II SA/Rz 3/21

II SA/Rz 3/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-06-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1665/21 - Wyrok NSA z 2024-11-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 34 ust. 2, ust. 3, art. 36
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Tezy
W świetle art. 36 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne należy przyjąć, że z chwilą zwisłości sprawy procesowej o ochronę własności, dla której ustalenie granic między nieruchomościami, jest przesłanką do wydania wyroku, nie jest dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej. Niedopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawie jest tymczasowa i trwa do dnia prawomocnego zakończenia sprawy o ochronę własności.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2021 r. sprawy ze skarg H. U. i H. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. U. i H. U. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skarg H. U. i H. U. (skarżący) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia
[...] października 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skarg na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (u.p.g.k.) - umorzył w całości postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości położonej w obrębie P., stanowiącej działkę ew. nr 30 obj. księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność Gminy [...], z nieruchomością położoną w obrębie P., stanowiącą działkę ew. nr 17, obj. księgą wieczystą nr [...], stanowiącą własność skarżących na zasadzie ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej i przekazał sprawę z urzędu do rozpatrzenia Sądowi Rejonowemu w [...].
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe ww. nieruchomości z uwagi na wynikły spór graniczny przy przebudowie drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr 30. Realizacja przedmiotowej inwestycji dała organowi podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu, z uwagi na obowiązek obrony interesu społecznego wynikłego z dążenia do zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej Gminy [...] (Gmina). Do przeprowadzenia czynności technicznych związanych z rozgraniczeniem organ upoważnił geodetę P. K. Dalej organ I instancji podał, że po dokonaniu pozytywnej oceny prawidłowości wykonania czynności rozgraniczeniowych oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami prawa, dokumentacja geodezyjna włączona została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] - Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 4 sierpnia 2020 r. pod numerem ewidencyjnym [...]. Organ I instancji stwierdził, że z przedłożonego operatu technicznego zawierającego protokoły i szkice graniczne wynika, że: - nie można ustalić granicy według znaków granicznych i zebranych dowodów, - pomimo dwukrotnego prawidłowego wezwania do stawiennictwa się na gruncie w terenie nie stawili się właściciele działki nr 17, w związku z czym nie było możliwe ustalenie granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron, - pełnomocnik Gminy nie zgodził się z obarczonym błędem przebiegiem granicy według mapy numerycznej ewidencyjnej i wskazał na ostatni spokojny stan posiadania, - nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na powyższe, zgodnie z opinią techniczną zawartą w operacie, przebieg granicy nie został ustalony. W toku postępowania oraz po zapoznaniu się z dokumentacja zgromadzoną w sprawie, strony składały szereg uwag i zastrzeżeń do prowadzonych czynności rozgraniczeniowych, jednak nie zasługują one na uwzględnienie, ponieważ nie wpływają w żaden sposób na rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji. Reasumując organ I instancji uznał, nie jest możliwe wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości w oparciu o art. 33 ust. 1 u.p.g.k., ponieważ brak jest zgodnego oświadczenia stron, a istniejące dokumenty, znaki i ślady graniczne nie pozwalają na wskazanie w sposób jednoznaczny przebiegu spornej granicy. Nie doszło także do zawarcia ugody.
Po rozpoznaniu odwołania skarżących, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną decyzji jest art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Zgodnie z jego treścią, jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1 (ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron), upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 2 u.p.g.k. organ, o którym mowa w ust. 1, umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Innymi słowy, jeśli istnieje spór pomiędzy właścicielami nieruchomości co do przebiegu granicy tego rodzaju, że nie można ponad wszelką wątpliwość ustalić jej przebiegu, obowiązkiem organu jest "zabezpieczenie" punktów granicznych i przekazanie sprawy do rozpoznania sądowi powszechnemu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, w myśl art. 29 ust. 1 u.p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Według przepisów rozdziału 6 u.p.g.k. właściwy organ może wydać decyzję o rozgraniczeniu tylko w sytuacji, gdy przebieg granicy można ustalić na podstawie dokumentów wymienionych w art. 31 ust. 2 u.p.g.k. lub zgodnych oświadczeń stron. Przepisy omawianej ustawy nie wyposażają natomiast organów administracji w prawo do rozstrzygania sporów pomiędzy stronami w kwestii rozgraniczenia. Organ może wydać decyzję merytoryczną, gdy dysponuje dowodami geodezyjnymi i kartograficznymi, na podstawie których władny jest zająć stanowisko w zakresie przebiegu linii granicznych określonych nieruchomości. W postępowaniu administracyjnym organ nie ma kompetencji do wydawania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości na podstawie spokojnego stanu posiadania. W toku postępowania administracyjnego geodeta ustala granicę na podstawie hierarchicznie określonych, następujących po sobie kryteriów, a mianowicie: znaków i śladów granicznych, map i innych dokumentów oraz punktów osnowy geodezyjnej, zgodnych oświadczeń stron lub jednej ze stron, jeżeli druga strona nie składała oświadczeń i nie kwestionował granicy. Ustalenie granicy na podstawie zgodnych oświadczeń stron powinno nastąpić tylko wówczas, gdy wskazanemu przez strony przebiegowi granicy nie sprzeciwia się treść innych dowodów zgromadzonych w sprawie, a miarodajnych i istotnych dla ustalenia linii granicznej, w tym zwłaszcza dowodów z dokumentów. Gdy między stronami istnieje spór co do przebiegu linii granicznych, a równocześnie nie ma podstaw do wydania merytorycznej decyzji o zatwierdzeniu granic, to wówczas organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania i przekazaniu z urzędu sprawy sądowi na podstawie art. 34 ust. 1 i 2 u.p.g.k. Z treści tego przepisu wynika więc, że decyzja wydana na podstawie art. 34 ust. 2 u.p.g.k. nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a jedynie kończy bieg postępowania administracyjnego w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Przyczyną wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazania sprawy sądowi jest wyłącznie zaistnienie powodów uniemożliwiających zakończenie sprawy przez wydanie decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości, tj. gdy nie zawarto ugody i gdy zebrane dowody nie dają podstaw do ustalenia przebiegu granicy i nie można tego przebiegu przyjąć także w oparciu o zgodne oświadczenia stron. Organ odwoławczy podał, że w niniejszej sprawie organ i instancji postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] wszczął z urzędu postępowanie rozgraniczeniowe celem ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami położonymi w miejscowości P. oznaczonymi nr 30 i nr 17. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.p.g.k. wójtowie (odpowiednio burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Jak stanowi natomiast ust. 2 ww. przepisu, postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Organ stwierdził, że wykładnia przepisów u.p.g.k., a w szczególności art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, prowadzi do wniosku, że zasadą jest wszczynanie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek. Wszczęcie postępowania z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych - tj. przy scaleniu gruntów bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny. Organ odwoławczy podkreślił, że jeżeli przepis prawa przypisuje organowi administracji publicznej kompetencję do wydania decyzji i złożenia wniosku o wszczęcie postępowania, postępowanie wszczynane jest z urzędu. Połączenie ról procesowych organu orzekającego z prawem do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania należy interpretować jako wszczęcie postępowania z urzędu, a podstawy tego wszczęcia muszą spełniać wszystkie wymagania przewidziane w przepisach prawa. Dodatkowo zdaniem organu odwoławczego ochrona prawa własności do nieruchomości, może przejawiać się także uruchomieniem trybu rozgraniczeniowego. Konieczność ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 17 i 30, z których działka gminna (nr 30) stanowi ogólnodostępną drogę dla ogółu mieszkańców gminy – w ocenie organu przemawiała za uruchomieniem z urzędu postępowania rozgraniczeniowego w niniejszej sprawie, a tym samym zarzut naruszenia art. 30 ust. 2 u.p.g.k. jest bezzasadny. Organ odwoławczy podał, że w trakcie przeprowadzonych w dniu 19 lutego 2020 r. czynności ustalania przebiegu granic przez upoważnionego geodetę, odnaleziono zamarkowany palikiem punkt nr 4761. Natomiast z powodu braku dokumentów pozwalających na określenie położenia innych znaków granicznych nie ustalono ich położenia. Z protokołu granicznego zalegającego w dokumentacji rozgraniczeniowej wynika, że w zakresie działek nr 17 i 30 ani przy założeniu ewidencji gruntów w 1968 r. ani przy odnowieniu operatu ewidencji gruntów nie był wykonywany bezpośredni pomiar na gruncie, którego wyniki mogłyby stanowić wiarygodny materiał źródłowy w zakresie granic działek ewidencyjnych, a tym samym przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 17 i 30 nie można ustalić na podstawie istniejących materiałów kartograficznych. Niemniej w operacie pomiarowym ustalenia i pomiaru granic działki nr 30 (droga gminna) przyjętym do zasobu geodezyjno- kartograficznego pod numerem [...] ustalono punkty graniczne pomiędzy działką nr 30 i 16 - pkt końcowy ustalenia p34 (4761), oraz pomiędzy działką nr 30 i 18 - pkt końcowy ustalenia p25 (4754). Punkty wykazane na numerycznej mapie ewidencyjnej nr 4760 i 4755 zostały obliczone jako przecięcia granic (dane z EGIB) z nowo ustalonym przebiegiem granic działki nr 30 w operacie [...]. Reasumując organ stwierdził, że z dokumentacji geodezyjnej wynika, iż ustalenie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 17 i 30 nie jest możliwe na podstawie zebranych dowodów. Nie jest możliwe również ustalenie przebiegu granicy na podstawie zgodnego oświadczenia stron, gdyż pomimo dwukrotnego prawidłowego wezwania do stawiennictwa się na gruncie w terenie nie stawili się właściciele działki nr 17, zaś pełnomocnik Gminy [...] nie zgodził się z przebiegiem granicy według mapy numerycznej ewidencyjnej, gdyż jego zdaniem obarczona jest dużym błędem i wskazał na ostatni spokojny stan posiadania. Pełnomocnicy Gminy wskazali przebieg granicy według punktów 4760 - 100. - 101. - 4755. Punkty 100., 101. zamarkowano palikami drewnianymi. Nie doszło również do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Czynności terenowe zakończono spisaniem protokołu granicznego (bez udziału właścicieli działki nr 17). Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu odwoławczego zasadne jest stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie, na podstawie zebranych dowodów nie można było ustalić przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 30 i 17, a strony postępowania nie zawarły ugody. Geodeta sporządził protokół graniczny, który został podpisany przez przedstawicieli Gminy. Organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżących nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 u.p.g.k., gdyż wyznaczone na 20 stycznia 2020 r. czynności ustalenia granic w terenie zostały wstrzymane ze względu na ich usprawiedliwione niestawiennictwo, natomiast kolejne wyznaczono na 19 lutego 2020 r., zaś wezwanie zawierało stosowne pouczenia o brzmieniu art. 32 ust. 4 ustawy. Tym samym całkowicie bezzasadne są twierdzenia skarżących, że uniemożliwiono im w nich udział. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie brak było właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, zaś stanowiska stron co do przebiegu granicy są sprzeczne, dlatego też organ I instancji nie miał kompetencji do dokonania rozgraniczenia nieruchomości. Zatem upoważniony geodeta a następnie organ prowadzący postępowanie w sposób prawidłowy wypełnili obowiązki, jakie nakładają na nich przepisy prawa regulujące kwestię rozgraniczania nieruchomości, zaś argumenty skarżących, w większości niezwiązane merytorycznie z kwestionowaną decyzją, nie mogą skutecznie podważyć prawidłowości tych działań.
W ustawowym terminie skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję, zaskarżając ją w całości jak również postanowienie organu I instancji o wszczęciu z urzędu postępowania rozgraniczeniowego, zarzucając: 1) nieważność postępowania, 2) nierozpoznanie meritum sprawy ponieważ organ odwoławczy nie wypowiedział się co do zarzutów odwołania, 3) brak możliwości prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w sytuacji, gdy przed jego wszczęciem wszczęto proces o ochronę własności, który obejmuje również ustalenie granicy, 4) błąd i dowolność ustaleń faktycznych, 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, 6) naruszenie przepisów prawa proceduralnego. Wobec powyższego skarżący wnieśli o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem wydania decyzji o ustaleniu granicy według stanu prawnego, tj. obowiązujących map. Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że w toku postępowania geodeta naruszył art. 32 ust. 4 u.p.g.k. ponieważ nie wstrzymał czynności ustalenia granic mimo usprawiedliwienia niestawiennictwa strony. Skarżący wskazali przy tym, że organ odwoławczy błędnie uznał, że w dniu 20 stycznia 2020 r. nie stawili się oboje skarżący, podczas gdy nie stawił się tylko jeden ze skarżących, natomiast w dniu 19 lutego 2020 r. nieobecność jednego ze skarżących była usprawiedliwiona z powodu choroby, przy czym był to już okres zachorowań na COVID pomimo tego, że nie został jeszcze ogłoszony stan epidemii. W takiej sytuacji, zdaniem skarżących czynności w dniu 19 lutego 2020 r. powinny być wstrzymane. Skarżący stwierdzili, że z powodu powyższego naruszenia zostali pozbawieni możliwości udziału w czynnościach geodezyjnych na gruncie, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 k.p.a., a dokonane przez geodetę czynności na gruncie wymagają powtórzenia z przyczyn formalnych. Skarżący wskazali ponadto, że geodeta wprowadziła w błąd skarżącą H. U. co do możliwości ustanowienia geodety jej pełnomocnikiem, przyjmując dokument pełnomocnictwa, a następnie nie informując skarżącej o wprowadzeniu jej w tym zakresie w błąd, zwłaszcza, że skarżąca z powodu choroby nie mogła brać udziału w czynnościach ustalenia granic. Dalej skarżący podnieśli, że geodeta w umowie z dnia 23 października 2019 r. zobowiązała się szczegółowe zasady i warunki wykonania prac uzgodnić z Gminą, a także zobowiązała się uwzględnić w trakcie realizacji robót zalecenia Gminy, co w ocenie skarżących świadczy o braku bezstronności, naruszeniu podstawowych zasad k.p.a., które powinno skutkować wyłączeniem z mocy prawa organu i geodety od prowadzonych czynności, czego organ odwoławczy nie dostrzegł. Następnie skarżący stwierdzili, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu, a nie na wiosek, stanowi naruszenie prawa, ponieważ brak było podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, co uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji. Skarżący wskazali, że wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego z urzędu może nastąpić tylko w sytuacji ustawowo określonej. Organ właściwy do wszczęcia takiego postępowania nie ma więc swobody w ocenie, kiedy wszcząć takie postępowanie z urzędu. Postępowanie to może być wszczęte z urzędu w trzech przypadkach. Po pierwsze, gdy rozgraniczenie jest niezbędne dla przeprowadzenia scalenia gruntów. Postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte z urzędu również, w przypadku gdy jego przeprowadzenie uzasadniają potrzeby gospodarki narodowej. Przy wszczynaniu postępowania rozgraniczeniowego w takiej sytuacji należy bardzo precyzyjnie wskazać, w czym przejawiają się potrzeby gospodarki narodowej, i jakie dla nich znaczenie ma konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia. Nie można bowiem w takim przypadku poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu, że istnieje taka potrzeba wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Rozgraniczenie może w takim przypadku dotyczyć każdej nieruchomości i każdego innego gruntu, niezależnie od jego stanu prawnego. Wszczęcie postępowania z uwagi na zaistnienie takiej potrzeby jest niezależne od możliwości jego wszczęcia na wniosek uprawnionego podmiotu. Postępowanie rozgraniczeniowe może być wszczęte z urzędu także w przypadku, gdy uzasadnia to interes społeczny. Również w tej sytuacji konieczne jest precyzyjne określenie, w czym przejawia się interes społeczny i na czym polega uzasadnienie tym interesem konieczności przeprowadzenia rozgraniczenia. Zarówno potrzeby gospodarki narodowej, jak i interes społeczny stanowią odrębne prawnie okoliczności uzasadniające dopuszczalność wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Przed wydaniem postanowienia o wszczęciu postępowania właściwy organ zobowiązany jest ocenić dopuszczalność takiego wszczęcia. Jeżeli postępowanie to ma być wszczęte z urzędu, to organ zobowiązany jest ocenić zaistnienie okoliczności uzasadniających takie wszczęcie, a więc czy zaistniała potrzeba gospodarki narodowej lub w czym przejawia się interes społeczny uzasadniający konieczność dokonania rozgraniczenia. Zdaniem skarżących, powyższe kwestie pociągają dalsze konsekwencje, ponieważ rozszerza się krąg stron postępowania o podmioty, które w ramach kompetencji realizują ustawowe interesy, czy to gospodarki narodowej czy interesu społecznego, co skutkuje koniecznością doręczenia im postanowienia o wszczęciu postępowania, zapewniając tym samym udział w postępowaniu, zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że nie toczy się postępowanie scaleniowe, również nie ma potrzeb gospodarki narodowej aby toczyło się postępowanie z urzędu, brak jest również interesu społecznego który uzasadniałby prowadzenie takiego postępowania. Dalej skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny dokumentów geodezyjnych pod względem prawnym, w szczególności czy nie ma możliwości ustalenia granicy prawnej i w związku z tym zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania i przekazania sprawy sądowi. Skarżący przytoczyli treść § 3 – 5 i 7 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości po czym stwierdzili, że skoro organy dysponują dokumentami, z których można odczytać położenie punktów granicznych, to powinna zostać wydana decyzja merytoryczna, od której strona niezadowolona mogłaby wnieść odwołanie. Zgodnie bowiem z art. 31 ust. 2 u.p.g.k., przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Skarżący zakwestionowali stwierdzenie organu odwoławczego, że w rozpatrywanej sprawie brak było właściwych dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie granicy, a stanowiska stron co do przebiegu granicy są sporne. Skarżący stwierdzili, że uniemożliwiono im przedstawienie stanowiska co do przebiegu granicy, gdyż rozgraniczenie odbyło się bez ich udziału, ponadto wbrew twierdzeniom organu nie wyrazili stanowiska co do przebiegu granicy, które byłoby sporne w odniesieniu do stanowiska Gminy. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął za organem I instancji i geodetą, że pomimo dwukrotnego prawidłowego wezwania do stawienia się na gruncie w terenie nie stawili się właściciele działki nr 17, zaś pełnomocnik Gminy nie zgodził się z przebiegiem granicy według mapy numerycznej ewidencyjnej gdyż jego zdaniem obarczona jest dużym błędem. Organ nie ocenił jednak, dlaczego ta mapa lub inne są obarczone błędami, zwłaszcza że biegli powołani w sprawie karnej oraz w sprawie o zasiedzenie byli w stanie wyznaczyć jednoznaczne granice przedmiotowych działek. Następnie skarżący podnieśli, że faktycznym zamiarem organu I instancji jest doprowadzenie do zawieszenia postępowania o ochronę własności. Dalej skarżący stwierdzili, że nie może się toczyć postępowanie rozgraniczeniowe z urzędu w sytuacji, gdy przed jego wszczęciem wniesiono pozew o ochronę prawa własności, który obejmuje również ustalenie granicy. Zdaniem skarżących przedmiot niniejszego postępowania odpowiada przedmiotowi sprawy o ochronę własności i nie zachodzi żaden interes społeczny w prowadzeniu postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II CSK 571/12. Skarżący wskazali na orzecznictwo Sądu Najwyższego, dotyczące wykładni art. 15 dekretu z dnia 13 września 1946 r. o rozgraniczeniu nieruchomości, które nie utraciło aktualności, gdyż art. 36 u.p.g.k. w swej treści nie różni się od art. 15 dekretu. Zgodnie z tym orzecznictwem, sprawą o rozgraniczenie jest sprawa, w której przyczyną konfliktu i istotą sporu jest przebieg granicy, natomiast kwestia własności gruntu przyległego do tej granicy stanowi przesłankę rozstrzygnięcia, czyli ma charakter wtórny. Jeżeli do wszczęcia sprawy dochodzi dlatego, że wątpliwa lub sporna stała się granica, to jest to sprawa o rozgraniczenie nieruchomości. Jeżeli natomiast wszczynającemu sprawę chodzi o ustalenie własności albo o wydanie nieruchomości lub jej części dlatego, że jego przeciwnik zagarnął tę nieruchomość lub jej część a do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie granicy - to takie ustalenie granicy miałoby charakter wtórny. Ponadto zgodnie z przywołanym przez skarżących orzecznictwem, rozgraniczenia nieruchomości można dochodzić w trybie procesu tylko wtedy, gdy do istoty sporu należy problem własności nieruchomości, ustalenie zaś granicy ma w tym sporze charakter wtórny. Sprawa o rozgraniczenie ma charakter wtórny m. in. wówczas, gdy żądanie wydania nieruchomości albo jej części jest spowodowane jej zagarnięciem przez nieuprawnionego. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z faktem zajęcia w grudniu 2015 r. przez Gminę części działki nr 17 co jest przyczyną wytoczenia powództwa o ochronę własności, dlatego też zasadnym jest umorzenie postępowania. Skarżący stwierdzili, że granica nie jest i nigdy nie była sporna, co potwierdza sprawa o zasiedzenie z wniosku Wójta Gminy, która została prawomocnie oddalona, ponadto w grudniu 2015 r. skarżącym zaproponowano zakup zajętej części działki nr 17 lub zamianę. Skarżący nadmienili, że w 2019 r. na zlecenie Wójta Gminy toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia granic działki nr 30, które doprowadziło do ustalenia granicy drogi z wszystkimi działkami. Skarżący przytoczyli również zarzuty dotyczące sporządzonego przez geodetę operatu, w szczególności dotyczące błędnego pouczenia co do możliwości ustanowienia geodety pełnomocnikiem skarżącej, szczegółów umowy pomiędzy geodetą a Gminą, stwierdzenia przez geodetę, że wszystkie mapy geodezyjne związane z ewidencją gruntów wsi P. nie odpowiadają standardom prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, powołania się przez geodetę na analizę przebiegu granicy wykonaną przez geodetę J. M., podczas gdy sama powinna dokonać własnej analizy, zaś geodeta J. M. nie mógł wypowiadać się co do granicy działki nr 17 ponieważ skarżący nie brali udziału w tym postępowaniu, bezpodstawne ujawnienie danych osobowych osoby, która sprzedała skarżącym nieruchomość, niekompletny szkic na stronie 46 operatu, w szczególności brak miar szczegółowych pomiędzy punktami 4760-69,69-76,76-100,100-122,122-180,180-4754. Skarżący zwrócili uwagę, że skoro z pisma Wójta z dnia 18 grudnia 2015 r. wynika, że budowa drogi została wykonana w granicach działki nr 30 i nie doszło do zajęcia działki nr 17, to dlaczego Wójt zaproponował działkę zamienną, oraz chciał zakupić zajętą część działki nr 17, skąd jest obecna zmiana granic dla wszystkich działek znajdujących się na odcinku remontowanej drogi, wreszcie dlaczego geodeta w dokumentacji zmienia przebieg granicy, jeżeli nie doszło do naruszenia stanu posiadania. Skarżący wskazali, że dla Gminy do dnia wszczęcia postępowania granica nigdy nie była sporna o czym świadczy fakt, że złożyła wniosek o zasiedzenie części działki, a nie o rozgraniczenie. Ponadto Gmina dopiero dwa miesiące po złożeniu przez skarżącego pozwu o ochronę własności wszczęła postępowanie rozgraniczeniowe. Wreszcie Gmina dopiero w grudniu 2015 r. zajęła część działki nr 17 pod budowę drogi, czego potwierdzeniem są dowody zgromadzone w sprawie o zasiedzenie oraz w sprawie karnej prowadzonej pod sygn. [...].
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona na podstawie przesłanek, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego, które skutkowało nieusuwalną wadliwością rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.).
Zasadniczy problem prawny, którego rozwiązanie warunkowało prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, sprowadza się do oceny dopuszczalności wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym w sytuacji, gdy w momencie wszczęcia tego postępowania przed sądem powszechnym zawisł już spór procesowy o ochronę własności, dla którego przesłanką rozstrzygnięcia – co wynikało z treścią pozwu skarżących oraz zostało potwierdzone w nieprawomocnym wyroku sądu powszechnego – było ustalenie przebiegu granicy między spornymi działkami w tożsamym zakresie, jaki został objęty granicami wszczętego przez organ pierwszej instancji postępowania rozgraniczeniowego. W istocie zatem oceniając legalność rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k., należało przesądzić, czy otwarcie drogi administracyjnej w sprawie rozgraniczeniowej było w przedmiotowej sprawie w ogóle dopuszczalne.
Sąd po poddaniu ocenie stanu prawnego i faktycznego sprawy stwierdza, że w dniu wszczęcia ocenianego postępowania rozgraniczeniowego zachodziła czasowa niedopuszczalność drogi administracyjnej w przedmiotowej sprawie, a zatem wszczęcie tego postępowania było oczywiście wadliwe i – wobec jego prowadzenia – powinno było ono zostać zakończone decyzją o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.
Ocena powyższa wynika logicznie z następujących przesłanek faktycznych i prawnych.
Po pierwsze, trzeba było uwzględnić, że spór o zasięg przestrzenny prawa własności nieruchomości oraz o przebieg granic między działkami nr 30 (własność Gminy) i nr 17 (własność skarżących) był konsekwencją prac budowlanych prowadzonych przez Gminę w związku z przebudową drogi wewnętrznej (działka nr 30). W okresie listopad – grudzień 2015 r. (m.in. pismo z dnia 14 grudnia 2015 r.) skarżący H. U. informował władze Gminy o zajęciu pod drogę części działki nr 17 i tym samym o zmianie przebiegu, powierzchni i granic drogi gminnej. W piśmie z dnia 18 grudnia 2015 r. Wójt Gminy pośrednio przyznał, że doszło do naruszenia własności skarżących, albowiem zaproponował naprawienie szkody i wykup części działki nr 17 albo zapłatę odszkodowania w wysokości 300 złotych. Wobec nieosiągnięcia porozumienia w powyższym zakresie Gmina reprezentowana przez Wójta złożyła do Sądu Rejonowego (SR) w [...] wniosek o stwierdzenia prawa własności do części działki nr 17 przez zasiedzenie. Wniosek ten został oddalony postanowieniem SR w [...] z dnia [...] września 2018 r., sygn. akt I Ns [...], natomiast apelacja Gminy została oddalona prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt I Ca [...]. Sąd odwoławczy stwierdził, że w wyniku prac budowlanych w 2015 r. doszło do zmiany przebiegu spornej drogi gminnej przez wybudowanie fragmentu drogi na części działki nr 17. W tej sytuacji Gmina nie była w stanie przestawić Sądowi bezspornego przedmiotu zasiedzenia.
Po drugie, w następstwie zacytowanych wyżej orzeczeń sądów powszechnych skarżący pismem z dnia 18 czerwca 2019 r. wnieśli do Sądu Rejonowego w [...] pozew o ochronę własności z jednoczesnym żądaniem ostatecznego ustalenia granicy między działkami nr 17 i nr 30. Pozew ten skutkował zawiśnięciem sprawy procesowej o ochronę własności wraz z dodatkowym roszczeniem procesowym o ustalenie przebiegu granic pomiędzy spornymi działkami jako przesłanką dla rozstrzygnięcia zasadniczego roszczenia procesowego (sygn. akt I C [...]).
Zgodnie z art. 36 p.g.k. sąd, przed którym toczy się sprawa o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest właściwy również do przeprowadzenia rozgraniczenia, jeżeli ustalenie przebiegu granic jest potrzebne do rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy. W tym wypadku sąd w orzeczeniu zamieszcza również rozstrzygnięcie o rozgraniczeniu nieruchomości.
Z treści powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że sprawa rozgraniczenia nieruchomości, która stanowi wtórnie przesłankę do rozstrzygnięcia sprawy o własność lub o wydanie nieruchomości albo jej części, jest objęta zakresem wyłącznej właściwości sądu powszechnego rozpoznającego w trybie procesowym spór o ochronę własności, w tym o wydanie nieruchomości w całości lub w części. Z chwilą zwisłości sprawy procesowej o ochronę własności, dla której ustalenie granic między nieruchomościami jest przesłanką do wydania wyroku, nie jest zatem dopuszczalne wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej. Niedopuszczalność drogi administracyjnej w tego rodzaju sprawie jest tymczasowa i trwa do dnia prawomocnego zakończenia sprawy o ochronę własności. Taka wersja interpretacyjna treści art. 36 p.g.k. jest logicznie i systemowo uzasadniona, eliminując potencjalną kolizję między prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego w sprawie o ochronę własności połączonym z ustaleniem przebiegu granic między spornymi nieruchomościami a ostateczną decyzją o rozgraniczeniu, ugodą graniczną albo decyzją o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi. Szczególnie w tym ostatnim przypadku ujawnia się oczywiste zagrożenie dwutorowości drogi administracyjnej i sądowej w sprawach rozgraniczeniowych. Prawomocność decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu z urzędu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 p.g.k.) skutkuje bowiem skierowaniem sprawy do tego samego sądu powszechnego, który rozpoznaje już w trybie procesowym sprawę o ochronę własności i ustalenie granic, których dotyczy administracyjne postępowanie rozgraniczeniowe. Powstaje zatem problem reakcji sądu powszechnego na przekazaną mu sprawę rozgraniczeniową, która jest już rozpoznawana lub nawet nieprawomocnie albo prawomocnie rozstrzygnięta w trybie procesowym. W takiej sytuacji nie ma oczywiście możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy rozgraniczeniowej w trybie nieprocesowym (art. 34 ust. 3 p.g.k.), a tego rodzaju wniosek rozgraniczeniowy podlega albo odrzuceniu jako dotyczący tożsamej sprawy już zawisłej lub prawomocnie osądzonej, albo – co wydaje się bardziej przekonujące (ze względu na związanie ostateczną i wykonalną decyzją wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k.) – postępowanie nieprocesowe wywołane tym wnioskiem podlega umorzeniu.
W związku z powyższym Sąd kategorycznie stwierdza, że wszczęcie z urzędu przez organ pierwszej instancji postępowania rozgraniczeniowego w drodze postanowienia z dnia [...] sierpnia 2019 r. odbyło się z oczywistym naruszeniem właściwości sądu powszechnego, przed którym wcześniej zawisł już spór o ochronę własności i ustalenie spornych granic. Wszczęcie i prowadzenie postępowania rozgraniczeniowego na drodze administracyjnej w tym układzie procesowym i na tle przedmiotowej sprawy było więc niedopuszczalne, a obowiązkiem organów obydwu instancji było umorzenie tak wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 1 pkt 2 k.p.a. (druga instancja). W konsekwencji dalsze rozważania na temat wadliwości treści decyzji wydanej na podstawie art. 34 ust. 2 p.g.k. są zbędne i bezprzedmiotowe, albowiem niedopuszczalne było samo wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie ze względu na czasową niedopuszczalność drogi administracyjnej.
Po trzecie, sformułowane wyżej zastrzeżenia i obawy Sądu zostały potwierdzone już po zakończeniu postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sądowych (zob. pismo skarżącego z dnia 15 marca 2021 r., k. 40), Sąd Rejonowy w [...] w dniu [...] grudnia 2020 r. wydał w sprawie o sygn. I C [...] wyrok, w którym nie tylko uwzględnił powództwo skarżących o ochronę własności, lecz przede wszystkim w pkt. I wyroku ustalił granicę miedzy spornymi działkami nr 17 i nr 30.
W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz – wobec stwierdzenia, że sporne postępowanie rozgraniczeniowe zostało wszczęte jako niedopuszczalne i podlegało umorzeniu jako pierwotnie bezprzedmiotowe – umorzył to postępowanie na podstawie art. 145 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.