadne przyjęcie przez Organ, że w sklepie A. w [...] doszło do marnowania żywności i braku dokonania opłaty za marnowanie żywności;
3. art. 6 k.p.a., poprzez niezachowanie przez Organ zasady praworządności, polegające na tym, że w niniejszej sprawie Organ działając na podstawie przepisów prawa pominął obowiązujące regulacje prawne i bezpodstawnie uznał, że w przedmiotowej sprawie zasadnym jest wydanie zarządzeń pokontrolnych nakładających na Skarżącego obowiązki wymienione w skardze;
4. art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, przez wadliwą wykładnię definicji "marnowania żywności" i przyjęcie, że marnowaniem żywności jest również wycofanie z etapu dystrybucji żywności niespełniających wymagań prawa żywnościowego i przeznaczenia jej jako odpad;
5. art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez uznanie, że A. obowiązany był do ponoszenia opłaty za marnowanie żywności za 2020 r. i 2021 r. w sklepie A. w [...] na rzecz organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę, podczas gdy nie doszło do marnowania żywności;
6. art. 8 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez uznanie, że A. błędnie sporządził sprawozdanie o marnowanej żywności za rok 2020 i 2021, podczas, gdy sprawozdania te zostały sporządzone w sposób prawidłowy.
Zdaniem Spółki przez marnowanie żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego. Tym samym marnowaniem żywności nie jest przeznaczenie żywności przeterminowanej oraz nieprzydatnej do spożycia do unieszkodliwiania jako odpad ze względu na niespełnianie wymagań prawa żywnościowego wskazanych w art. 2 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie Strony skarżącej w rozumieniu wskazanego przepisu marnowaniem żywności byłoby zakwalifikowanie jako odpad żywności, m.in. z krótkim terminem przydatności, czy też żywności w uszkodzonych opakowaniach, która zdatna jest do spożycia. Wobec powyższego interpretacja przepisów ww. ustawy dokonana przez Organ jest nieprawidłowa.
W dalszej kolejności Spółka argumentowała, że art. 52 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, stanowi, że: "środki spożywcze oznakowane datą minimalnej trwałości lub terminem przydatności do spożycia mogą znajdować się w obrocie do tej daty lub terminu". Przepisy prawa nie zabraniają więc sprzedaży żywności, z krótkim terminem ważności, czy też w nieidealnych opakowaniach. Sprzedawca ma prawo do posiadania w swoim asortymencie produktów do upływu terminu przydatności do spożycia. Natomiast pojęcie obrotu należy rozpatrywać w kontekście definicji "wprowadzania na rynek" zawartej w art. 3 pkt 8 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Zgodnie z którym "wprowadzenie na rynek" oznacza "posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania". Zgodnie z powyższym, w ocenie Spółki sprzedawcy żywności uprawnieni są do sprzedawania żywności do daty minimalnej trwałości lub terminu do spożycia.
W ocenie Strony skarżącej postępowanie Organu świadczy o zaniechaniu dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych polegających na braku odniesienia się do argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska, że nie doszło do marnowania żywności w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności. Ponadto Organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia zaistniałego stanu faktycznego.
Zdaniem Spółki, Organ poczynił niedokładne ustalenie, że odpady o kodzie 16 03 80 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kat. III nie nadają się do spożycia przez ludzi i kategorycznie nie mogły zostać przekazane organizacjom pozarządowym ze względu na nie spełnianie wymagań prawa żywnościowego, w tym określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Organ w sposób nierzetelny ustalił zawartość pojemników na odpady. Kod 16 03 80 oznacza produkty, których nie jest możliwa dystrybucja np. sprzedaż, czy przekazanie organizacjom pozarządowym. Do tej kategorii zaliczane są takie produkty jak: warzywa, owoce, sałatki, kasza, ryż, cukier, mąka, makaron, płatki, krakersy, pieczywo normalne i chrupkie, bakalie, chipsy, prażynki, kwiaty sadzonki, drzewka, ziemia ogrodowa. Natomiast produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi lub produkty pochodne - kat. III oznaczają produkty, tj.: odpady pochodzenia zwierzęcego nienadające się do spożycia przez ludzi, części zwierząt po uboju: skóry, odtłuszczone kości, skwarki, kopyta, rogi, pióra; wycofane środki spożywcze pochodzenia zwierzęcego lub zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego - wycofana żywność: wędliny, konserwy mięsne, sery itp., produkty z drobiu i zajęcy (półtusze, pasztety, wędliny); osad z centryfugi separatorów otrzymany w procesie przetwarzania mleka; karmę dla zwierząt domowych lub materiały paszowe zawierające produkty pochodzenia zwierzęcego, które nie nadają się do skarmiania; zwierzęta wodne i ich części np. muszle i pozostałości skorup; jajka i skorupy jaj; odpady gastronomiczne: odpady żywnościowe pochodzące m.in. z restauracji, barów, kantyn; przetworzone produkty pochodzenia roślinnego np. warzywa i owoce w puszkach lub słoikach; keczup, chrzan, majonez, musztarda; słodycze, ciasta, torty, bułki słodkie; oleje roślinne; mrożona pizza; przyprawy.
Produkty zakwalifikowane do powyższych kategorii są niezgodne, nie spełniają wymogów bezpieczeństwa i jakości żywności, nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi. Są to produkty w uszkodzonych, rozerwanych, otwartych, potłuczonych opakowaniach, które uległy zanieczyszczeniu, są spleśniałe, wysypane, wylane, wyciągnięte z opakowań, przeterminowane oraz produkty, które nigdy nie stanowiły i nie mogły stanowić żywności. Wskazane kody oznaczają produkty, które nie mogą być przekazywane organizacjom pozarządowym, gdyż nie spełniają wymagań prawa żywnościowego, w tym określonych w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002. Produkty te nie mogą być przeznaczone do spożycia przez ludzi, a ich spożycie może narazić osobę spożywającą na utratę zdrowia.
W odpowiedzi na skargę PWIOŚ wniósł o jej oddalenie w całości.
Organ wskazał, że zgodnie z wyjaśnieniami uzyskanymi podczas kontroli od Spółki, marnowaniem żywności [pic]w rozumieniu definicji zawartej w ustawie o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności jest wyłącznie wycofanie z etapu dystrybucji żywności, która nadal w momencie jej wycofania spełnia wymogi prawa żywnościowego. Marnowaniem żywności nie jest wobec powyższego przeznaczenie żywności przeterminowanej oraz nieprzydatnej do spożycia ze względu na niespełnienie wymagań prawa żywnościowego wskazanych w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności do unieszkodliwiana, jako odpad.
Organ wyjaśnił, że zdaniem Spółki, produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia oznaczone kodem odpadu 16 03 08 oraz produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczone do spożycia przez ludzi Kategoria 3, nie mogą stanowić zmarnowanej żywności w rozumieniu art. 2 pkt 1 ww. ustawy, a co za tym idzie nie zostały one wykazane w sprawozdaniach jako zmarnowana żywność. Organ wyjaśnił również, że w złożonych wyjaśnieniach Spółka odniosła się w sposób ogólny do sposobu kwalifikowania odpadów o kodzie 16 03 80 oraz produktów pochodzenia zwierzęcego. Spółka nie sprecyzowała jakie konkretnie produkty w kontrolowanym Sklepie w [....]. stanowią odpady o kodzie 16 03 80, a jakie stanowią produkty uboczne pochodzenia zwierzęcego. Powyższe świadczy o nieprawidłowym sporządzeniu sprawozdania o marnowanej żywności za 2020 r. i 2021 r., wbrew definicji z art. 2 ustawy. Brak wykazania w sprawozdaniach o marnowanej żywności odpadów o kodzie 16 03 08 - produkty spożywcze przeterminowane lub nieprzydatne do spożycia oraz produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi - Kategoria 3, miało wpływ na prawidłowe wyliczenie wysokości należnej opłaty wykazanej w sprawozdaniu.
Powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, Organ wskazał, że marnowanie żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z 28 stycznia 2002 r. ustanawiające ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołujące Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności, w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczenie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
Z kolei stosownie do art. 2 pkt 4 ww. ustawy przez żywność rozumie się środki spożywcze w rozumieniu art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002. Zgodnie zaś z art. 2 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 "żywność" (lub "środek spożywczy") oznacza jakiekolwiek substancje lub produkty, przetworzone, częściowo przetworzone lub nieprzetworzone, przeznaczone do spożycia przez ludzi, lub których spożycia przez ludzi można się spodziewać.
Powołując się na definicję zawartą w art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, Organ wskazał, że zawiera ona zwrot "w szczególności", a zatem zawiera tylko przykłady marnowania żywności. Z powyższego należy wnioskować, że marnowanie żywności, w rozumieniu art. 2 pkt 1 tej ustawy ma miejsce również w przypadku żywności, która nie spełnia wymogów prawa żywnościowego podczas wycofywania jej z etapu dystrybucji i przeznaczenia jej jako odpad, bowiem celem ustawy jest szeroko pojęte zapobieganie marnowaniu żywności.
Interpretacja ww. art. 2 pkt 1 nie pozwala zgodzić się z argumentacją, że przeznaczenie żywności do unieszkodliwienia jako odpady, z uwagi na fakt niespełniania wymogów prawa żywnościowego nie jest marnowaniem żywności, bowiem takie stanowisko w sposób oczywisty stoi w sprzeczności z celami ustawy. Gdyby powyższe twierdzenie było prawdziwe, to jednostki handlowe nigdy nie wycofywałyby z dystrybucji żywności spełniającej wymogi prawa żywnościowego w celu jej rozdysponowania np. do organizacji pozarządowych, licząc, że ta zostanie zakupiona przez klientów sklepu, a po upływie terminu przydatności do spożycia żywność byłaby zawsze unieszkodliwiana/przetwarzana jako odpad. Takie działanie z pewnością stanowiłoby marnowanie żywności i jako takie byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami jakie legły u podstaw uchwalenia rzeczonej ustawy.
Przepis art. 5 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przewiduje obowiązek ponoszenia przez sprzedawców żywności opłaty za marnowanie żywności. Opłata taka jest ustalana poprzez pomnożenie jednostkowej stawki przez masę marnowanej żywności. Podstawę obliczenia opłaty stanowi masa marnowanej żywności w kilogramach. Obowiązany podmiot sam ustala wysokość opłaty i wnosi należną opłatę na rachunek bankowy organizacji pozarządowej, z którą zawarł umowę dotyczącą nieodpłatnego przekazywania żywności na cele społeczne. W przypadku nie zawarcia umowy z organizacją pozarządową, sprzedawca żywności wnosi, należną opłatę na rachunek bankowy wojewódzkiego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej na terenie województwa, w którym znajduje się siedziba sprzedawcy żywności.
Zgodnie z ww. ustawą oraz rozporządzeniem Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 5 grudnia 2020 r. w sprawie wzoru sprawozdania o marnowanej żywności oraz wzoru zbiorczego sprawozdania o marnowanej żywności (Dz.U. z 2020 r. poz. 2246; dalej: "rozporządzenie") podstawę obliczenia opłaty stanowi 80% masy marnowanej żywności w kilogramach za 2020 rok, a w latach kolejnych 90% masy marnowanej żywności w kilogramach. Ponadto sprzedawca żywności w oparciu o art. 5 ust. 4 i 5 ww. ustawy, uprawniony jest do pomniejszenia opłaty odpowiednio o koszty poniesione na prowadzone kampanie edukacyjnoinformacyjne lub koszty wykonania umowy dotyczącej przekazywania żywności na cele społeczne, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy. Do ilości marnowanej żywności należy dodawać tę, która została poddana odzyskowi lub unieszkodliwiona jako odpad z uwagi na niewycofanie jej z dystrybucji odpowiednio wcześniej przed upływem terminu przydatności do spożycia. Żywność przeznaczona do sprzedaży przez Stronę, a następnie wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej została zmarnowana. Sprzedawca żywności doprowadzając do sytuacji, w której dochodzi do powstania odpadów żywnościowych przyczynia się do marnowania żywności.
Podczas rozprawy w dniu 29 sierpnia 2023 r. pełnomocnik Organu – radca prawny A. H. zmodyfikowała odpowiedź na skargę, wnosząc o odrzucenie skargi z uwagi na to, że zarządzenie pokontrolne zostało skierowane do imiennie wskazanego Prezesa Spółki (kierownika jednostki organizacyjnej), w związku z czym jej zdaniem tylko on mógł wnieść skargę, ewentualnie osoba przez niego upoważniona, co wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o inspekcji ochrony środowiska. Tymczasem skarga została wniesiona przez Spółkę. Z ostrożności procesowej podtrzymała pozostałe wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego poza decyzjami, postanowienia mogą być również inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 i 2185), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651 i 2707), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2022 r. poz. 813, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy - o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08 te i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu. Zarządzenie zostało doręczone Stronie skarżącej 3 stycznia 2023 r., co za tym idzie skarga złożona za pośrednictwem organu 31 stycznia 2023 r. została złożona z zachowaniem ustawowego terminu- art. 53 § 2 p.p.s.a.
Bezzasadny okazał się również zgłoszony na rozprawie wniosek Organu o odrzucenie skargi. Formułując wniosek pełnomocnik Organu stwierdził, że zarządzenie było kierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej i tylko on może wnieść skargę, w związku z czym skarga Spółki jest niedopuszczalna i jako taka powinna podlegać odrzuceniu. Stanowisko to jest oczywiście błędne. Zarządzenie pokontrolne choć adresowane do imiennie wskazanego kierownika jednostki organizacyjnej w istocie stwierdza obowiązki prawne jakie, w ocenie Organu Inspekcji ciążą na jednostce z mocy przepisów prawa lub decyzji z zakresu ochrony środowiska. Tym samym sprawa administracyjna wynikła na tle takiego zarządzenia dotyczy również interesu prawnego kontrolowanej jednostki w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że jednostka ta jest legitymowana do wniesienia skargi na zarządzenie pokontrolne skierowane do jej kierownika ( tak WSA w Poznaniu w wyroku z 20 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 751/11, a także WSA w Rzeszowie w wyroku z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/22).
Przechodząc do kontroli zaskarżonego zarządzenia wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ww. ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawa określa w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Adresat zarządzenia pokontrolnego jest obligowany podjąć działania wynikające z niego, a przede wszystkim - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zatem zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest władczym aktem organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 czerwca 2018 r. II SA/Go 207/18 ).
Z punktu widzenia kontroli zarządzenia istotne jest to, że Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W przeciwnym razie przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego ( wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2022 r., sygn. III OSK 1091/21). Szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo. Zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno bowiem być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył (wyrok NSA z dnia 31 marca 2022 r., sygn. III OSK 935/21 ).
Niedopuszczalne jest, by w protokole kontroli i zarządzeniu pokontrolnym określenie naruszeń przepisów prawa nastąpiło przez podanie nazwy aktu prawnego, bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tego aktu.
W protokole kontroli nr [...] jako cel kontroli podano:
Kontrola przestrzegania przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, w zakresie realizacji obowiązków podmiotów gospodarujących odpadami (wytwórców, zbierających, przetwarzających, transportujących, pośredników w obrocie odpadami i sprzedawców odpadów). Kontrola w zakresie przeciwdziałania marnowaniu żywności.
Zarządzeniem pokontrolnym z 28 grudnia 2022 roku Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska po przeprowadzeniu w dniach od 6-22 grudnia 2022 r. kontroli w A. Sp. z o.o. – sklep A. w [...] ul. [...] zarządził:
1. kwalifikować niesprzedaną żywność pochodzenia zwierzęcego, wycofaną ze sprzedaży jako marnowaną żywność zgodnie z art. 2 ustawy o przeciwdziałaniu marnowania żywności - w terminie: niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
2. w sprawozdaniu o marnowanej żywności uwzględniać masę marnowanej żywności pochodzenia zwierzęcego zgodnie z art. 2 i 8 ubawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - w terminie niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania,
3. prawidłowo obliczać opłatę za marnowanie żywności, poprzez ujmowanie niesprzedanej żywności pochodzenia zwierzęcego, wycofanej ze sprzedaży, jako marnowanej żywności zgodnie z art. 8 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności - w termin niezwłocznie po otrzymaniu zarządzenia pokontrolnego z poleceniem ciągłego przestrzegania
Jednocześnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 28 lutego 2023 r.
W sprawie spór sprowadza się do kwalifikacji przeterminowanej żywności, w stosunku do której upłynął termin przydatności bądź minimalnej trwałości.
Zdaniem Organu Spółka w sprawozdaniu o marnowanej żywności podała nieprawidłową masę, poprzez objęcie nią jedynie żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego i została wycofana z etapu dystrybucji oraz przekazana do utylizacji, natomiast nie objęła nią żywności, której upłynął termin przydatności do spożycia lub termin minimalnej trwałości.
Skarżąca nie zgadza się z tym stanowiskiem i wskazuje, że żywność w stosunku, do której upłynął termin przydatności lub minimalnej trwałości nie może być przedmiotem obrotu, a przedsiębiorca ma obowiązek wynikający z przepisów prawa, wycofać takie produkty z etapu dystrybucji, przy czym takie wycofanie nie jest równoznaczne z marnowaniem żywności, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o zapobieganiu marnowaniu żywności. Wyjaśniła, że kwalifikuje żywność jako produkty pochodzenia zwierzęcego kategorii 3 i przekazuje ją podmiotowi, z którym zawarła umowę na odbiór produktów pochodzenia zwierzęcego. Oznacza to jednocześnie, że nie stosuje się do nich ustawy o odpadach - art. 2 pkt 9 ustawy o odpadach.
Rozstrzygnięcie zatem sporu między organem, a Stroną skarżącą leży we właściwej interpretacji ustawowej definicji marnowania żywności.
Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności pod podjęciem marnowania żywności należy rozumieć wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym określone w rozporządzeniu (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającym ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującym Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającym procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str. 1, ze zm.), w szczególności ze względu na zbliżający się upływ terminu przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości lub ze względu na wady wyglądu tych środków spożywczych albo ich opakowań i przeznaczanie ich do unieszkodliwiania jako odpady.
W definicji tej nie ma mowy o żywności, której termin przydatności lub minimalnej trwałości upłynął. Tymczasem Organ twierdzi, że również ta żywność powinna zostać tak zakwalifikowana.
Sąd nie zgadza się z tą argumentacją Organu, z tej prostej przyczyny, że zasadą jest, że nie można domniemywać obowiązków, które nie wynikają wprost z treści przepisów, a z którymi wiążą się określone sankcje ustawowe.
Skoro ustawodawca stworzył definicję marnowanej żywności, z którą to powiązał obowiązek sprawozdawczości, odpłatności i wreszcie sankcje za ich niedopełnienie, to nie ma żadnych podstaw do rozciągania tej definicji na sytuacje w niej nieopisane, choćby przemawiał za tym cel ustawy.
Wykładnia przepisów statuujących normy nakładające obowiązki finansowe na obywateli lub przedsiębiorców, jak również normy statuujące sankcje administracyjne musi bazować przede wszystkim na regułach językowych. Inne metody wykładni, w szczególności wykładnia celowościowa, są dopuszczalne tylko wówczas, gdy prowadzą do konkluzji korzystnych dla potencjalnych adresatów obowiązków lub sankcji. Niedopuszczalne jest wykorzystywanie pozajęzykowych metod wykładni w sposób prowadzący do rozszerzenia zakresu zastosowania przepisu statuującego obowiązki lub sankcje administracyjne. Są to reguły powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie przy wykładni przepisów prawa administracyjnego.
Biorąc pod uwagę powyższe założenia interpretacyjne, należy zwrócić uwagę, że w art. 2 pkt 1 ustawodawca użył czasownika "spełniać" w formie czasu teraźniejszego. Językowe dyrektywy wykładni prowadzą do jednoznacznej, nie budzącej żadnych wątpliwości konkluzji, że marnowaniem w rozumieniu definicji ustawowej jest wycofywanie z etapu dystrybucji tylko i wyłącznie takiej żywności, która w tym momencie czasowym (w momencie wycofywania z etapu dystrybucji) spełnia wymogi prawa żywnościowego. Niedopuszczalne jest korygowanie wyników wykładni językowej w taki sposób, jak dokonuje tego organ. Organ w istocie drogą wykładni celowościowej (odwołując się do celów przyświecających ustawodawcy) rozszerza zakres zastosowania definicji na żywność, która wprawdzie w momencie wycofywania z etapu dystrybucji już nie spełnia wymogów prawa żywnościowego, ale spełniała je wcześniej. Biorąc pod uwagę charakter i funkcje definicji marnowania żywności (podstawa nakładania obowiązków i sankcji) taki zabieg interpretacyjny jest niedopuszczalny.
Na prawo żywnościowe, do którego to pojęcia odsyła definicja legalna marnowania żywności, składają się zarówno przepisy prawa krajowego (w tym zwłaszcza ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia; Dz. U. z 2020 r., poz. 2021, ze zm.; dalej jako: u.b.ż.ż.) jak i europejskiego (w tym zwłaszcza rozporządzenie nr 178/2002, do którego odwołuje się definicja legalna). Legalna definicja prawa żywnościowego została zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 23 u.b.ż.ż., przez odesłanie do art. 3 pkt 1 rozporządzenia nr 178/2002. W świetle tej definicji prawo żywnościowe oznacza przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne regulujące sprawy żywności w ogólności, a ich bezpieczeństwo w szczególności, zarówno na poziomie Wspólnoty, jak i na poziomie krajowym; definicja ta obejmuje wszystkie etapy produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności oraz paszy produkowanej dla zwierząt hodowlanych lub używanej do żywienia zwierząt hodowlanych. W świetle art. 2 pkt 4 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności przez żywność należy rozumieć żywność w rozumieniu art. 2 rozporządzenia 178/2002 (substancje i produkty przeznaczone do spożycia i których spożycia przez ludzi można się spodziewać).
Zgodnie z art. 52 u.b.ż.ż. środki spożywcze mogą znajdować się w obrocie do daty minimalnej trwałości lub terminu przydatności do spożycia. Istnieje zatem obowiązek wycofania z obrotu każdego produktu "przeterminowanego", tzn. po upływie zarówno terminu minimalnej trwałości, jak i przydatności do spożycia. Artykuł 3 ust. 3 pkt 52 u.b.ż.ż. definiując wprowadzanie żywności do obrotu odsyła do art. 3 pkt 8 rozporządzenia nr 178/2002, zrównując to pojęcie z "wprowadzeniem na rynek", którym jest posiadanie żywności lub pasz w celu sprzedaży, z uwzględnieniem oferowania do sprzedaży lub innej formy dysponowania, bezpłatnego lub nie, oraz sprzedaż, dystrybucję i inne formy dysponowania.
Słusznie zwraca uwagę Organ, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Jest to jednak problem wadliwej legislacji, której skutki nie mogą być przerzucane na przedsiębiorców. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe. Niestety tych dobrych intencji ustawodawca nie był w stanie przełożyć na dobre przepisy. Definicja marnowania żywności w aktualnym brzmieniu nie pozwala na skuteczne wyciąganie konsekwencji prawnych wobec przedsiębiorców, którzy nie podejmują właściwych, realnych działań celem przeciwdziałania zjawisku marnowania żywności. Choć intencją ustawodawcy było to, aby zagospodarować żywność w taki sposób, żeby uniknąć jej marnowania, czemu miało służyć jej przekazywanie organizacjom pozarządowym i obciążenia finansowe niejako wymuszające podejmowanie zawczasu stosownych działań, to sposób sformułowania definicji marnowania żywności, nie pozwala na osiągnięcie tego celu. W świetle obowiązujących przepisów, dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego, w tym w zakresie przydatności do spożycia, może być swobodnie dystrybuowana przez przedsiębiorcę. Z kolei w momencie, kiedy żywność przestaje spełniać te wymogi, musi zostać wycofana z dystrybucji, ale działanie takie nie może być w żaden sposób zakwalifikowane jako marnowanie żywności, skoro jest nim tylko i wyłącznie wycofywanie z etapu dystrybucji żywności, która jeszcze w dystrybucji może pozostawać. Są to jednak oczywiście spostrzeżenia natury de lege ferenda, które służą jedynie zobrazowaniu stopnia skomplikowania problematyki i nie mają bezpośredniego przełożenia na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy ( wyżej powołany wyrok WSA w Rzeszowie z 8 lutego 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/22).
Z punktu widzenia interesów przedsiębiorcy trudno byłoby, uzasadnić obowiązek usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu.
Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane z naruszeniem art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności, poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Błąd ten doprowadził organ do naruszenia również art. 5 ust. 1 i art. 8 ust. 1 tej ustawy dotyczących ustalenia opłaty za marnowanie żywności.
Sąd dostrzega oczywiście, że taka wykładnia art. 2 pkt 1 ustawy o przeciwdziałaniu marnowaniu żywności może prowadzić do sytuacji, w której rozwiązania zawarte w ustawie przestaną spełniać swoją rolę. Ta motywacja dość wyraźnie stoi za kierunkiem wykładni przyjętym przez organ, niemniej jednak z przyczyn wskazanych wyżej nie można jej zaakceptować. Niewątpliwie ustawodawcy przyświecał nader słuszny cel stworzenia mechanizmów zapobiegających zjawisku marnowania żywności, rodzącemu daleko idące negatywne skutki społeczne, gospodarcze i środowiskowe, jednak z analizowanych przepisów nie wynika wniosek, aby ustawodawca tak szeroko pojmował pojęcie marnowania żywności, jak przyjmuje to organ. Uznanie za zmarnowaną w rozumieniu ustawy żywności, która została wprowadzona na rynek, a następnie ze względu na upływ terminu przydatności do spożycia lub przekroczenie daty minimalnej trwałości - wycofana z etapu dystrybucji i nieprzekazana organizacji pozarządowej, wymagałoby interwencji ustawodawcy. W świetle jednak aktualnie obowiązujących przepisów, marnowaniem żywności jest wycofanie z dystrybucji jedynie takiej żywności, która spełnia wymogi prawa żywnościowego w zakresie przydatności do spożycia.
Analizując problem rozwiązań zawartych w ustawie, należy mieć też na uwadze aspekt determinowany interesem przedsiębiorcy. Dopóki żywność spełnia wymogi prawa żywnościowego może być sprzedawana przez przedsiębiorcę. Trudno byłoby uzasadnić obowiązek przedsiębiorcy usuwania z obrotu towarów, którym grozi przekroczenie terminu przydatności do spożycia, skoro istnieje szansa, że towar ten znajdzie nabywcę przed upływem terminu. Do decyzji przedsiębiorcy pozostaje, czy taką żywność przekaże organizacji pozarządowej, czy też spróbuje ją sprzedać, ryzykując, że wskutek przekroczenia terminu jej przydatności do spożycia lub daty minimalnej trwałości żywność taka stanie się odpadem, z utylizacją którego również związane są koszty.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżone zarządzenia pokontrolne.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 P.p.s.a. w pkt II sentencji wyroku