II SA/Rz 289/24

II SA/Rz 289/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6061 Projektowanie i wykonywanie prac geologicznych oraz zagospodarowywanie złoża
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II GSK 2844/24 - Wyrok NSA z 2025-06-03
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 145 § 1 pkt 4 i 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2024 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 grudnia 2023 r. nr SKO.4170/56/2023 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji we wznowionym postępowaniu - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R sp. z o.o. z/s w [...] (dalej: "Skarżąca" lub "Spółka") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.4170/56/2023, wydana w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "Organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku P sp. z o.o, zatwierdził "Dodatek nr 1 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [...]". Z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, aby od ww. decyzji wniesiono odwołanie.
Wnioskiem z 9 lutego 2022 r. Skarżąca zwróciła się do Starosty o wznowienie postępowania zakończonego opisaną wyżej decyzją. Jako podstawę wznowienia Spółka wskazała art. 145 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.". Podała, że decyzja Starosty narusza prawa nabyte Spółki do realizacji ujęć wody na obszarze objętym decyzją, przyznane w 1968 r. Spółka posiada bowiem pozwolenie wodnoprawne obowiązujące do 2029 r. na szczególne korzystanie z wód, polegające na poborze wody podziemnej z poziomu trzeciorzędowego z ujęcia studniami głębinowymi [...]. Natomiast P sp. z o.o. nie uzyskało pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych i pobór wody ze studni [...], zrealizowanych na obszarze objętym pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym Skarżącej.
Postanowieniem z [...] marca 2022 r. nr [...] Starosta wznowił postepowanie zakończone kwestionowana decyzją. Następnie decyzją z [...] czerwca 2023 r. nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z [...] października 2021 r. nr [...].
Organ I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia dokumentacji na wniosek P sp. z o.o., prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 633) – dalej: "p.g.g.".
Zdaniem organu I instancji, ponowna analiza wniosku oraz treści opracowania prowadzi do stwierdzenia, że dokumentacja wymagania p.g.g. oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Ustalono bowiem, że postanowieniem z [...] września 2020 r. Burmistrz [...] zaopiniował pozytywnie przedstawioną dokumentację, a pismami z 27 października 2020 r. i 15 grudnia 2020 r. P sp. z o.o. dokonało obowiązkowego zgłoszenia rozpoczęcia robót geologicznych i zgłoszenia zamiaru poboru próbek geologicznych. Wnioskodawca uzyskał również decyzję Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] z [...] grudnia 2020 r. w sprawie zatwierdzenia planu ruchu zakładu wykonującego roboty geologiczne w związku z wykonaniem dwóch otworów hydrogeologicznych w celu rozbudowy sieci wodociągowej na terenie gminy [...], na działkach nr [...]. Wyniki prac wiertniczych, wyniki próbnych pompować badawczych oraz wyniki badań laboratoryjnych jakości wody podziemnej uzyskano w okresie styczeń - czerwiec 2021 r. i przedstawiono je w "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [...], zawierającym wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...], który został przedłożony do zatwierdzenia.
Odnosząc się do podstaw wznowienia postępowania Starosta podał, że przepisy p.g.g., w tym art. 80 ust. 3 tej ustawy, nie przesądzają, kto jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Samo zatwierdzenie dokumentacji geologicznej (w tym dokumentacji hydrogeologicznej), nie wpływa zaś na prawa bądź obowiązki innych podmiotów. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. winien stanowić samoistną podstawę do uchylenia spornej decyzji. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., bowiem kwestionowana decyzja nie zawiera zapisów mających wpływ na ograniczenie prowadzenia robót geologicznych przez Skarżąca. Ograniczenia takie mogą być nałożone w przypadku ustanowienia strefy ochrony pośredniej ujęcia, którą ustanawia w drodze aktu prawa miejscowego na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1478 z późn. zm.) – dalej: "u.p.w.", właściwy wojewoda, jednocześnie określając zgodnie z art. 137 ust. 1 tej ustawy zasięg obszaru podlegającego ochronie. W dniu wydania spornej decyzji strefa ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej dla Spółki nie była ustanowiona, a samo ujęcie posiadało jedynie ustanowione strefy ochrony bezpośredniej na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2011 r. Tym samym, w związku z lokalizacją wzajemną studni należących do Skarżącej oraz otworów hydrogeologicznych udokumentowanych w "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej" i usytuowanych w dużo większej odległości niż wymiary ww. stref ochrony bezpośredniej, nie obowiązywały w dniu wydania decyzji ograniczenia określone w przepisach art. 127 u.p.w.. Wobec powyższego Skarżąca nie mogło zostać uznana za stronę w prowadzonym postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia "Dodatku nr 1 do dokumentacji hydrogeologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [...], zawierającym wyniki wiercenia i pompowania otworów studziennych [...]", a także nie stwierdzono wystąpienia istotnych okoliczności faktycznych i nowych dowodów nieznanych organowi, który wydał przedmiotową decyzję.
Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącej, decyzją z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.4170/56/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że w sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane przez Skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania. Z przepisów p.g.g. wynika, że zatwierdzenie sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej lub dodatku do takiej dokumentacji, nie stanowi samoistnej podstawy do rozpoczęcia eksploatacji zasobów wodnych. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżąca winna zostać uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] października 2021 r. nr [...]. Jednocześnie brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Przesłankami odmowy zatwierdzenia dokumentacji geologicznej, stosownie do art. 93 ust. 3 p.g.g., jest jej niezgodność z przepisami lub wytworzenie jej w wyniku działań niezgodnych z prawem. Taka zaś sytuacja nie ma miejsca w opisywanej sprawie. Tym bardziej, że Skarżąca podstawy wznowienia opiera na wydaniu pozwolenia wodnoprawnego i eksploatacji zasobów wodnych, a zatem zdarzeniach przyszłych i niepewnych.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, R sp. z o.o. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji.
Zdaniem Skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1. art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. poprzez przyjęcie, że Spółka nie mogła zostać uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia "Dodatku nr 1 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [...]", a także przyjęcie, że w sprawie brak jest istotnych okoliczności faktycznych i dowodów nieznanych organowi, który wydał decyzję;
2. art. 93 ust. 3 p.g.g. poprzez przyjęcie, że decyzja Starosty [...] października 2021 r. nr [...] została wydana zgodnie ze wskazaną wyżej regulacją.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga została oddalona w całości, bowiem nie okazała się zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji.
Przedmiotem zaskarżenia Spółka uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 29 grudnia 2023 r. nr SKO.4170/56/2023, utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2023 r. nr [...], o odmowie uchylenia w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z [...] października 2021 r. nr [...]. Wskazaną wyżej decyzją z [...] października 2021 r., Starosta zatwierdził na wniosek P sp. z o.o, "Dodatek nr 1 do Dokumentacji hydrologicznej z wykonania ujęcia wód podziemnych w utworach neogeńskich dla potrzeb miejscowości [...]". W ocenie Skarżącej, decyzja Starosty narusza prawa nabyte Spółki do realizacji ujęć wody na obszarze objętym zatwierdzonym dodatkiem do dokumentacji hydrologicznej. Natomiast zdaniem organów, brak jest przepisu prawa materialnego, z którego wynikałby interes prawny Spółki, co oznacza, że Spółka nie posiada przymiotu strony postępowania. Ponadto, w przypadku postępowania dotyczącego zatwierdzenia dokumentacji geologicznej (hydrogeologicznej) ustawodawca nie wskazał wprost stron postępowania ani wprost ani poprzez odesłanie do regulacji dotyczącej stron postępowania zatwierdzającego projekt robot geologicznych wynikające z art 80 ust. 3 p.g.g.
Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 24 kwietnia 2024 r. II SA/Rz 1928/23, zgodnie z tylko podmiot któremu przysługuje przymiot strony postępowania może skutecznie żądać wznowienia postępowania zarówno na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., na który powołała się skarżącą Spółka, jak i na podstawie pozostałych przesłanek wznowieniowych, w tym powołaną przez Spółkę przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Zatem przesądzenie o tym, że określony podmiot nie jest stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną przesądza o braku możliwości kwestionowania przez ten podmiot ostatecznego rozstrzygnięcia za pomocą takich argumentów, które opierają się o art. 145 § 1 pkt 5 Kp.a., co ma miejsce w opatrywanej sprawie. Prowadzenie rozważań odnoszących się do zaistnienia tej przesłanki wobec podmiotu, który jest stroną zakończonego ostatecznie postępowania mija się z regulacją art. 147 K.p.a. Wynika to z faktu, że wszczęcia w mniejszej sprawie postępowania na wniosek, a nie z urzędu. Zgodnie z art. 147 K.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a-145b następuje tylko na żądanie strony. Ponieważ jednak wniosek, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie, nie pochodził od strony brak było podstaw do wszczęcia postępowania na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zatem podstawą do wznowienia postępowania mogłaby być okoliczność, iż strona żądająca wznowienia postępowania mimo, że przysługiwał jej status strony postępowania objętego wnioskiem o wznowienie, została w tym postępowaniu pominięta. Możliwość powoływania się na argument o pominięciu w postępowaniu administracyjnym opiera się na kryterium interesu prawnego w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 K.p.a., a ów interes prawny wywodzić można z przepisu prawa materialnego stanowiącego źródło interesu.
Zdaniem Sądu prawidłowo wskazały organy, że przepisy p.g.g. nie stanowią, kto jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej. Słusznie wskazał Starosta, że samo zatwierdzenie dokumentacji geologicznej (w tym dokumentacji hydrogeologicznej), nie wpływa na prawa bądź obowiązki innych podmiotów. Jednocześnie zasadnie uznano, że zatwierdzenie sporządzonej dokumentacji hydrogeologicznej lub dodatku do takiej dokumentacji, nie stanowi samoistnej podstawy do rozpoczęcia eksploatacji zasobów wodnych. W konsekwencji brak jest podstaw do przyjęcia, że Skarżąca winna zostać uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją Starosty z [...] października 2021 r. nr [...]. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że w opisywanej sprawie przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. winien stanowić samoistną podstawę do uchylenia spornej decyzji. W konsekwencji poczynionych wyżej rozważań należało przyjąć, że brak jest również podstaw do przyjęcia, że w sprawie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Sąd podziela stanowisko organów, że kwestionowana decyzja nie zawiera zapisów mających wpływ na ograniczenie prowadzenia robót geologicznych przez Skarżąca.
Zgodnie z art. 88 ust. 2 p.g.g. dokumentację geologiczną stanowią następujące rodzaje dokumentacji: 1 geologiczna złoża kopaliny, z wyłączeniem złoża węglowodorów; 1a) geologiczno-inwestycyjna złoża węglowodorów; 2) hydrogeologiczna; 3) geologiczno-inżynierska; 4) inne niż określone w pkt 1-3. Zgodnie z art. 88 ust. 2 pkt 2 p.g.g. w dokumentacji geologicznej przedstawia się wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem. Dokumentacja geologiczna, która jest wynikiem prac geologicznych, prowadzonych na konkretnym obszarze (nieruchomości) wraz z ich interpretacją, określa - zgodnie z art. 90 ust. 2 p.g.g. - budowę geologiczną i warunki hydrogeologiczne badanego obszaru; warunki występowania wód podziemnych, w tym charakterystykę warstw wodonośnych określonego poziomu; informacje przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód; możliwości poboru wód; granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych; przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja. Stosownie zaś do art. 93 ust. 3 p.g.g, postępowanie w sprawie zatwierdzenia dokumentacji geologicznej polega na badaniu jej zgodności z wymogami prawa oraz zgodności z prawem, działań prowadzących do jej powstania. Tym samym, sprawa zakończona decyzją o zatwierdzeniu dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej, polegała na sprawdzeniu zgodności z prawem czynności prowadzących do sporządzenia i poprawności przedłożonej dokumentacji geologicznej. Samo zatem jego sporządzenie, a następnie zatwierdzenie na podstawie art. 93 ust. 2 p.g.g., nie wykreowało, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie, żadnych praw i obowiązków żadnego z podmiotów. Nie kreuje bowiem praw i obowiązków podmiotów, obowiązek sporządzenia nowej dokumentacji dla uaktualnienia zasobów ujęcia, dla którego została już wykonana dokumentacja geologiczna (art. 89 ust. 5 p.g.g.). z tych względów Spółka, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie, nie może upatrywać interesu prawnego w powyższym postępowaniu administracyjnym.
Dokumentacja hydrogeologiczna z wykonania ujęcia wody, jak i decyzja ją zatwierdzająca nie wpływa w żaden bezpośredni sposób na prawa i obowiązki Spółki związane z eksploatacją studni. Zaznaczyć bowiem trzeba, że postępowanie zmierzające do poboru wód z zasobów eksploatacyjnych w danym ujęciu wody jest postępowaniem wieloetapowym, a zatwierdzenie dokumentacji hydrologicznej nie oznacza automatycznego rozpoczęcia poboru wody z ujęcia. W konsekwencji na etapie postępowania o zatwierdzenie dodatku do dokumentacji hydrogeologicznej z wykonania ujęcia wody stroną jest wyłącznie wnioskodawca, gdyż postępowanie to wpływa wyłącznie na jego interes prawny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 września 2017 r. sygn. VI SA/Wa 363/17). Pobór wód z odwiertów będzie możliwy dopiero po uzyskaniu pozwoleń wodnoprawnych. Dopiero w tym postępowaniu organ ponownie ustali krąg stron postępowania z uwzględnieniem ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jednakże ewentualne przyznanie przymiotu strony Spółce na etapie postępowania o udzielnie pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi podstawy, z której Spółka może wywodzić swój interes prawny w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia Dodatku do dokumentacje geologicznej.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.