II SA/Rz 299/24

II SA/Rz 299/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-03-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2323/24 - Wyrok NSA z 2025-09-23
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 66 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt  14
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2024 r. nr OA.7721.7.14.2023 w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń budynku - skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 299/24
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Gminy [...] jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB) z 15 stycznia 2024 r. nr OA.7721.7.14.2023 dotycząca nakazu wykonania zabezpieczeń.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Burmistrz Gminy [...] dokonał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) zgłoszenia konieczności zabezpieczenia obiektu budowlanego (pustostanu) usytuowanego na działce nr [...] w J., który z uwagi na zły stan techniczny może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.
25 sierpnia 2023 r. PINB przeprowadził kontrolę w zakresie utrzymania przedmiotowego budynku we właściwym stanie technicznym. Ustalił, że jest to nieużytkowany budynek parterowy konstrukcji murowanej, bez podpiwniczenia, posadowiony na fundamencie betonowym, z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej i pokryciem z dachówki. Budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Drewniana konstrukcja dachu nad częścią mieszkalną (część zachodnia budynku) uległa zawaleniu. Na południowej połaci dachu znajduje się powalone drzewo. Ściany murowane budynku nie wykazują pęknięć czy też zarysowań, natomiast są mocno zawilgocone i posiadają ubytki w spoinach. Wschodnia ściana budynku wykonana z desek jest zawilgocona, deski ulegają powolnej korozji. W pomieszczeniu usytuowanym w północno - zachodnim narożniku budynku stwierdzono zawalenie stropu. Po obu stronach budynku od strony północnej i południowej okapy dachowe posiadają liczne ubytki pokrycia z dachówki – niektóre z dachówek luźno zwisają z połaci dachowej. Przy północno - wschodnim narożniku budynku stwierdzono pęknięcie fundamentu. Murłaty drewniane jak również nieuszkodzona pozostała konstrukcja dachu są mocno zawilgocone i ulegają postępującej degradacji. Od strony zachodniej i południowej teren wokół budynku jest mocno porośnięty roślinnością, w związku z czym dostęp do niego jest mocno utrudniony. Teren działki na której znajduje się budynek nie jest ogrodzony oraz nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.
PINB ustalił, że wg ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [....], właścicielem budynku jest J.Z., który zmarł w 1990 r. i do dnia dzisiejszego stan prawny nieruchomości nie został uregulowany. Pismem z 2 sierpnia 2023 r. Burmistrz poinformował, iż nie posiada danych o zarządcy, osobie regulującej należności pieniężne za podatek lub o spadkobiercy nieruchomości. Działka stanowi użytek rolny klasy V i w związku z tym nie podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym.
PINB decyzją z 31 października 2023 r. nr PINB.5162.4.2.2023 - działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2023 r., poz. 682 ze zm., dalej: u.P.b.) - nakazał Gminie wykonanie zabezpieczeń budynku mieszkalno - gospodarczego konstrukcji murowanej, zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w J., w terminie do 12 stycznia 2024 r., poprzez:
- wydzielenie terenu wokół budynku ogrodzeniem o wysokości min. 1,5 m z siatki z drutu lub pełnych blatów, w odległości 3 m od ściany zachodniej, wschodniej i południowej, jednocześnie w odległości 0,5 m od północnego wolnostojącego słupa (w granicy działki), oraz w odległości 0,5 m od ściany północnej budynku,
- umieszczenie na wyżej opisanym ogrodzeniu z każdej strony tablicy informującej o zakazie wejścia na teren ogrodzony oraz na północnej i południowej ścianie budynku tablicy informującej o grożącym niebezpieczeństwie zawalenia się budynku.
W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że właściciele budynku nie żyją od wielu lat, brak jest też informacji o osobach posiadających obecnie tytuł prawny do tej nieruchomości lub opłacających od niej podatek, a stan techniczny budynku w dalszym ciągu będzie pogarszał się na skutek działania czynników atmosferycznych. Z uwagi na konieczność jak najszybszego usunięcia zagrożenia, obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń budynku nałożony został na Gminę.
Odwołanie od decyzji organu I instancji złożyła obciążona obowiązkiem Gmina, wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie: art. 107 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewskazanie podstawy prawnej, na podstawie której na Gminę został nałożony obowiązek wykonania zabezpieczeń budynku mieszkalno - gospodarczego; art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 u.P.b. poprzez nałożenie na Gminę obowiązku wykonania zabezpieczeń budynku, pomimo iż nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości, nieustalenie przez organ właściciela/li lub zarządcy nieruchomości zobowiązanych utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym i wydanie decyzji jedynie w oparciu o informacje otrzymane od Burmistrza i oświadczenie sołtysa [....].
PWINB wskazaną na wstępie decyzją z 15 stycznia 2024 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b. - uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do 30 kwietnia 2024 r., w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Wyjaśnił, że stosownie do przepisów art. 61 ust. 1 u.P.b., właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 u.P.b. Z regulacji tych wynika, że obiekt budowlany należy użytkować w sposób zgodny z jego przeznaczeniem, wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych ani sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1-7 u.P.b.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 u.P.b., w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 mają charakter związany.
W rozpatrywanym przypadku nie budzą wątpliwości ustalenia organu I instancji dotyczące stanu technicznego przedmiotowego budynku, w świetle których niewątpliwie wymagane jest wykonanie wymienionych w decyzji zabezpieczeń. Z akt wynika bowiem, że obiekt jest w takim stanie, iż rzeczywiście występują nieprawidłowości o jakich mowa w 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b., stanowiące podstawę do wydania decyzji nakazującej zabezpieczenie budynku w celu wyeliminowania zagrożenia spowodowanego jego złym stanem technicznym. Decyzja ta nie nakazuje obowiązku wykonania czynności czy robót doprowadzających obiekt do sprawności technicznej i odpowiedniego, dobrego stanu technicznego. Wobec powyższego zasadnym było uzupełnienie postawy prawnej decyzji PINB o art. 66 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Istotą nakazu wydanego na podstawie tego przepisu nie jest przywrócenie stanu sprzed wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, lecz doprowadzenie obiektu do takiego stanu, w którym zagrożenia te zostaną wyeliminowane lub nastąpi jego zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych.
W świetle art. 61 u.P.b. obowiązki z zakresu prawidłowego utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego należą do jego właściciela lub zarządcy. Gmina nie należy do podmiotów z tego kręgu. Niemniej w rozpatrywanym przypadku zachodzi sytuacja, że obiekt w opisanym stanie stwarza realne, bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa, bowiem może grozić zawaleniem.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) - do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 14 tej ustawy, zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania te obejmują sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposażenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Uwzględniając art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g., na tle poglądów orzecznictwa (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 26 listopada 2019 r. II SA/Rz 976/19), gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu, takie rozwiązanie - aczkolwiek traktowane jako zupełnie wyjątkowe - jest możliwe.
Z przeprowadzonego przez PWINB postępowania wyjaśniającego wynika, że zmarły w 1990 r. J.Z. nie był właścicielem a posiadaczem samoistnym działki nr [...]. Z uwagi na nieuregulowany stan prawny działki, nakaz został skierowany do Gminy jako jednostki, która odpowiada za bezpieczeństwo na podległym jej obszarze. Nałożony na Gminę obowiązek dotyczy jedynie czynności mających na celu wykonanie zabezpieczeń z uwagi na zły stan techniczny budynku mieszkalno - gospodarczego, nie wkraczając w sferę robót budowlanych przy nim (tj. jego ewentualnej rozbiórki lub robót zmierzających do poprawy stanu technicznego).
W opisanym stanie faktyczno - prawnym nie ma formalnych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie art. 69 u.P.b. – zapewnienia na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających.
Ustalenie stanu prawnego działki, ewentualnie ustanowienie kuratora dla osób nieobecnych jest czasochłonne, a w zaistniałej sytuacji wymagane jest doraźne, pilne zabezpieczenie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję PWINB z 15 stycznia 2024 r. Gmina – zaskarżając ją całości - zarzuciła:
1. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 61 w zw. z art. 66 ust. 1 u.P.b. poprzez:
- nałożenie na Gminę obowiązku wykonania zabezpieczeń budynku mieszkalno -gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], pomimo iż Gmina nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości,
- nieustalenie przez organ właściciela/li lub zarządcy nieruchomości zobowiązanych utrzymywać obiekt budowlany w należytym stanie technicznym i oparcie się w postępowaniu jedynie o informacje otrzymane od Burmistrza Gminy i oświadczenie sołtysa [....],
b) naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. przez jego niewłaściwą interpretację polegającą na domniemaniu kompetencji Gminy do podejmowania czynności prawnych i faktycznych wobec rzeczy nie stanowiących jej własności oraz nie będących w jej zarządzie, tj. wykonania zabezpieczeń prywatnego budynku mieszkalnego.
2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Gminę uznać można za stronę w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, podczas gdy brak jest skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego z którego taki stan można wyprowadzić.
Z uwagi na podniesione zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi podniosła brak dostrzeżenia przez organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie PINB nie podjął żadnych czynności zmierzających do ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu. Ponadto wskazane przez organ odwoławczy orzeczenie WSA w Rzeszowie zostało wydane na skutek uchylenia przez NSA poprzedniego wyroku wydanego w tej samej sprawie, którym to wyrokiem WSA w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję PWINB obciążającą Gminę rzeczonym obowiązkiem. Stan faktyczny sprawy objętej tymi wyrokami dotyczył urządzenia w postaci kładki przez rzekę, które służyło mieszkańcom dwóch gmin, a nie prywatnego budynku mieszkalnego. W związku z tym w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowalnego powinien we własnym zakresie przeprowadzić czynności wyjaśniające w zakresie ustalenia aktualnego właściciela /właścicieli lub zarządcy budynku mieszkalno - gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...], (na co wskazuje wprost uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2017 r. II OSK 2340/15), a następnie poprawnie, zgodnie z treścią 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 u.P.b. - wyznaczyć adresata (adresatów) decyzji, którego ma dotyczyć obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego budynku.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja PWINB z 15 stycznia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję PINB z 31 października 2023 r. nakazującą Gminie [....] zabezpieczenie budynku mieszkalno – gospodarczego położonego na działce nr [...] w J., poprzez ogrodzenie terenu wokół budynku oraz umieszczenie na ogrodzeniu tablic informujących o zakazie wejścia i grożącym niebezpieczeństwie zawalenia się budynku (zaskarżoną decyzją zreformowano decyzję organu I instancji w zakresie terminu wykonania obowiązku).
U podstaw wydanych decyzji znalazła się regulacja art. 66 ust. 1 u.P.b., zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1) albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Zagrożenie lub nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego o których mowa wyżej jest z reguły rezultatem naruszenia przez właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego wynikającego z art. 61 pkt 1 u.P.b. obowiązku utrzymywania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 (a więc m.in. utrzymywania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej) lub uszkodzenia obiektu w warunkach wskazanych w art. 61 pkt 2 u.P.b., tj. na skutek wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury.
Dokonane w niniejszej sprawie na etapie administracyjnym ustalenia, potwierdzone w protokole z czynności kontrolnych z 25 sierpnia 2023 r., dowodzą w sposób nie budzący wątpliwości nieprawidłowości w stanie technicznym przedmiotowego budynku mieszkalno – gospodarczego (pęknięcie fundamentu, zawilgocenie ścian, częściowe zawalenie stropu i konstrukcji dachu, powalone drzewo na połaci dachowej, ubytki w okapach dachowych i pokryciu, luźno zwisające dachówki). Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż budynek w takim stanie technicznym może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia.
Istota skargi sprowadza się do kwestii prawidłowości wskazania skarżącej Gminy jako podmiotu będącego adresatem obowiązku wynikającego z zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
Przepisy Rozdziału 6 u.P.b. "Utrzymanie obiektów budowlanych" (art. 61 – art. 72a) generalnie skierowane są do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego (w art. 70 ust. 1, odnoszącym się do obowiązku dokonania napraw, mowa jest dodatkowo o użytkowniku obiektu budowlanego).
Zgodnie z art. 61 u.P.b., zobowiązanym utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (co do zasady to zatem również te podmioty będą adresatami decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 u.P.b.).
Należy jednak podkreślić, że przepis ten w odniesieniu do podmiotu na który nakłada on obowiązki, nie może być wykładany literalnie. Nie może budzić wątpliwości, że jego literalne stosowanie prowadziłoby do zaprzepaszczenia sytuacji, kiedy prawidłowe utrzymywanie i użytkowanie obiektu powinno należeć nie tylko do tych podmiotów, lecz także przykładowo, do użytkownika wieczystego, użytkownika, dzierżawcy itp., jeżeli wynika to z odrębnych przepisów lub treści umowy. Przyjęcie poglądu odmiennego byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej i równego traktowania obywateli wobec prawa, a także kodeksowymi zasadami prawdy obiektywnej i pogłębiania zaufania do organów administracji państwowej. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że to właściciel będzie adresatem wskazanych wyżej obowiązków, gdy wszystkie prawa do nieruchomości przekazał on w umowie innemu podmiotowi (A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2023, art. 61).
Przykładowo, w wyroku z 12 stycznia 2017 r. II OSK 976/15 (ONSAiWSA 2017/6/100) NSA przyjął, że w sytuacji braku właściciela bądź zarządcy nieruchomości, podmiot wpisany do ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością jest adresatem decyzji, o których mowa w art. 66 w związku z art. 61 u.P.b.
Analiza okoliczności stanu faktycznego sprawy pozwala wg Sądu stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego trafnie oceniły stan techniczny niezamieszkałego i nieużytkowanego budynku związanego z przedmiotem postępowania jako obiektywnie bardzo zły oraz uznały wynikające m.in. z ryzyka jego dalszego zawalenia realne zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi którzy potencjalnie mogli się znaleźć na terenie obiektu lub w jego pobliżu, co mogło wynikać w szczególności z braku jego ogrodzenia wraz z działką na której jest posadowiony. Bezsprzecznie wiązało się to z koniecznością podjęcia stosownych działań, zwłaszcza że jak wynika z akt sprawy, na potrzebę zabezpieczenia obiektu wskazał wprost sam Burmistrz skarżącej Gminy (właściwej ze względu na położenie nieruchomości) w skierowanej do PINB korespondencji, która zainicjowała wszczęcie przez ten organ z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku.
Jednocześnie z dokonanych PINB ustaleń (w oparciu o informacje uzyskane od Burmistrza) wynikało, że nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. Brak jest danych nt. jej właściciela, zarządcy, czy osoby regulującej zobowiązania podatkowe (działka – z uwagi na użytek rolny kl. V – nie podlega opodatkowaniu podatkiem rolnym). Ostatni samoistny posiadacz nieruchomości zmarł w 1990 r.
Zdaniem Sądu, wobec braku w przepisach u.P.b. regulacji mogących mieć bezpośrednio zastosowanie w opisanej sytuacji, prawidłowo uznały organy nadzoru budowlanego, że z uwagi na jej wyjątkowość i konieczność podjęcia natychmiastowych działań wynikających ze stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz wiążącego się z tym zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi (o czym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b.), za nałożeniem na skarżącą Gminę stosownych nakazów przemawiały normy kompetencyjne zawarte w u.s.g.
Otóż do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (art. 6 ust. 1 u.s.g.), zaś zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.).
Wg Sądu, wynikające z tych przepisów normy prawne zostały w rozpatrywanej sprawie prawidłowo zinterpretowane i właściwie zastosowane. Z uwagi na wyjątkowość sytuacji, wobec braku możliwości szybkiego ustalenia właścicieli lub zarządców nieruchomości, słusznie przyjęty organy nadzoru budowlanego, że obowiązkiem zabezpieczenia budynku - przy jego wręcz katastrofalnym stanie technicznym – należy na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. obciążyć Gminę właściwą ze względu na miejsce położenia nieruchomości.
Podkreślić w związku z tym należy, że w/w przepis u.P.b. przewiduje w przypadku zaistnienia wskazanych w nim przesłanek decyzyjne nakazanie przez organ nadzoru budowlanego usunięcia w określonym terminie stwierdzonych nieprawidłowości, co jednak nie może być interpretowane jako obowiązek przywrócenia stanu pierwotnego obiektu, ale przede wszystkim jako wymóg doprowadzenia do wyeliminowania wynikającego z tego zagrożenia. Zgodne z tym było wydanie pozostającego w związku ze złym stanem technicznym przedmiotowego budynku nakazu wykonania zabezpieczeń, które nie obejmowało przeprowadzenia w nim określonych prac remontowych, ale było działaniem mającym na celu szybkie i skuteczne zapobieżenie niebezpieczeństwu grożącemu osobom postronnym wynikającym ze zbliżania się do budynku lub przebywania na jego terenie. Wybrzmiało to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tak samo jak jednoczesny zamiar nie narażania Gminy na wysokie i nieplanowane koszty usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości związanych z ewentualnymi pracami remontowymi /porządkowymi /rozbiórkowymi, których z uwagi na brak uprawnień właścicielskim czy zarządczych względem przedmiotowej nieruchomości w sposób zrozumiały dla organów i Sądu ponosić nie chce (względem nich koszty wykonania nakazanych zabezpieczeń w postaci ogrodzenia z siatki lub pełnych blatów oraz umieszczenia tablic informacyjnych jawią się jako bardzo niskie, wręcz symboliczne).
Przyjęte przez organy rozwiązanie - jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – należy uznać za dopuszczalne w sytuacji, gdy zawiodą wszystkie inne sposoby ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za stan techniczny obiektu budowlanego. Owa wyjątkowa sytuacja z opisanych wyżej względów w rozpatrywanej sprawie zaistniała, a organy nadzoru budowlanego podjęły wszelkie niezbędne działania dla ustalenia osób, które z mocy prawa mogłyby być zobowiązane do zabezpieczenia budynku. Wykorzystano wszystkie istniejące w sprawie możliwości dowodowe dla ustalenia w możliwie najkrótszym okresie czasu – mając na uwadze konieczność jak najszybszego zabezpieczenia budynku - właściwego adresata (adresatów) obowiązków. Wyrazem tego są wezwania kierowane przez PINB do Gminy i udzielone przez nią pismami z 14 czerwca oraz 2 sierpnia 2023 r. odpowiedzi. Organy słusznie wyjaśniły, że samo ustanowienia kuratora byłoby w okolicznościach sprawy zbyt czasochłonne mając na względnie katastrofalny stan techniczny budynku i konieczność podjęcia natychmiastowych działań zabezpieczających. Gminę zatem prawidłowo włączono do kręgu stron niniejszego postępowania administracyjnego, nie naruszając art. 28 k.p.a. oraz nie uchybiając obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie za bezzasadny należy uznać zarzut, że orzekające organy nie podjęły żadnych czynności zmierzających do ustalenia podmiotu, który powinien odpowiadać za stan techniczny obiektu.
W związku z tym należy mieć na względzie, że sama Gmina nie dysponowała informacjami na temat zarządcy lub spadkobierców nieruchomości. Zgodnie z art. 935 Kodeksu cywilnego, w przypadku braku małżonka spadkodawcy, jego krewnych i dzieci małżonka spadkodawcy powołanych do dziedziczenia z ustawy, spadek przypada gminie ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy jako spadkobiercy ustawowemu. Wg powołanej regulacji, możliwym jest, że to Gmina może być potencjalnym spadkobiercą przedmiotowej nieruchomości. Prawdopodobieństwo zaistnienia takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie wynika z upływu czasu i braku danych o właścicielach i zarządcach nieruchomości, zwłaszcza wobec informacji, że ostatnia osoba wpisana w ewidencji gruntów i budynków jako władający nieruchomością (zmarła w 1990 r., a więc 34 lata temu) była wyłącznie jej samoistnym posiadaczem, a nie właścicielem. Brak było przy tym nawet informacji o jej następcach prawnych; z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych w sprawie 25 sierpnia 2023 r. (oświadczenie sołtysa wsi właściwej ze względu na miejsce położenia nieruchomości) wynika, że w/w osoba posiadała córkę, która jednak prawdopodobnie mieszka za granicą, a jej dane nie są znane.
Oznaczało to także, że samo wszczęcie postępowania spadkowego po samoistnym posiadaczu nie doprowadziłoby do pożądanego - z punktu widzenia wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 u.P.b. - skutku w postaci ustalenia osób zobowiązanych do zabezpieczenia budynku. Z tych samych powodów podobnie rzecz wygląda z ewentualnym ustanowieniem kuratora dla osoby nieobecnej /nieznanej z miejsca pobytu, a gdyby nawet do tego doszło, powstałaby kolejna kwestia, tj. dopuszczalności obciążenia jej kosztami zabezpieczenia nieruchomości.
Ustalony w sprawie stan faktyczny należało więc oceniać w szerszym kontekście, tj. w aspekcie uniknięcia negatywnych następstw zawalenia się budynku w sytuacji przypadkowej obecności jakichkolwiek osób w jego obrębie i ewentualnej konieczności ustalania podmiotu odpowiedzialnego za skutki niezabezpieczenia nieruchomości. Nałożenie nakazów podyktowane było natychmiastową potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony zdrowia i życia ludzi, obejmując podstawowe działania które mogły ten cel przy minimalnym nakładzie środków zrealizować.
Przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przykłady z orzecznictwa sądowego – mimo że jak zauważyła strona skarżąca nie dotyczą identycznego stanu faktycznego – należy uznać za adekwatne do sytuacji, a wynikające z nich rozwiązania dopuszczalne na tle wykładni obowiązującego stanu prawnego, mające zobrazować wyjątkowość zaistniałej sytuacji, której nie przewidywały wprost przepisy u.P.b.
Reasumując, z opisanych wyżej względów w rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie wywiodły, że wobec zaistnienia wyjątkowych okoliczności, zasadne było zaadresowanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 u.P.b. w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. do skarżącej Gminy.
Ubocznie Sąd zwraca uwagę, że PWINB uchylając decyzję organu I instancji w zakresie wyznaczonego przez niego terminu na wykonanie obowiązku (i wyznaczając nowy termin) w pozostałej części utrzymał tę decyzję w mocy, dokonał także modyfikacji jej podstawy prawnej (powołując dodatkowo oprócz wskazanego przez PINB art. 66 ust. 1 pkt 3 także ust. 1 pkt 1 tego artykułu). Uchybienie to wobec uzasadnienia zaskarżonej decyzji spójnego z podstawą prawną rozstrzygnięcia nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy.
Z podanych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.