II SA/Rz 273/05

II SA/Rz 273/05 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-08-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Ewa Wojtyna
Stanisław Śliwa
Zbigniew Czarnik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Skarżony organ
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
art. 18a ust. 5
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 146 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Sp. j. "A." J. K., J. K. na zmianę projektu organizacji ruchu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział [...] z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany organizacji ruchu I. uchyla zaskarżony akt Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział [...] zatwierdzający zmianę organizacji ruchu dla drogi krajowej nr 77- J. z drogą gminną – ul. O. w S.; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w W. Oddział [...] na rzecz strony skarżącej Sp. J. "A." J. K., J. K. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 273/05
U Z A S A D N I E N I E
Skargą z dnia 18 lutego 2005 r. /data wpływu 23 luty 2005 r./ spółka jawna "A." J. K., J. K. z siedzibą w S., [...] wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] z dnia [...] stycznia 2005 r., [...] odmawiającą zmiany organizacji ruchu, polegającej na przywróceniu pod znakiem zakazu zatrzymywania się i postoju na drodze krajowej nr 77, w S. tabliczki "nie dotyczy na czas rozładunku". Tabliczka taka istniała pod wskazanym znakiem zakazu. Przez to umożliwiała wyładunek dostarczanych na platformie transportowej samochodów do punktu sprzedaży prowadzonego przez spółkę. Konieczność zatrzymywania się na drodze samochodów dostawczych wynika z faktu, że lokalizacja punktu sprzedaży /salonu samochodowego/ uniemożliwia wjazd samochodów na teren spółki, zatem zatrzymywanie się samochodów dostawczych na drodze krajowej nr 77 jest jedynym sposobem zaopatrywania skarżącej w towar. Wskazując te okoliczności, skarżąca spółka podniosła, że pozbawienie ją możliwości postoju samochodów jest naruszeniem jej praw, gdyż wcześniej przyjęty na drodze krajowej sposób organizacji ruchu pozwalał na zajmowanie pasa drogi krajowej i sytuacja taka nie kolidowała
z przebiegiem ruchu skoro organy zarządzające ruchem na drodze ustaliły dla spółki takie uprawnienie. Zdaniem skarżącej na drodze krajowej nr 77 nie zaszły żadne zmiany, które miałyby uzasadniać niekorzystną dla spółki zmianę organizacji ruchu, zwłaszcza że przy tej drodze innym podmiotom /hurtowni farmaceutycznej/ zachowano przywilej zatrzymywania się na czas wyładunku towaru. Takie niesprawiedliwe traktowanie różnych podmiotów jest zdaniem skarżących niedopuszczalne, zwłaszcza że budowa salonu samochodowego była uzgodniona z organami władzy publicznej, w tym z organami administracji drogowej.
Skarżąca spółka wskazała także, że zmiana organizacji ruchu związana z usunięciem tablicy spod znaku zakazu związana była ze zmianą organizacji ruchu, o której poinformowano skarżącą dopiero w sierpniu 2004 r., a szczegółowo wskazano, że zmiana taka została zatwierdzona decyzją w dniu [...] listopada 2003 r. nr [...] dopiero w piśmie ze stycznia 2005 roku nie pouczając o środkach zaskarżenia i dochodzenia praw przed sądem.
Konkludując skarżąca wskazała, że istniejące pod znakiem zakazu zatrzymywania się i postoju, warunkowe uprawnienie do wyładunku nowych samochodów było jej indywidualnym prawem, gdyż nie dotyczyło innych użytkowników drogi, a tylko spółki "A.". Taki status tego uprawnienia nie pozwalał organowi administracji drogowej, na jednostronną zmianę zasad korzystania z części drogi przyległej do punktu sprzedaży samochodów prowadzonego przez skarżącą spółkę, przy czym bez znaczenia jest czy usunięcie tabliczki spod znaku jest decyzją czy czynnością materialno-techniczną. W obu przypadkach przyznane skarżącej uprawnienie powinno podlegać ochronie.
W odpowiedzi na skargę Dyrekcja Generalna Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] wniosła o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że usunięcie tablicy zezwalającej na warunkowe zatrzymywanie się w obrębie salonu spółki "A." nastąpiło na skutek zmiany organizacji ruchu, a zatwierdzenie takie jest czynnością organizacyjno-techniczną i nie jest podejmowane w trybie decyzyjnym regulowanym przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Decyzję taką nie może być zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu, gdyż obowiązujące prawo wprowadzając zakazy lub nakazy korzystania
z drogi, nigdy nie kieruje ich do indywidualnie określonego podmiotu, a to oznacza, że znak drogowy jest aktem generalnym, a nie rozstrzygnięciem indywidualnym, do którego ma zastosowanie k.p.a. Z tych względów Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział [...] uznał wniosek o odrzucenie skargi za zasadny.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: prawo o p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach określonych w ustawie. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 prawa o p.s.a. sąd rozpoznając skargę nie jest związany jej zarzutami, podstawami ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznaje skargę w granicach danej sprawy.
Merytoryczna ocena skargi wychodzić musi od stwierdzenia przesłanek formalnych, które warunkują jej wniesienie. W ocenie Sądu skarżąca spełniła te warunki, gdyż jej skarga została skierowana do Sądu w 30-dniowym terminie od dnia uzyskania odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wprawdzie w aktach sprawy brak zwrotek potwierdzających datę doręczenia pisma skarżącej, jednak już z zestawienia dat wydania pisma przez GDDKiA Oddział [...] /[...] stycznia 2005 r./ i daty wpływu skargi /23 luty 2005r./ wynika, że termin ten został zachowany mając na uwadze czas konieczny do przesłania pisma pocztą. Poza tym brak w aktach dowodów nadania i odbioru pisma kierowanego do skarżącej Sąd rozstrzyga na korzyść skarżącej, gdyż obowiązkiem organu jest wykazać datę doręczenia pism urzędowych, a brak taki nie może pozbawiać strony ochrony prawnej.
Odnosząc się do płaszczyzny merytorycznej sprawy objętej skargą Sąd stwierdza, że skarga podlega uwzględnieniu w trybie art. 146 § 1 prawa o p.s.a., a to oznacza, że zmiana organizacji ruchu w części dotyczącej usunięcia tabliczki "nie dotyczy na czas rozładunku" umieszczonej pod znakiem zakazu zatrzymywania się
i postoju na drodze krajowej nr 77 L. - P., na ulicy J. w S. w okolicy salonu samochodowego spółki "A." zatwierdzona w dniu 20 listopada 2003 r. pod nr ewidencyjnym [...] podlega uchyleniu.
Podstawy takiego rozstrzygnięcia są następujące. Sąd podziela stanowisko organu zaprezentowane w odpowiedzi na skargę i przyjmuje, że do znaku drogowego /nakazu lub zakazu/, a w konsekwencji do zmiany organizacji ruchu polegającej na wprowadzeniu takiego znaku /gdyż znak jest częścią projektu organizacji ruchu i nie jest decyzją administracyjną/ nie ma zastosowania k.p.a. Przyznanie tego faktu nie oznacza zdaniem Sądu braku podstaw do zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia do sądu, a to oznacza, że zmiany w zakresie wprowadzania drogowych znaków zakazu lub nakazu podlegają kontroli sądu. Kompetencja Sądu do takiej kontroli wynika wprost z treści art. 3 § 2 pkt 4 prawa o p.s.a.
Zatem sąd w takich przypadkach kontroluje legalność podjętych działań, choć ma na uwadze fakt, że sądowa kontrola spraw, objętych dyspozycją art. 3 § 2 pkt 4 prawa o p.s.a., jest ograniczona ze względu na brak normatywnych podstaw ustalających procedurę podejmowania "innych aktów lub czynności". Mimo tej ograniczoności sąd jest zobowiązany ocenić podejmowane przez organ działania z punktu widzenia ich zgodności z zasadami ogólnymi postępowania.
W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjmuje, że wprowadzenie znaku drogowego zakazującego zatrzymywania się i postoju wobec pierwotnego dopuszczającego warunkowe zatrzymywanie się na czas rozładunku samochodów dostawczych jest "innym aktem", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 prawa o p.s.a. Przyjęcie takiego poglądu znajduje zdaniem Sądu oparciu w przepisach prawa, które dopuszczają skargę na inne niż decyzje i postanowienia akty administracyjne. Zmiana organizacji ruchu w sprawie będącej przedmiotem skargi niewątpliwie nie jest aktem indywidualnym, ale też w art. 3 § 2 pkt 4 prawa o p.s.a. nie wskazano, że przedmiotem skargi mogą być tylko "inne akty" indywidualne. Dla Sądu poza sporem pozostaje stwierdzenie, że przedmiot skargi dotyczy aktu administracyjnego, gdyż zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu polegająca m. in. na zmianie znaku zakazu spełnia cechy aktu administracyjnego w szerokim rozumieniu tego pojęcia i choć nie jest decyzją administracyjną, to władczość, zewnętrzność i konkretność i prawem wskazana procedura /w rozporządzeniu ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem /Dz. U. nr 77, poz. 1729/ pozwalają przyjąć, że zmiana taka to władcze oświadczenie organu publicznego, zatem akt.
W doktrynie prawa administracyjnego stanowisko Sądu znajduje oparcie
w traktowaniu znaku drogowego jako aktu administracyjnego, którego adresaci są określeni generalnie, gdyż akt ten nie reguluje bezpośrednio ich sytuacji prawnej, ale tylko w sposób pośredni określa sposób korzystania z określonej rzeczy. W sprawie objętej skargą tą rzeczą jest droga publiczna. Takie rozumienie aktu administracyjnego jest możliwe i dopuszczalne. Takimi aktami są wszystkie te, które w sposób indywidualno-generalny określają status różnych dóbr reglamentowanych przez władzę publiczną /szerzej: K. M. Ziemski, Indywidualny akt administracyjny jako forma prawna działania administracji, Poznań 2005 r., s. 375 i nast., także H. Maurer, Ogólne prawo administracyjne, tłum. K. Nowacki, Kolonia-Wrocław 2003 r., s. 135-139/.
W sprawie objętej skargą sytuacja jest tym bardziej jednoznaczna, gdyż funkcjonujące przed zmianą organizacji ruchu warunkowe uprawnienie dla strony skarżącej do zatrzymania się za znakiem zakazu na czas rozładunku skierowane było w istocie do adresata indywidualnego, tj. dostawców wyładowujących dostarczane samochody i spółki jako uprawnionej do korzystania z takiego "przywileju". Zatem skarżąca miała określone uprawnienia wynikające z przepisu prawa.
Prezentowane przez Sąd stanowisko nie oznacza, że organy administracji drogowej nie mogą dokonywać zmian w ruchu. Znaczy jednak, że wszelkie zmiany
w organizacji ruchu muszą uwzględniać istniejącą sytuację /w tym uprawnienia przyznane/ i mogą być dokonywane po wykazaniu, że zaistniały podstawy do zmiany przyjętych wcześniej ustaleń. Organy nie mogą w tym zakresie działać dowolnie, zwłaszcza muszą przestrzegać swojej właściwości i działać na podstawie przepisów prawa. Te kryteria mogą stanowić podstawę oceny zgodności wydanego aktu – zatwierdzenia organizacji ruchu. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu nr ewidencyjny [...] z dnia [...] listopada 2003 r. narusza przepisy prawa. Sąd zwraca uwagę, że w dniu zatwierdzenia organizacji ruchu obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzeniem /Dz. U. nr 177, poz. 1729/, a nie rozporządzenie z dnia 10 października 2000 r., które było podstawą opracowania projektu organizacji ruchu. Zgodnie z obowiązującym § 7 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia do projektu dołączyć należy m. in. opinię organu zarządzającego ruchem na drodze krzyżującej się z drogą objętą projektem zmiany organizacji ruchu. Ponieważ droga krajowa nr 77 krzyżuje się z drogą gminną /ul. O./ to zgodnie z wymogami rozporządzenia projekt zmiany organizacji ruchu na J. – drodze krajowej nr 77 powinien być zaopiniowany przez Prezydenta [...]. Załączony do akt sprawy projekt takiej opinii nie posiada i tym narusza przepisy prawa, co musi skutkować uchyleniem tego aktu stosownie do treści art. 146 § 1 prawa o p.s.a.
Równocześnie Sąd zauważa, że objęty postępowaniem projekt organizacji ruchu został zatwierdzony przez Zastępcę Dyrektora Oddziału, który działał na podstawie upoważnienia udzielonego przez Dyrektora Oddziału. Zdaniem Sądu obowiązujące przepisy nie dają podstaw do upoważnienia zastępcy dyrektora oddziału przez dyrektora za wyjątkiem pełnomocnictwa cywilnego. Jednak takie pełnomocnictwo nie może być podstawą do działania w sferze publicznoprawnej. Dla tej sfery może być stosowany tylko art. 18a ust. 5 ustawy o drogach publicznych, a ten pozwala upoważniać pracowników tylko Dyrektorowi Generalnemu Dróg Krajowych i Autostrad.
Zatem projekt zatwierdził nieupoważniony pracownik co także narusza przepisy prawa. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak na wstępie.