II SA/Rz 275/24

II SA/Rz 275/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-08-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Piotr Godlewski
Stanisław Śliwa /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. Z. i B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2023 r. nr SKO.415/436/2023 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala –
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, decyzją z 8 grudnia 2023 r. nr SKO.415/436/2023, po rozpoznaniu odwołania B. Z. i M. Z. (dalej także: "Skarżący") utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] z 23 sierpnia 2023 r. nr AR.6730.72.80.2021.KC72 w przedmiocie warunków zabudowy, w podstawie prawnej powołując art. 104 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej następnie "K.p.a." oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 997 ze zm.), określanej dalej jako "u.p.z.p."
Działając na wniosek J. K. (dalej także: "Inwestor") Prezydent Miasta [...], decyzją z 19 października 2022 r., ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "trzy budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej dwulokalowe " na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] w [...] przy ul. [....], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym literami ABCD. Organ stwierdził, że na terenie objętym wnioskiem brak obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja nie koliduje zaś z inwestycjami publicznymi przewidywanymi w projekcie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]". Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. nr 164 poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie MI z 2003r.". Projekt przedmiotowej decyzji uzyskał opinie i uzgodnienia organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych. Prezydent w bardzo szeroki sposób odniósł się też do uwag przedstawionych w toku postępowania przez Skarżących wskazując, że dotyczą one głównie spraw przesądzanych na etapie późniejszym, czyli podczas postępowania dotyczącego uzyskania pozwolenia na budowę.
Decyzją z 20 kwietnia 2023 r. SKO w Rzeszowie uchyliło powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Następnie, tj. w dniu 22 maja 2023 r. Inwestor zmienił zakres złożonego wniosku poprzez wyłączenie z postępowania działki nr [...], w związku z czym przeprowadzono analizę urbanistyczną w odniesieniu do nowego terenu objętego wnioskiem. Nowy projekt decyzji uzyskał zaś wymagane uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych. W związku z powyższym, wskazaną na wstępie decyzją z 23 sierpnia 2023 r., Prezydent ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr [...], [...] w [....].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli Skarżący, którzy podnieśli, że działki, na których mają zostać wzniesione budynki nie posiadają odpowiedniego dostępu do drogi publicznej. Potencjalny dojazd, znajdujący się na działce nr [...], nie będzie zapewniał dojazdu o odpowiedniej, wymaganej przepisami prawa, szerokości wynoszącej co najmniej 5 m. Szlak jezdny będzie mógł mieć bowiem szerokość co najwyżej 3,40m. Poza tym, działki, a przez to planowane budynki mieszkalne, nie posiadają dostępu do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z kolei, planowane usytuowanie przez Inwestora pojemników na gromadzenie odpadów stałych nie zapewnia zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), w zakresie odległości wskazanych w § 23 tego aktu (w dalszej części jako "rozporządzenie MI z 2002 r.").
SKO w Rzeszowie, decyzją z dnia 8 grudnia 2023 r., utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt związany, który musi zostać wydany jeśli spełnione są wszystkie przewidziane przez prawo warunki, a określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Organ po weryfikacji analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji stwierdził, że Prezydent sprostał wymogom odnoszącym się do jej sporządzenia, a wynikającym
z rozporządzenia MI z 2003 r.. Ustalił bowiem dane pozwalające na określenie wymaganych przez przepisy prawa parametrów i wskaźników nowej zabudowy, które stały się następnie podstawą do określenia w zaskarżonej decyzji warunków i parametrów planowanej inwestycji, z którymi Organ odwoławczy się w pełni zgadza. Za spełniony uznało tym samym Kolegium określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
Zdaniem SKO, właściwa jest także ocena Organu I instancji o spełnieniu warunku dostępu do drogi publicznej. Teren objęty wnioskiem ma taki dostęp do publicznej drogi gminnej - ulicy [...] (dz. nr. [...]) przez drogę wewnętrzną tj. dz. nr [...], której współwłaścicielem jest Inwestor, następnie przez dojazd działką nr [...], będącą własnością Inwestora. Organ odwoławczy zauważył przy tym – powołując się na orzecznictwo sądowe – że ustawodawca nie stawia wymagań co do rodzaju tego dostępu, a więc bez znaczenia dla warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie drogą o utwardzonej nawierzchni i odpowiednich parametrach technicznych. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej.
Uprawnione było także, zdaniem Kolegium uznanie przez Prezydenta, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego.
W aktach sprawy znajdują się bowiem: oświadczenie z 25 maja 2023 r. o zapewnieniu dostawy wody i odbioru ścieków przez [...] sp. z o.o., oświadczenie z 24 maja 2023 r. o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej przez [...], oświadczenie z 25 maja 2023 r. o zapewnieniu odbioru wód opadowych przez [...] sp. z o. oraz oświadczenie z 14 października 2021 r. o przyłączeniu do sieci gazowej przez [.....] sp. z o.o. w [....]. Odnosząc się do zarzutu Skarżących w tym zakresie SKO podniosło, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] w [...] znak: TT-401/1259/2023 z dnia 21 czerwca 2023 r. informujące Inwestora o anulowaniu warunków technicznych wydanych w piśmie znak: TT-401/1166/2023 z dnia 19 czerwca 2023 r., o którym to piśmie mowa jest
w odwołaniu. SKO zauważyło jednak, że warunki techniczne z pisma z 21 czerwca 2023 r. dotyczą innej inwestycji, a mianowicie budynków mieszkalnych planowanych
w [...] przy ul. [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...]. Ponadto, w celu jednoznacznego wyjaśnienia powstałej wątpliwości Organ I instancji zwrócił się do [...] w [...] z zapytaniem czy oświadczenie tego podmiotu o możliwości dostawy wody i odbioru ścieków z dnia 25 maja 2023 r. jest nadal aktualne. [...] w [...] w piśmie z 21 lipca 2023 r., TT- 401/1562/2023 stwierdził, że podtrzymuje je.
SKO wskazało też, że Prezydent prawidłowo ustalił, iż spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 4, 5 i 6 u.p.z.p. Właściwie ustalono też krąg stron postępowania i zapewniono im pełny udział w każdym stadium postępowania. Organ
I instancji w całości wykonał dyspozycje zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium z 20 kwietnia 2023 r.
Za nieuzasadniony Kolegium uznało zarzut odwołania dotyczący planowanego usytuowania pojemników na gromadzenie odpadów stałych, niezgodnego z przepisami rozporządzenia MI z 2002 r. Podniosło, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy poprzedza postępowanie organu architektoniczno - budowlanego w sprawie pozwolenia na budowę i dopiero w toku tego ostatniego postępowania znajdą zastosowanie przepisy wskazanego aktu. Dopiero więc w projekcie budowlanym znajdzie się szczegółowy projekt zagospodarowania działki, sporządzony na aktualnej mapie, obejmujący m. in. usytuowanie układu komunikacyjnego, w tym miejsc postojowych i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Szczegółowe rozwiązania w tym zakresie stanowią następnie przedmiot oceny przed wydaniem przez organ architektoniczno - budowlany pozwolenia na budowę. Również zarzuty dotyczące uciążliwości jakie będzie mogła generować inwestycja dla nieruchomości sąsiednich mogą być podnoszone przez strony dopiero na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.
Skarżący złożyli na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:
- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, z pominięciem istotnych dla sprawy okoliczności, w szczególności zmierzających do ustalenia, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki faktyczne i prawne warunkujące wydanie zaskarżonej decyzji, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
- art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy, podczas gdy planowane zamierzenie nie spełnia wymagań w zakresie kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych zlokalizowanych w obszarze analizowanym, teren nie ma dostępu do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego; co miało wpływ na wynik sprawy,
- art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.
Skarżący zauważyli, że Organy błędnie przyjęły, iż planowane zamierzenie budowlane stanowić ma zabudowę szeregową, bowiem nie wynika to z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Co prawda, prawo budowlane nie tworzy definicji legalnej "budynku w zabudowie szeregowej", jednak wedle praktyki architektonicznej, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna szeregowa to ciąg poszczególnych budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Dwie ściany zewnętrzne przylegają do sąsiednich budynków, na krańcach jedna, dwie stanowią przednią (wejściową) i tylną elewacje, budynek dzieli działkę na dwie części: budynki szeregowe tworzą ciągi od trzech do kilkunastu obiektów. Organ II instancji nie uwzględnił tymczasem, że wynikające z załącznika graficznego do wniosku, planowane zamierzenie budowlane nie stanowi zabudowy szeregowej, bowiem stanowi ono konglomerat trzech budynków, ułożonych na planie zbliżonym do trójkąta, co nie stanowi zabudowy szeregowej. Kolegium nie wzięło również pod uwagę faktu, że zabudowa szeregowa na działkach objętych wnioskiem, nie mogłaby powstać w ogóle, a to ze względu na linię wysokiego napięcia przebiegającą przez obszar planowanej inwestycji. Nie byłoby więc możliwości na usytuowanie na działkach objętych wnioskiem trzech budynków, stykających się przeciwległymi ścianami, bowiem w każdej konfiguracji zabudowa taka wchodziłaby
w kolizję z zachowaniem zgodnej z przepisami prawa odległości od tego typu nadziemnej linii elektroenergetycznej. Ponadto, jak wynika z analizy urbanistycznej, na analizowanym obszarze co prawda występuje budownictwo w zabudowie szeregowej, ale każde z nich stanowi typową, klasyczną zabudowę szeregową, tj. ciąg budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami. Zatem planowana inwestycja, której dotyczy wadliwa decyzja Organu nie stanowi zabudowy szeregowej, będącej kontynuacją funkcji zabudowy sąsiedniej. Zdaniem Skarżących, SKO nie dokonało jakiejkolwiek analizy parametru w postaci kontynuacji intensywności wykorzystania terenu, co wyklucza twierdzenie, że spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skarżący ponowili też zarzut odwołania dotyczący braku dostępu do drogi publicznej oraz sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do uzasadnienia skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodność z prawem to kryterium, którym posługuje się sąd kontrolując działalność organów administracji publicznej, a zobowiązuje go do tego art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stwierdzając określone uchybienia sąd eliminuje badany akt
z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności czy uchylenie. Przy czym,
z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), zwanej w dalszej części "P.p.s.a.", stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ponadto, wobec brzmienia art. 134 § 1 P.p.s.a., przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną
w niej podstawą prawną.
W niniejszym postępowaniu Sąd kontrolował decyzję SKO w Rzeszowie utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [....] o ustaleniu warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "trzy budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej dwulokalowe" na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w [....] przy ul. [....].
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w sprawie prawidłowo zastosowane zostały przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania w brzmieniu przed dniem 3 stycznia 2022 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy
o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy
i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2399). Obydwa bowiem akty nowelizujące przewidziały (odpowiednio: w art. 4 i w § 2), że do spraw ustalenia warunków zabudowy wszczętych
i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem ich wejścia w życie stosuje się przepisy dotychczasowe.
Ze względu na fakt, że teren objęty wnioskiem nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to określenie sposobów zagospodarowania
i warunków jego zabudowy mogło nastąpić tylko w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wydanie takiego rozstrzygnięcia prawodawca uzależnił od spełnienia warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy czym
w świetle wyraźnego brzmienia tego przepisu, konieczne jest ich łączne spełnienie. Oznacza to więc, że w sytuacji, gdy którykolwiek z powyższych wymogów nie został
w okolicznościach sprawy zachowany, to nie jest możliwe uwzględnienie złożonego przez inwestora wniosku. Dlatego też rolą organów rozstrzygających w przedmiocie takiego wniosku jest rzetelne zbadanie powyższego. Ponadto, istotne jest, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne zgodne jest z przepisami odrębnymi, bowiem regułę taką ustanawia wprost art. 56 u.p.z.p., który odnosi się wprawdzie do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jednak z mocy art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się go odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.
Zdaniem Sądu, organy rozpoznające niniejszą sprawę zasadnie przyjęły, że wszelkie warunki wskazane w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione, co
z kolei obligowało do ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora.
Jak stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r., w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Przy czym, wedle ust 2 tego paragrafu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Front działki to zaś część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, o czym mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI z 2003 r. W niniejszej sprawie, front ten to część przylegająca do drogi wewnętrznej tj. do działki nr [...], od której ma miejsce wjazd na teren inwestycji i wynosi ona 5m. W takiej więc sytuacji, granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50 m od terenu objętego wnioskiem. Na obszarze tym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna,
w tym budynki wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej oraz w zabudowie szeregowej, co oznacza, że planowana inwestycja w postaci trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej dwulokalowych będzie stanowiła kontynuację funkcji zabudowy sąsiedniej.
Skarżący kwestionują przyjęcie zaistnienia takiej kontynuacji, zwracając uwagę, że istotą zabudowy szeregowej jest to, by był to ciąg budynków stykających się ze sobą przeciwległymi ścianami, a układ budynków zamierzonych do realizacji przez Inwestora jest nieco inny. Rzeczywiście, załącznik graficzny wniosku pokazuje, że tylko dwa obiekty stykają się ze sobą przeciwległymi ścianami, zaś trzeci obiekt przylega wprawdzie do drugiego, jednak łączy się z nim nie ścianą przeciwległą do ściany pierwszego z budynków. Jak jednak słusznie zauważyli Skarżący, prawodawca nie zdefiniował pojęcia "zabudowy szeregowej", a tylko w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 ze zm.) wskazał, że budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest także budynek w zabudowie szeregowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Skarżący podnieśli, że orzecznictwo sądowe bazujące na praktyce architektonicznej wypracowało określone stanowisko, a przedstawione wyżej. Wskazali, że zabudowa szeregowa w prawidłowym jej rozumieniu nie mogłaby powstać na wskazanych przez Inwestora działkach, a to ze względu na zachodzącą wówczas kolizję z nadziemną linią elektroenergetyczną. Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że zabudowa planowana w sprawie niniejszej mieści się w powyższym brzmieniu art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Natomiast z uwagi na to, że prawodawca nie zdecydował się na legalną definicję zabudowy szeregowej i wobec jasnego brzmienia cytowanego wyżej art. 56 u.p.z.p., który zakazuje ustalenia warunków zabudowy tylko w sytuacji sprzeczności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, nie można zdaniem Sądu, wyciągać negatywnych konsekwencji dla Inwestora, który zaplanował sobie nieco inny niż klasyczny układ obiektów w przedmiotowym rodzaju zabudowy. Stanowiłoby to bowiem akt prawotwórstwa, do czego przecież organy nie są uprawnione. Innymi słowy, nie można wymagać od Inwestora, by zachowywał wymogi, które nie są nakazane przez prawo. Okoliczność zaś wskazywanej przez Skarżących kolizji z linią energetyczną wysokiego napięcia była brana pod uwagę podczas sporządzania analizy i rozważania spełnienia warunku kontynuacji, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w części odnoszącej się do wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Poza tym, trudno uznać, że planowana przez Inwestora zabudowa nie będąca – zdaniem Skarżących – de facto zabudową szeregową nie stanowi w rzeczywistości kontynuacji funkcji zabudowy sąsiedniej, w sytuacji gdy tak zabudowa szeregowa występująca już na analizowanym obszarze, jak i zabudowa dopiero zamierzona pełni funkcję mieszkalną. Przy czym, podkreślić trzeba, że kontynuacja w zakresie spełnienia elementów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie musi oznaczać konieczności powstania zabudowy identycznej czy bardzo zbliżonej do już istniejącej, by można było stwierdzić, że ład przestrzenny będzie zachowany. Chodzi o to, aby planowana zabudowa nie była sprzeczna z zastanym stanem zagospodarowania na danym terenie, a o sprzeczności tej decyduje naruszenie wymogów wynikających z rozporządzenia MI z 2003 r., do którego w uwarunkowaniach sprawy - zdaniem Sądu - nie doszło.
Przechodząc do analizy innych elementów określonych w rozporządzeniu MI z 2003 r. należy wskazać, że jak ustalono w toku analizy, budynki mieszkalne przy drodze dojazdowej (działka nr [...]) do przedmiotowego terenu tworzą regularną linię zabudowy, natomiast teren objęty wnioskiem położony jest w głębi terenów zabudowanych i jest dostępny przez działkę drogową Inwestora, a sąsiednie budynki - także w głębi terenów zabudowanych – nie tworzą regularnej linii zabudowy. Powyższe uprawniało do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia MI z 2003 r.
Wedle § 5 rozporządzenia MI z 2003 r., wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W sprawie ten średni wskaźnik wynosi ok. 18,4 %, natomiast dla wnioskowanej inwestycji zaproponowano wskaźnik w przedziale od 10 do 18 % jako dopuszczalne w myśl ust. 2 wskazanego paragrafu, a to wobec ograniczeń w zabudowie wynikających z przebiegu sieci infrastruktury, w tym linii energetycznej wysokiego napięcia.
Jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, to wedle § 6 ust. 1 rozporządzenia MI z 2003 r. wyznacza się ją dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków mieszkalnych w sąsiedztwie to 15,2m, a w decyzji wskazano ją jako 15m ± 20%.
Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przy czym, mierzy się ją od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeśli zaś wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym, na co wskazuje § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia MI z 2003 r. Parametr ten wyznaczono w przedziale od 3,5m do 7m, co będzie nawiązywać do wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich, które na działkach przyległych wynoszą:
3,5m,
4,5m i
7m oraz zawiera on wyliczoną średnią wartość z obszaru analizy, która wynosi 6m.
W zakresie geometrii dachów oraz kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki rozporządzenie MI z 2003 r. (§ 8) wymaga, aby ustalało się powyższe odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W decyzji przyjęto w tym zakresie następujące parametry: kąt nachylenia głównych połaci dachowych – od 20°do 45°, wysokość głównej kalenicy budynku – od 6,5m do 9,5m, dach: dwu lub wielospadowy o jednakowym kącie nachylenia połaci dachowych posiadających wspólną kalenicę, główna kalenica skierowana w przybliżeniu prostopadle lub równolegle do granicy BC, zaś pokrycie dachu: blacha, blachodachówka, dachówka. Jak wynika ze sporządzonej analizy, właśnie takie rodzaje i wielkości występują w badanym obszarze.
W zakresie dostępu do drogi publicznej zasadnie Organy wskazały, że jest on zachowany tj. do drogi gminnej – ulicy [....] (działka nr [...]) poprzez drogę wewnętrzną tj. działkę nr [...] (współwłasność Inwestora) i następnie dojazd działką nr [....] (własność Inwestora). Ustalenie to zakwestionowali Skarżący zarzucając, że działki objęte wnioskiem nie posiadają "odpowiedniego" dostępu do takiej drogi. Potencjalny dojazd znajdujący się na działce nr [...] nie będzie bowiem zapewniał dojazdu o odpowiedniej, wymaganej przepisami prawa szerokości, wynoszącej co najmniej 5m. Szlak jezdny będzie mógł mieć mianowicie szerokość maksymalnie 3,4m.
Odnosząc się do tej kwestii należy podać, że zasadnie Kolegium uznało, że tego rodzaju zarzut – podniesiony już w odwołaniu od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego – nie może zostać uwzględniony. W art. 2 pkt 14 u.p.z.p. prawodawca wskazał, że dostęp do drogi publicznej to bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Jak wynika z akt sprawy tj. złożonego wniosku i sporządzonej analizy, objęty tym wnioskiem teren ma dostęp do drogi publicznej tj. drogi gminnej (ulica [...]) przez drogę wewnętrzną – działka nr [...] oraz dojazd działką nr [...]. Inwestor jest współwłaścicielem pierwszej z tych działek, a właścicielem drugiej. Wbrew twierdzeniom Skarżących, powołany przepis – definicja wcale nie stanowi o tym, że przedmiotowy dostęp ma być odpowiedni. Owszem, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że musi mieć on charakter realny tzn. pozwalający na faktyczne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną. Chodzi więc o to, aby działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną mogła być wykorzystana w takim właśnie celu. Przedmiotowy warunek jest więc spełniony zawsze wtedy, gdy na działki objęte zamiarem inwestycyjnym można się dostać z drogi publicznej w sposób zgodny z prawem. Natomiast dla oceny, czy dostęp jest zapewniony nie jest konieczne ustalenie, że droga spełnia określone odrębnymi przepisami warunki techniczne. Zatem kwestia zachowania takich warunków dla oceny tego czy planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej jest zupełnie obojętna [tak np. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) we Wrocławiu z 12.09.2023 r. II SA/Wr 216/23, WSA w Gdańsku z 14.03.2024 r. II SA/Gd 640/23]. Skoro bowiem ustawodawca nie postawił takiego warunku, to nie można uzależniać wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od powyższego. Stałoby to bowiem w oczywistej sprzeczności z powołanym art. 56 u.p.z.p. Dlatego też zarzut Skarżących odnoszący się do określonych parametrów planowanego przejazdu nie mógł zostać uwzględniony.
Prawidłowo także przyjęto w okolicznościach sprawy, że spełniony został warunek wydania wnioskowanej decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. dotyczący wystarczającego dla zamierzenia budowlanego uzbrojenia terenu. W aktach sprawy znajdują się bowiem stosowne oświadczenia o zapewnieniu dostaw wody i odbioru ścieków (pismo [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] z 25 maja 2023 r. znak: TT-401/1043A/2023 oraz pismo tego podmiotu z dnia 21 lipca 2023 r. znak: TT-401/1562/2023 podtrzymujące to pierwotne stanowisko), energii elektrycznej (pismo [....] S.A. [...] z 24 maja 2023 r. znak: 23-F1/WZD/01105), odbioru wód opadowych (pismo [....] z 25 maja 2023 r. znak: TT-401/1043B/2023) oraz przyłączenia do sieci gazowej (pismo [...] sp. z o.o. [...] z 14 października 2021 r. Skarżący nie zgodzili się z powyższymi ustaleniami, kwestionując, że planowane budynki mieszkalne mają dostęp do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Wskazali, że w piśmie z dnia 21 czerwca 2023 r. zostali poinformowani przez [...] sp. z o.o. w [...] o "uchyleniu warunków technicznych znak: TT-401/1166/2023". SKO w Rzeszowie w uzasadnieniu swojej decyzji właściwie jednak zwróciło uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo [...] sp. z o.o. w [...] z dnia 21 czerwca 2021 r. znak: TT-401/1259/2023, skierowane do J. K., w którym wskazana spółka stwierdza, że "właściciele kanału sanitarnego [...] w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] obr. [...] tj. Państwo B. Z. i M. Z. wycofali wydaną zgodę na przyłączenie do ww. sieci kanalizacji sanitarnej". Dalej Spółka zawarła oświadczenie, że: "W związku z powyższym anuluje się wydane warunki techniczne znak TT-401/1166/2023 z dnia 19.06.2023". Celem wyjaśnienia powyższej kwestii Organ I instancji zwrócił się do [...] sp. z o.o. w [...], która we wskazanym wyżej piśmie z dnia 21 lipca 2023 r. znak: TT-401/1562/2023 podała, że "podtrzymuje wydane zapewnienie dostawy wody i odbioru ścieków znak TT-401/1043A/2023 z dnia 25-05-2023". Poza tym, jak słusznie podniosło SKO, pismo [...] sp. z o.o. dotyczy innej inwestycji, realizowanej na innych działkach. Tym samym, zarzut Skarżących jest nieuzasadniony.
Następnie, należy podnieść, że działki nr [...] oraz [...] w świetle regulacji ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przez co spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p..
W postępowaniu zbadano również, czy inwestycja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), po czym stwierdzono brak takiej sprzeczności, co szczegółowo opisano w sporządzonej analizie. Uzyskano także wymagane przez art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. "milczące" uzgodnienie z Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [....] (pismo Organu datowane na 4 lipca 2023 r., doręczone 6 lipca 2024 r., na które adresat nie udzielił odpowiedzi, a co zgodnie z art. 53 ust. 5 u.p.z.p. oznacza, że doszło do uzgodnienia), jak też pozytywną opinię Prezydenta Miasta [...] (Wydział Geodezji Urzędu Miasta [...]) z dnia 6 lipca 2023 r. znak: GE-E.6622.742.2023.JS.
Nie stwierdzono też w toku postępowania, by zamierzenie budowlane znajdowało się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Należy też podkreślić, że Prezydent Miasta [...] zawarł w wydanej decyzji rozważania odnośnie do zarzutów przedstawionych przez Skarżących w toku postępowania. Z kolei, SKO w Rzeszowie uzasadniając swoją decyzję w sposób obszerny odniosło się do argumentacji Skarżących, którą podnieśli Oni w złożonym odwołaniu.
Mając powyższe na względzie podniesione w skardze zarzuty należało uznać za bezzasadne. Sąd nie stwierdził, by w toku postępowania naruszone zostały zasady jego prowadzenia wynikające z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., bowiem zebrano materiał dowodowy, który pozwolił na wydanie kwestionowanych rozstrzygnięć. Również zarzuty odnośnie do naruszenia przepisów materialnoprawnych tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. okazały się być nieuzasadnione, o czym była już mowa wyżej. Z kolei, jeśli chodzi o naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to - po pierwsze - Sąd nie stwierdził, by do takiego naruszenia doszło. Dane zawarte w sporządzonej w sprawie analizie świadczą bowiem o tym, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wyrażony
w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. warunek tzw. dobrego sąsiedztwa polegający na kontynuacji przez to zamierzenie funkcji i poszczególnych parametrów zabudowy poprzez spełnienie wymogów w tym zakresie, wynikających z rozporządzenia MI z 2003 r. Po drugie zaś, jak wyraźnie stanowi powoływany już kilkukrotnie art. 56 u.p.z.p., przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu.
Decyzja ustalająca warunki zabudowy jest wydawana przez organ administracji na zasadzie związania administracyjnego. Jeśli zatem wnioskowane zamierzenie zgodne jest z przepisami prawa, a więc spełnia warunki określone w art. 61 u.p.z.p., nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Tego rodzaju sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, co obligowało do oddalenia złożonej skargi. O powyższym orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.