II SA/Rz 284/21

II SA/Rz 284/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-04-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-03-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Ewa Partyka
Joanna Zdrzałka
Marcin Kamiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Sygn. powiązane
III OSK 5588/21 - Wyrok NSA z 2023-10-26
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1610
art. 9 ust. 1-2
Ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra  właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi A. O. (skarżący) jest decyzja nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (organ odwoławczy) z dnia
[...] stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] (organ I instancji) z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] organ I instancji działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r.) - odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy).
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że pismem z dnia [...] listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu odwoławczego z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy), powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Następnie pismem z dnia 12 grudnia 2018 r. organ odwoławczy poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji oraz określeniu nowego czynnika oraz, że do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania. W dniu [...] października 2020 r. organ odwoławczy na podstawie art. 65 k.p.a. przekazał do organu I instancji akta sprawy w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego w zamian za niewykorzystany urlop.
Organ I instancji wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej.
Dalej organ I instancji wyjaśnił, że wymieniony przepis utracił moc prawną w powyższym zakresie z dniem 6 listopada 2018 r. Tym samym wyrok Trybunału spowodował zmianę treści art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Organ zwrócił uwagę, że z chwilą orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP omawianej regulacji oraz utraty jej mocy z dniem ogłoszenia wyroku powstała luka prawna, która wymagała usunięcia przez ustawodawcę. Przepis art. 1 ust. 16 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. wprowadził nowe brzmienie art. 115a ustawy o Policji, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.
Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 (ustawa o Policji) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Przedmiotowa nowelizacja ustawy o Policji z dniem 1 października 2020 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r.) usunęła wymienioną lukę prawną powstałą w wyniku wyroku Trybunału Konstytucyjnego.
Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na kategoryczne brzmienie art. 9 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., art. 115a ustawy o Policji w nowym brzmieniu nie ma zastosowania do spraw w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy funkcjonariusza Policji, któremu wypłacono ekwiwalent pieniężny przed dniem 6 listopada 2018 r.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy organ I instancji wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w dniu [...] października 2015 r. i stosownie do treści art. 114 ust. 1 ustawy o Policji w dniu zwolnienia wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy). W ocenie organu, wypłacenie ekwiwalentu w dniu [...] października 2015 r. należy traktować jako zakończenie sprawy przed dniem 6 listopada 2018 r., zgodnie z brzmieniem art. 9 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Dlatego też brak jest podstaw prawnych do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z żądaniem strony.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, że jego wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 opublikowanym dnia 6 listopada 2018 r. (Dz. U. poz. 2102) dotyczącym art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Trybunał Konstytucyjny, wymienionym wyrokiem, wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu.
Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem mimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny.
Skarżący stwierdził, że nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku Trybunału ustawą zwykłą. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20.
W ocenie skarżącego norma art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. w zakresie, w jakim pozbawia funkcjonariuszy, którzy odeszli na emeryturę/rentę po 19 października 2001 r. a przed 6 listopada 2018 r. stoi w sprzeczności z ww. orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego.
Skarżący wskazał również, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił stanowisko, że wyrok Trybunału wywołuje skutki jedynie na przyszłość.
Reasumując skarżący stwierdził, że ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. nie można pozbawić go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. K 7/15.
Po rozpoznaniu odwołania, organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia
[...] stycznia 2021 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r.
W konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r.
Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 8 października 2015 r., a więc przed dniem 6 listopada 2018 r. W związku z tym zwolnieniem wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, natomiast sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (art. 61 § 3 k.p.a.). W aktualnym stanie faktycznym i prawnym skarżącemu nie przysługuje zatem prawo do wypłaty omawianego ekwiwalentu w wyższej niż dotychczas wysokości, bowiem nie mają zastosowania przepisy prawa przewidujące inny niż wcześniej zastosowany współczynnik ułamkowy służący do ustalania wymiaru tego ekwiwalentu.
Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ odwoławczy wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera te elementy, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Obecny stan prawny, wynikający ze znowelizowanych przepisów nie daje podstawy do wyliczenia i wypłaty wyrównania przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Nowelizacja ustawy konkretyzuje wymiar części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu oraz ściśle określa ramy czasowe wypłaty wyrównania rzeczowego ekwiwalentu pieniężnego. W odniesieniu do powołanych w odwołaniu fragmentów zapadłych wyroków, organ zauważył, że są to orzeczenia wydane w indywidualnych sprawach.
Na marginesie organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestia wypłaty ewentualnych ustawowych odsetek, tzw. sprawa o odsetki, nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Tym samym rozpoznanie sprawy o odsetki od określonych świadczeń, w przypadku ich przyznania, nie może nastąpić poprzez wydanie decyzji administracyjnej, natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze cywilnoprawnej. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00.
W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia jak również uchylenia decyzji organu I instancji, a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami.
Skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie skarżącego należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także zarzucił działanie, które uniemożliwiło skarżącemu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego i dodatkowego w formie ekwiwalentu pieniężnego z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. - z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt K 7/15.
W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył treść uzasadnienia odwołania od decyzji organu I instancji oraz przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych dotyczące charakteru orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga została uwzględniona, albowiem kontrolowane decyzje organów pierwszej i drugiej instancji opierają się na błędnej wykładni i wadliwym zastosowaniu przepisów art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw w zw. z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz w zw. z art. 190 ust. 1, ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP.
Skarżone organy naruszyły wtórnie związanie ostatecznym i powszechnie obowiązującym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego RP (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), zakresem skutków czasowych tego orzeczenia (at. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą weryfikacji wszelkich rozstrzygnięć organów władzy wydanych na podstawie wadliwej i derogowanej podstawy prawnej, chyba że sam Trybunał orzeknie inaczej (art. 190 ust. ust. 4 Konstytucji RP), niezależnie od tego, że w sposób pierwotny związanie powyższymi zasadami naruszyły także organy władzy ustawodawczej.
Trybunał Konstytucyjny w ww. i jednomyślnym wyroku z dnia 30 października 2018 r. orzekł, że przepis art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał, pomimo przysługującej mu kompetencji do ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczenia (art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP), nie skorzystał z możliwości orzeczenia, że niezgodność przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji z wyżej wskazanymi normami konstytucyjnymi nie obejmuje spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw oraz spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby przed dniem ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (co nastąpiło w dniu 6 listopada 2018 r.). Dopuszczalność tego rodzaju ograniczenia zakresu temporalnego skutków derogacyjnych orzeczeń trybunalskich potwierdza praktyka orzecznicza Trybunału (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2001 r., sygn. akt P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5).
W teorii prawa konstytucyjnego i administracyjnego oraz orzecznictwie trybunalskim jednolicie przyjmuje się nie tylko, że orzeczenia derogacyjne Trybunału Konstytucyjnego są ostateczne i powszechnie obowiązujące (co wynika bezpośrednio z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP), lecz także, że skutki derogacyjne niekonstytucyjnej treści normatywnej są definitywne i pełne zakresowo, chyba że sam Trybunał na podstawie art. 190 ust. 3 zd. 1 Konstytucji RP ograniczy zakres tego rodzaju skutków (np. podmiotowy lub temporalny). Zasadą konstytucyjną jest zatem pełna formalna i materialna derogacja z systemu prawnego niekonstytucyjnej normy lub jej części (zob. np. M. Kamiński, Prawo administracyjne intertemporalne, Warszawa 2011, s. 488-489 i n.). Jeżeli zatem Trybunał nie stwierdzi w orzeczeniu derogacyjnym, że ustalona niezgodność kontrolowanej regulacji z normami konstytucyjnymi oraz jej negatywne skutki derogacyjne nie mają zastosowania do spraw lub stanów faktycznych poddanych uprzednio lub następczo ocenie prawnej w świetle niekonstytucyjnej regulacji, to ustawodawca nie jest samodzielnie uprawniony do ograniczania zakresu tych skutków (np. czasowych). Derogacja trybunalska jest w tym sensie "silniejsza" niż derogacja ustawodawcza, a sam ustawodawca nie może ingerować w treść derogacji trybunalskiej. Działania ustawodawcy zmierzające do podważenia tej zasady są oczywiście sprzeczne z Konstytucją, prowadząc wprost do obalenia domniemania konstytucyjności regulacji następczej względem wyroku Trybunału. W konsekwencji wobec oczywistego naruszenia art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP oraz powstania stanu wtórnej niekonstytucyjności tego rodzaju regulacja prawna musi zostać zastąpiona treścią normatywną wynikającą z wyroku Trybunału oraz wynikającym z niego zakresem derogacji (por. R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 28 i n.). Ta wyjątkowa sytuacja pozwala sądowi administracyjnemu na bezpośrednie zastosowanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego na tle sprawy administracyjnej będącej przedmiotem kontroli legalnościowej, przez ustalenie wzorca oceny prawnej zgodnej z tym wyrokiem (por. szersze rozważania: M. Kamiński, Mechanizm i granice weryfikacji sądowoadministracyjnej a normy prawa administracyjnego i ich konkretyzacja, Warszawa 2016, s. 470 i n., 534 i n., 555 i n., 612 i n.).
W związku z powyższym Sąd stwierdza, że przepis art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw naruszył bezpośrednio wyrok Trybunału Konstytucyjnego RP z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102) oraz przepisy art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP. Ustawodawca nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia regulacji intertemporalnej ograniczającej zakres czasowy skutku derogacyjnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, przez powiązanie go jedynie z przypadającym od dnia wejścia w życie tego wyroku (od dnia 6 listopada 2018 r.) okresem, za który przysługuje policjantowi ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy.
Sad stwierdza ponadto, że skierowane przez WSA w Białystoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20, pytanie prawne do Trybunału Konstytucyjnego RP o treści: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", jest zbędne, albowiem w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP (TK) z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z dnia 6 listopada 2018 r. poz. 2102), oraz przepisów art. 190 ust. 3 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP sądy administracyjne mogą udzielić na nie samodzielnie odpowiedzi bez angażowania najwyższego organu władzy sądowniczej. Doktryna aktów éclairé w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego znajduje w tym zakresie odpowiednie zastosowanie.
Takie podejście potwierdza także orzecznictwo NSA. Przede wszystkim w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10, Naczelny Sąd przypomniał, że w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego "(wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; postanowienie sygnalizacyjne z 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 24; wyrok z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 96) art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W wyroku z dnia 27 października 2004 r. (sygn. akt SK 1/04) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że <
>. (...). Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na <
>, stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. (...). Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że <
> aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji.". Również w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09, NSA potwierdził, że "przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego".
Wyrok Trybunału wydany w sprawie o sygn. akt K 7/15, z chwilą wejścia w życie (6 listopada 2018 r.), wywołał w polskim porządku prawnym skutek negatywny (derogacyjny) w postaci usunięcia niekonstytucyjnej treści normatywnej oraz skutek pozytywny w postaci nałożenia na wszystkie pozostałe organy władzy publicznej (w tym na organy władzy ustawodawczej i władzy wykonawczej) powszechnego i ostatecznego obowiązku (art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) stanowienia nowej i stosowania pozostawionej w mocy treści normatywnej w zgodzie z wzorcem interpretacyjnym ustalonym przez wyrok trybunalski. Rozważany wyrok o charakterze zakresowo-interpretacyjnym w razie zaniechania ustawodawcy w zakresie wprowadzenia do porządku prawnego prawidłowej (zgodnej z orzeczeniem trybunalskim) regulacji uzupełniającej częściowo derogowaną regulację musi zostać wykonany ostatecznie przez sądy (przede wszystkim sądy administracyjne) w takim stopniu i w takim zakresie, jakie są możliwe w świetle wykładni dokonanej przez TK.
Jak wskazał TK w cyt. wyroku: "(...) Regulacja zawarta w art. 115a ustawy o Policji dotyczy sposobu obliczania ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 tej ustawy (czas przyznany w zamian za czas służby przekraczający normę). Ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów. (...) Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej (zob. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, Lex nr 1798154)".
W ocenie Trybunału świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. "Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". W konsekwencji TK uznał, że przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta "oznacza, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji".
W związku z powyższym należy uznać, że od dnia 6 listopada 2018 r. organy Policji miały obowiązek uzupełnienia derogowanej treści art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji przez przyjęcie wykładni ustalonej przez Trybunał w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, a więc zrekonstruowania normy wyrażającej treść, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości przysługującego zwalnianemu ze służby policjantowi w danym okresie wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. Negujące powyższą ocenę prawną decyzje organu pierwszej i drugiej instancji, rozpatrywane przez Sąd w świetle stanu prawnego obowiązującego w momentach ich wydania, są oczywiście wadliwe, co skutkuje ich uchyleniem. Oznacza to również konieczność pominięcia w przedmiotowej sprawie stosowania art. 9 ust. 1-2 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw.
Powyższe ustalenia i wnioski nie są jednak wystarczające do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.
W sprawie istotne jest również to, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 8 października 2015 r. i w związku z tym doszło do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop (lata 2014 i 2015). Zgodnie natomiast z art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (w wersji obowiązującej od dnia 10 maja 1990 r.) roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Z dniem 8 października 2018 r. doszło do przedawnienia roszczeń o wypłatę świadczeń związanych z ekwiwalentem za niewykorzystany urlop oraz urlop dodatkowy. Upływ ustawowego terminu przedawnienia świadczenia z tytułu ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy (dodatkowy) jest niewątpliwy. Oznacza to, że w dniu wydania przez TK wyroku w sprawie o sygn. akt K 7/15 (30 października 2018 r.) oraz w dniu wejścia w życie tego wyroku roszczenia ze stosunku służbowego były już w sensie obiektywnym przedawnione i nie mogły "odżyć" w związku z zakresowym ustaleniem niezgodności z Konstytucją RP podstawy prawnej obliczenia i wypłaty świadczenia z tytułu prawa do ekwiwalentu za niewykorzystany lub dodatkowy urlop wypoczynkowy.
Oczywiście można stawiać pytanie, czy pomimo przedawnienia roszczeń do danego świadczenia (zasadniczego) funkcjonariusz lub były funkcjonariusz Policji może skutecznie podnosić roszczenia dodatkowe (uzupełniające) związane z przedawnionym roszczeniem do świadczenia zasadniczego w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który zanegował legalność podstawy ustawowej w zakresie sposobu ustalania wysokości tego świadczenia. W przedmiotowej sprawie chodzi oczywiście o wynikające z wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podtrzymuje stanowisko zajęte w wyroku z dnia 23 marca 2021 r. w sprawie o sygn. II SA/Rz 273/21 i stwierdza, że na postawione wyżej pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej.
Zarówno z samego wyroku Trybunału z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, jak i z przepisów art. 190 ust. 3 zd. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji RP nie wynika, aby zupełna derogacja niekonstytucyjnej treści normatywnej oraz zasada wzruszalności prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji lub innych rozstrzygnięć (art. 190 ust. 4) usuwały ustawowe przeszkody do skutecznego dochodzenia określonych roszczeń prywatnoprawnych lub publicznoprawnych, w tym wynikające z instytucji przedawnienia ich dochodzenia. Trybunał Konstytucyjny lub sam ustawodawca mogą oczywiście wyłączyć powyższe przeszkody przez odpowiednie orzeczenie trybunalskie lub regulację zmierzającą do przywrócenia stanu konstytucyjności także w zakresie przedawnionych roszczeń (np. na podstawie przepisów szczególnych o charakterze intertemporalnym lub przez uregulowanie właściwego trybu weryfikacji orzeczeń administracyjnych – np. art. 145a k.p.a.). Jeżeli jednak tego rodzaju wyłączenie nie wynika z orzeczenia Trybunału lub nowej regulacji ustawowej, to brak jest podstaw do twierdzenia, że sam przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zapewnia dysponentom przedawnionych przed dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego roszczeń możliwość ich skutecznego dochodzenia lub żądania uzupełnienia świadczeń wynikających z przedawnionych już roszczeń na drodze administracyjnej. W sytuacji przedawnienia roszczeń do publicznoprawnego świadczenia zasadniczego (w przedmiotowej sprawie – świadczenia z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy) nie jest zatem dopuszczalne dochodzenie na drodze administracyjnej świadczenia uzupełniającego w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, jeśli samo świadczenie zasadnicze uległo już przedawnieniu przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Nie można natomiast wykluczyć dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze cywilnoprawnej, jeżeli sądy powszechne lub Sąd Najwyższy uznają dopuszczalność rozpoznawania tego rodzaju spraw.
Na tle powyższej analizy trzeba jednak stwierdzić, że właściwe organy policyjne zachowały jednak możliwość oceny roszczeń uzupełniających skarżącego w świetle przepisu art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Przepis ten stanowi, że organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Z pewnością w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do przyjęcia, że "opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami", związanymi z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny dopiero w dniu 30 października 2018 r. orzeczenia o zakresowej wadliwości art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz wejściem w życie tego orzeczenia w dniu 6 listopada 2018 r.
Z art. 107 ust. 2 ustawy o Policji wynika jednak typowo uznaniowa norma kompetencyjna, a zatem ostateczna ocena, czy możliwe jest nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia skarżącego do świadczenia uzupełniającego ustalonego i wypłaconego w 2015 r. z tytułu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (dodatkowy), należy do właściwych organów Policji, które dysponują w tym zakresie znaczną swobodą.
W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzenia wadliwej wykładni i zastosowania prawa materialnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji.
Wykonanie powyższego wyroku należy do właściwych organów policyjnych, które rozpoznają ponownie sprawę w zgodzie z oceną prawną wyrażoną przez Sąd (art. 153 w zw. z art. 170 p.p.s.a.).