II SA/Rz 30/06

II SA/Rz 30/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Krystyna Józefczyk.
Zbigniew Czarnik
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 15 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania o wymeldowanie z pobytu stałego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2005 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Uzasadnienie
II SA/Rz 30/06
U Z A S A D N I E N I E
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu zażalenia M. M. działającej przez pełnomocnika na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2005 r. nr [...] o zawieszeniu postępowania w sprawie jej wymeldowania z pobytu stałego w P. przy ul. S. [...] - utrzymał zaskarżone nim postanowienie w mocy.
Jako jego podstawę prawna wskazał art. 138 § l pkt l w związku z art. 144 oraz art. 97 § l pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.)
Z uzasadnienia postanowienia i akt postępowania w sprawie wynika , że wyrokiem z dnia 10 lutego 2005r. sygn. akt II S.A./Rz 437/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] orzekającą o wymeldowaniu M. M. z pobytu stałego w P. przy ul S. [...] - z uwagi na naruszenie przez organy podejmujące te decyzje przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziły przesłanki wymeldowania, jak również naruszenie przepisów procesowych a w szczególności art. 80 kpa.
Po zwrocie akt do organu I instancji wnioskodawca wymeldowania T. K. działający przez pełnomocnika wniósł o zawieszenie postępowania z uwagi na okoliczność, iż Sąd Rejonowy w P. wyrokiem z dnia 30 maja 2005r. sygn. akt [...]orzekł eksmisję M. M. z lokalu. Wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. W ocenie wnioskodawcy, po jego uprawomocnieniu zaistnieją nowe, istotne dla sprawy okoliczności, które pozwolą na podjecie decyzji w kwestii wymeldowania.
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005r. nr [...] Prezydent Miasta odmówił zawieszenia postępowania. Postanowienie to, w następstwie zażalenia T. K. i M. M., która zakwestionowała jego uzasadnienie i wniosła o umorzenie postępowania w przedmiocie wymeldowania, zostało uchylone w całości postanowieniem Wojewody z dnia [...] sierpnia 2005r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania po raz kolejny, Prezydent Miasta opisanym na wstępie postanowieniem zawiesił w oparciu art. 97 § l pkt 4 postępowanie w sprawie wymeldowania M. M. w związku z toczącym się przed Sądem Okręgowym w P. postępowaniem o jej eksmisję .
Od postanowienia tego zażalenie wniosła M. M., działająca przez pełnomocnika T. G. , żądając jego uchylenia.
Zarzuciła w nim , że w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawieszenie postępowania stanowi nękanie żalącej i dowodzi dążenia organu do jej wyrzucenia z lokalu, w którym zamieszkiwała przez wiele lat. Wyraziła pogląd , że postępowanie w kwestii jej wymeldowania winno być umorzone.
Wojewoda nie uwzględnił zażalenia i postanowieniem opisanym na wstępie utrzymał zaskarżone nim postanowienie.
W jego motywach podniósł, że po myśli art. 97 § l pkt. 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania w sprawie wymeldowania M. M. jest zgodne z prawem. Do takich wniosków prowadzi prawidłowa wykładnia art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10.04.1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Analiza akt sprawy dowodzi, że zawieszenie sprawy meldunkowej jest uzasadnione, jako że sprawa eksmisyjna ma związek ze sprawą o wymeldowanie. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w jednym ze swoich orzeczeń uznał za kwestię prejudycjalną toczące się przed sądami postępowanie, podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru opuszczenia lokalu. Odnosząc się natomiast do wniosku M. M. dotyczącego umorzenia prowadzonego postępowania administracyjnego o jej wymeldowanie Wojewoda uznał, iż jest on nieuzasadniony. Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 10.02.2005 r. sygn. akt. SA/Rz 437/04 uchylający decyzję Wojewody i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta nie może być podstawą umorzenia toczącego się postępowania o wymeldowanie w trybie art. 105 kpa. Przeciwnie, wyrok ów obliguje organ administracji do ponownego rozpatrzenia wniosku T. K. o wymeldowanie M. M. i prowadzenia postępowania, które musi zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę co do istoty. W trybie art. 105 K.p.a. umorzenie postępowania mogłoby nastąpić jedynie w sytuacji, gdy postępowanie o wymeldowanie stałoby się bezprzedmiotowe
( np. w przypadku wymeldowania się strony z miejsca pobytu stałego). Wojewoda zaznaczył, że jego postanowienie nie przesądza, jaka ma być przyszła decyzja Prezydenta Miasta, który będzie rozstrzygał sprawę co do jej istoty, bowiem postanowienie to rozstrzyga tylko wynikłą w toku postępowania administracyjnego kwestię incydentalną.
Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła M. M. działająca przez pełnomocnika, córkę T. O., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania o wymeldowanie skarżącej.
W motywach skargi i uzupełniającego ją pisma zarzuciła, że wyrok w sprawie o eksmisję pozostaje bez wpływu na sprawę wymeldowania. Nawet jeśli sąd cywilny orzeknie eksmisję to w świetle ustawy o ochronie lokatorów jej wykonanie nie będzie możliwe wobec stanu zdrowia i wieku ( 86 lat ) skarżącej. Eksmisja dotyczy prawa do zajmowania lokalu, a postępowanie sądowe w tej kwestii nie jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o wymeldowanie. W tej sytuacji wniosek o umorzenie postępowania w przedmiocie wymeldowania jest zasadny i najrozsądniejszy, bowiem uniemożliwi złożenie nowego wniosku o jej wymeldowania. Podniosła też, iż skarga została złożona w terminie , bowiem dzień upływu terminu liczonego do daty doręczenia postanowienia pełnomocnikowi przypadał na wolną sobotę.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo podniósł, że choć istotnie wyrok eksmisyjny dotyczy uprawnienia do zamieszkiwania w lokalu , to jego wykonanie przez komornika ma wpływ na wynik sprawy o wymeldowanie.
Uczestnik postępowania T. K. w swoim piśmie procesowym poparł stanowisko Wojewody wyrażone w odpowiedzi na skargę Zarzucił, że nie otrzymał odpisu skargi a wniosek skarżącej w przedmiocie umorzenia postępowania o wymeldowanie uznał za bezzasadny, jako nie związany z niniejszą sprawą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2 ). Oznacza to, że Sąd bada, czy zaskarżony akt odpowiada przepisom prawa, pomijając inne względy, w tym wymogi celowości , gospodarności, czy słuszności.
Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1).
W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobligowany do uchylenia decyzji (postanowienia) lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach.
Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że wydano je z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga została wniesiona w terminie, jako że trzydziesty dzień od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia pełnomocnikowi skarżącej (12 listopada 2005r.) przypadał na dzień 10 grudnia 2005r, tj. sobotę a skarga została na nadana w urzędzie pocztowym 12 grudnia 2005r. ( data stempla pocztowego). Termin do wniesienia skargi podług art. 53 §1 P.p.s.a. wynosił 30 dni i w sprawie liczył się od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 83 §1 P.p.s.a. , który w tym zakresie odsyła do przepisów kodeksu cywilnego, do terminu tego nie wlicza się dnia, w którym nastąpiło doręczenie postanowienia (art. 111§2 k.c.). Podług art. 83 §2 P.p.s.a., jeżeli ostatni dzień terminu przypada w sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się następny dzień po dniu lub dniach wolnych od pracy. Z §3 tego przepisu wynika natomiast zasada, że oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu.
Zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego o wymeldowanie skarżącej z pobytu stałego w P. przy ulicy S. [...], wszczętego wnioskiem uczestnika T. K. pochodzącym z dnia 10 stycznia 2003r.
W sprawie tej wyrokiem z dnia 10 lutego 2005r. sygn. akt II SA/Rz 437/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...]oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] lutego 2004r. nr [...] orzekającą o wymeldowaniu M. M. z pobytu stałego w P. przy ul S. [...] - z uwagi na naruszenie przez organy podejmujące te decyzje przepisów prawa materialnego, poprzez przyjęcie, że w ustalonym stanie faktycznym zachodziły przesłanki wymeldowania, jak również naruszenie przepisów procesowych a w szczególności art. 80 kpa.
Uchylenie decyzji - w sytuacji nie wycofania wniosku o wymeldowanie- obligowało organ I instancji do kontynuacji postępowania administracyjnego i jego zakończenia rozstrzygnięciem uwzględniającym ocenę prawną zawartą we wspomnianym wyroku. Z mocy bowiem art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą organ , którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Zwolnienie od takiego związania jest możliwe wyłącznie w przypadku zmiany przepisów prawa lub takiej zmiany stanu faktycznego, która uczyni tę ocenę prawną i wskazania nieaktualnymi.
Organ I instancji - po uchyleniu postanowieniem Wojewody jego wcześniejszego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania o wymeldowanie i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia - postanowieniem z dnia [...] września 2005r. zawiesił to postępowanie, powołując się w jego podstawie prawnej w sposób ogólny na art. 97 §1 kpa. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika jednak , że przyczyną zawieszenia było oczekiwanie na prawomocne zakończenie postępowania przed sądem cywilnym o eksmisję skarżącej.
W zaskarżonym postanowieniu, które utrzymuje w mocy postanowienie organu I instancji, Wojewoda powołał się na art. 97 §1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego .
Oba te postanowienia są wadliwe, bowiem w sprawie nie istniały przesłanki zawieszenia postępowania.
Postępowanie administracyjne, co do zasady powinno mieć charakter ciągły, tzn. toczyć się bez przerwy od momentu jego wszczęcia, aż do chwili wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty lub w inny sposób kończącej postępowanie. W pewnych jednak przypadkach przerwanie toku tego postępowania z przyczyn faktycznych lub prawnych okazać się może nieuniknione. Sytuacje takie reguluje instytucja zawieszenia postępowania, to jest taki jego stan, w którym istnieje zawisłość sprawy ale tok postępowania ulega wstrzymaniu. Sprawa spoczywa wówczas bez biegu. W okresie zawieszenia zasadą jest, że terminy nie biegną a czynności nie są wykonywane.
Instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego regulują przepisy rozdziału 6, zamieszczonego w dziale II kpa. Może mieć podług ono podług tych przepisów charakter obligatoryjny (art. 97 §1 kpa) lub fakultatywny (art. 98 § l kpa).
Zgodnie z treścią art. 97 § l kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności przewidziane w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu, jako bezprzedmiotowe (pkt1), w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony (pkt2), w razie utraty przez stronę lub jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych (pkt3), gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy do uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (pkt 4).
Art. 98 § l kpa stanowi z kolei, że organ administracji państwowej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu.
Przepisy traktujące o podstawach zawieszenia postępowania, jako stanowiące wyjątek od reguły jego nieprzerwanego toku winny być wykładane ściśle.
Zawieszenie postępowania w sprawie nastąpiło - co wynika z uzasadnienia postanowienia pierwszej instancji i postanowienia II instancji- w oparciu o przepis art. 97 § l pkt 4 kpa.
Brzmienia tego przepisu, przytoczonego wyżej wskazuje, że ustanawia on trzy przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania, które muszą zaistnieć łącznie. Przesłanki te, to istnienie zagadnienia wstępnego nazywanego również prejudycjalnym, właściwość innego , niż orzekający w sprawie organu lub sądu do rozstrzygnięcia tego zagadnienia oraz niemożność rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia.
Zagadnienie wstępne oznacza takie zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie a inny organ lub sąd. Musi być to przy tym zagadnienie otwarte, a zatem nie rozstrzygnięte na właściwej drodze. Jego treścią może być wypowiedź, co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub darzenia prawnego albo jeszcze inne okoliczności mające znaczenie prawne -(patrz B. Adamiak, J. Borkowski- Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996 r., str. 390).
Przedmiotem sprawy administracyjnej , co Sąd już wcześniej zaznaczył, jest wymeldowanie skarżącej z miejsca pobytu stałego. Podstawę materialno- prawną wymeldowania stwarza art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych ( Dz.U.z 2001. Nr 87. poz. 960, ze zm.), stanowiący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, że organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad dwa miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.
Przepis ów ustanawia zatem następujące przesłanki warunkujące wymeldowanie w drodze decyzji administracyjnej : wniosek strony, opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę zameldowaną i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się.
Okoliczność opuszczenia miejsca pobytu i nie dopełnienia obowiązku wymeldowania należą do sfery faktów. Ustalić je winien organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zobowiązany do tego art. 7 i 77 §1 kpa. W postępowaniu tym może on zgodnie z regułą otwartego systemu dowodów ustanowioną w art. 75 kpa - podług którego jako dowód można dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem – skorzystać z akt , czy innych dokumentów wytworzonych w innych postępowaniach, w tym również w postępowaniach sądowych. Ustalenia jednak takich postępowań mogą mieć w kwestii przesłanki opuszczenia lokalu jedynie charakter pomocniczy, podlegają bowiem ocenie organu rozstrzygającego w sprawie administracyjnej. Nie stanowią one natomiast w żadnym razie zagadnienia wstępnego, które winno być zagadnieniem z zakresu prawa materialnego, oddanym do jurysdykcji innemu organowi lub sądowi, bez rozstrzygnięcia którego nie byłoby możliwe prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w sprawie wymeldowania.
Dotyczy to także ustaleń postępowania sądowego o eksmisję, w którym jak słusznie podnosi skarga , sąd rozstrzyga wiążąco o prawie do korzystania z lokalu a nie o fakcie jego opuszczenia (podobnie wyrok NSA z 15 .04.1997r. II SA/Lu 743/96, nie publ., wyrok NSA OZ Rzeszów z dnia 28.09.1999r. SA/Rz 539/98).
Sąd ma świadomość , że wykonanie wyroku eksmisyjnego może mieć wpływ na ocenę, czy doszło do opuszczenia lokalu, jednak skoro rozstrzygnięcie sprawy sądowej o eksmisję nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie o wymeldowanie, okoliczność wykonania eksmisji ( przyszła i hipotetyczna) nie może wpływu na legalność zaskarżonego postanowienia, przy którego wydaniu organ bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty jego wydania.
To zaś oznacza że postanowienie to i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane naruszeniem art. 97 §1 pkt 4 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Sąd nie może się odnieść - wobec nie wskazania orzeczeń, na które powołuje się w sposób ogólnikowy zaskarżone postanowienie - do zawartego w nim twierdzenia , że w orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, iż toczące się przed sądami postępowanie , podczas którego może nastąpić ustalenie charakteru opuszczenia lokalu stanowi kwestię prejudycjalną w sprawie
o wymeldowanie, zauważa jednak , że zgodnie z przytoczonym już art. 153 P.p.s.a., pogląd taki wiązał organ w sprawie , w której go wyrażono. Niezależnie od powyższego, pogląd ów mógł się zdezaktualizować wobec istotnej zmiany charakteru i przesłanek wymeldowania, która miała miejsce
w ustawie z dnia 18 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności
i dowodach osobistych ( Dz.U. Nr 93, poz.887), będącej następstwem uznania przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy
o ewidencji ludności i dowodach osobistych, co skutkowało utratą jego mocy (wyrok TK z 27.05.2002 K20/01).
Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut uczestnika postępowania
T. K., iż nie otrzymał on odpisu skargi , jako, że odpis ów został przez Sąd przesłany na jego adres i odebrany , co wynika z ze zwrotnego poświadczenia jego odbioru, w dniu 6 lutego 2006r. przez jego matkę R. K. Taki sposób doręczenia odpowiada art. 72 P.p.s.a.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt1 lit.c P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Na podstawie art. 152 ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku.
Wobec nie zgłoszenia przed zamknięciem rozprawy wniosku
o zasądzenie kosztów postępowania przez skarżącą, co w świetle art. 210 §1 P.p.s.a. skutkuje utratą uprawnienia do ich żądania, Sąd nie orzekł o tych kosztach.