II SA/RZ 302/05

II SA/Rz 302/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-05-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2005-04-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska
Marian Ekiert /przewodniczący/
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzez skarżącej Z. W. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
do wyroku z dnia 17 maja 2005 r.
Postanowieniem z dnia z dnia [...] stycznia 2005 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 KPA po rozpatrzeniu zażalenia Z. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] nakazujące P. P. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 2607 położonej w P., gmina [...], jako wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W jego uzasadnieniu podano, że przedmiotowym postanowieniem organ I instancji na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 2607 położonej w P., jako wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.
Na postanowienie to wniosła zażalenie Z. W. Podniosła, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał P. P. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jako wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, natomiast nie rozstrzyga tych zagrożeń ani nie ustala terminów likwidacji zagrożeń. Ponadto istniejącym zagrożeniem jest głęboki wykop od strony północnej o bardzo stromej skarpie, który spowoduje osuwisko działki będącej własnością skarżącej i budynków tymczasowych tam znajdujących się, natomiast nasyp od strony południowej, wykonany w odległości 1,5 m od budynku mieszkalnego niżej położonego stanowiącego własność skarżącej spowoduje zalewanie wodami opadowymi z działki P. P., w okresie zimy budynek skarżącej będzie w dużej części zasypywany śniegiem, a przy roztopach zalewany wodami pośniegowymi.
Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej przez organ I instancji wynika, że w dniu rozprawy zostały wykonane roboty polegające na doprowadzeniu do działki przyłącza gazu, wody oraz telekomunikacyjnego. Została zmieniona lokalizacja istniejącego hydrantu. Według oświadczenia inwestora roboty związane z wykonaniem w/w przyłączy zostały wykonane w miesiącu czerwcu 2004 r. W miesiącu maju 2004 r. inwestor dokonał niwelacji terenu, podczas której przesunięto ziemię z północnej części działki w stronę granicy działki znajdującej się od strony południowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podst. art. 50 ust. 1 pkt 2, ust. 2, 4, 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane wstrzymał P. P. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jako prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Stanowisko takie jest zgodne z unormowaniami zawartymi w ustawie Prawo budowlane, jak również z zaistniałymi okolicznościami, gdyż inwestor nie dopełnił obowiązku powierzenia funkcji kierownika budowy osobie posiadającej wymagane kwalifikacje zawodowe. Ustosunkowując się do zarzutu odwołania dotyczącego pominięcia sprawy wykonanej skarpy, wykopu od strony północnej, a od strony południowej wykonania skarpy, nasypu stwierdzono, że w projekcie architektoniczno-budowlanym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia [...] grudnia 2003 r. udzielającej P. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem, na planszy przedstawiającej elewacje południową, wschodnią, północną i zachodnią zostały naniesione skarpy bez ich szczegółowego zwy-miarowania i podania odpowiednich charakterystyk wysokościowych. Ponadto w "Części opisowej" pkt 3 Projektowane zagospodarowanie znajduje się zapis cyt. : "Teren należy ukształtować tarasowo". Wobec powyższych okoliczności tj. braku szczegółowych wymiarów i rzędnych wysokościowych zaznaczonych na planszy zawierającej widoki poszczególnych elewacji budynku mieszkalnego, nie można jednoznacznie określić czy inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków udzielonego pozwolenia. Sprawia to, że wstrzymanie prowadzonych robót budowlanych na podstawie art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, jako prowadzonych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę nie może być zastosowane w przedmiotowej sprawie.
Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyła Z. W. nie wskazując kierunku jego weryfikacji. W jego uzasadnieniu podała, że wykonana przez P. P. niwelacja terenu działki nr 2607 stanowi samowolę budowlaną naruszającą rażąco Prawo Budowlane. Istniejący stan stanowi istotne zagrożenie bezpieczeństwa mienia powodując znaczne szkody materialne jak również naruszenie jej własności.
W dniu 17 sierpnia 2004 przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonał kontroli budowy i stwierdził, że p. P. nie dopełnił obowiązku powierzenia funkcji kierownika budowy osobie posiadającej wymagane kwalifikacje zawodowe, jak również i fakt, że na planie zagospodarowania stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę od strony południowej na działce p. P. nie ma żadnej skarpy ani nasypu, czyli grunt powinien pozostać w stanie rodzimym i nienaruszonym. Dowodzi to, że inwestor odstąpił od ustaleń w posiadanej dokumentacji dokonując samowoli budowlanej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...].10.2004 r. wstrzymał P. P. roboty budowlane bez nakazu doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego, który nie powodował obecnych zagrożeń mienia i szkód materialnych. Wstrzymanie robót nie jest właściwym rozstrzygnięciem sprawy, ponieważ podstawą postanowienia jest art. 50 ust.1 pkt 2 ust.2, 4, 5 Prawa Budowlanego i ważność wstrzymania robót upływa po okresie dwóch miesięcy od dnia doręczenia, a zagrożenie bezpieczeństwa mienia i szkody materialne pozostają nadal. Nie polega na prawdzie stwierdzenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że nie można określić czy P. P. dokonał istotnych zmian w niwelacji terenu, ponieważ przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokonując kontroli budowy w spisanym protokole z udziałem zainteresowanych stron stwierdził, że od strony południowej działki na planie zagospodarowania nie ma żadnej skarpy ani nasypu, a teren rodzimy nie powinien być zmieniony. W tej sytuacji wstrzymanie robót p. P. powinno nastąpić w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo Budowlane z ustaleniem likwidacji istniejących zagrożeń bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżąca dodała, że nie brała udziału w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowił przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje wstrzymanie przez właściwy organ robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska. Kierując się takim jego brzmieniem organy uznały, że fakt niepowierzenia funkcji kierownika budowy osobie posiadającej odpowiednie uprawnienia skutkować musi wstrzymaniem robót budowlanych. Organy jednocześnie uznały, że niemożliwym było wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych w trybie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy wobec ich prowadzenia w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W tej materii organy stwierdziły, że z zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę nie wynikają szczegółowe wymiary i rzędne wysokościowe, dlatego nie można mówić o prowadzeniu robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Stanowiska organów obu instancji są wadliwe. Przepis art. 50 ust. 1 przewiduje 4 przyczyny uzasadniające wstrzymanie przez właściwy organ robót budowlanych. Dwie spośród tych przyczyn, mogące mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, to wstrzymanie robót budowlanych wobec wykonywania ich :
* w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub
* w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.
Do przyjęcia, że inwestor wykonuje roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach niezbędnym jest więc by decyzja o pozwoleniu na budowę lub przepisy zawierały ustalenia i warunki, które przez prowadzącego roboty budowlane byłyby naruszone. Skoro organy w sposób zgodny ze stanem faktycznym przyjmują, że decyzja o pozwoleniu na budowę i przepisy nie zawierają warunków i ustaleń w kwestii niwelacji terenu przedmiotowej działki niemożliwym jest wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.
Przepis art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy może stanowić podstawę wstrzymania robót budowlanych również w przypadku, kiedy roboty te prowadzone są w oparciu o pozwolenie na budowę, a nawet zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, jednak pod warunkiem, że są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
Przepis ten również będzie miał zastosowanie do przypadku, kiedy z uwagi na nieprecyzyjne postanowienia zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę nie można określić, czy wykonywane roboty istotnie odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy), kiedy jednocześnie nie można uznać, że są one prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy). Jedynym kryterium zastosowania tego przepisu będzie obiektywne kryterium powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska.
W przypadku stwierdzenia, że sposób prowadzenia robót budowlanych stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska obowiązkiem właściwego organu będzie wstrzymanie robót budowlanych.
W analizowanej sprawie skarżąca przez cały tok postępowania wskazywała, że sposób wykonania niwelacji terenu na działce inwestora stanowi zagrożenie dla jej mienia. Organy obu instancji kwestii tej nie poddały żadnej weryfikacji. Naruszyły w ten sposób przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 KPA. W szczególności w uzasadnieniach swoich decyzji nie podały, dlaczego uważają, że taki właśnie sposób wykonania niwelacji nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska i nie zebrały w tej materii pełnego materiału dowodowego. Prawidłowe określenie przez organ podstawy faktycznej i prawnej wstrzymania robót budowlanych ma w sprawie tego rodzaju ogromne znaczenie, bo rzutuje w dalszej kolejności na treść wydawanej w trybie przepisu art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji.
Ponownie rozpoznając sprawę organy poddadzą analizie i uzupełnią materiał dowodowy w kierunku zbadania sposobu wykonania niwelacji terenu przez P. P., ocenią czy może to spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Dopiero po uzupełnieniu postępowania we wskazanym wyżej kierunku rozstrzygną kwestię wstrzymania wykonania przedmiotowych robót budowlanych.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.