II SA/Rz 271/16

II SA/Rz 271/16 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2016-11-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2016-03-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Wolska
Marcin Kamiński /sprawozdawca/
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 298/17 - Wyrok NSA z 2017-05-31
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 77, art. 77 § 1 i art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2015 poz 149
art. 33 ust. 4pkt 7 i pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2
Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...].
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi MB (skarżącego) jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 22 czerwca 2015 r.
Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:
Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] uznał skarżącego za osobę bezrobotną od dnia 30 marca 2015 r. odmówił przyznania mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie skarżący został skierowany na szkolenie zawodowe w zakresie funkcji operatora obrabiarek sterowanych numerycznie do Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] na okres od 9 czerwca do 3 lipca 2015 r. W dniu 24 czerwca 2015 r. Zespół Szkół poinformował Powiatowy Urząd Pracy (PUP) o nieobecności skarżącego na zajęciach w dniach 22, 23 i 24 czerwca 2015 r. W piśmie z dnia 3 lipca 2015 r. Dyrektor Zespołu Szkół poinformował PUP, że skarżący nie ukończył ww. szkolenia z powodu dalszej nieobecności tak na samym szkoleniu, jak i na egzaminie.
Mając na względzie powyższe decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], Starosta [...] pozbawił skarżącego z dniem 22 czerwca 2015 r. statusu bezrobotnego na okres 120 dni, ze względu na przerwanie szkolenia z winy skarżącego jako osoby bezrobotnej (art. 33 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy; u.p.z.). Organ uznał, że nieobecność na szkoleniu nie została dostatecznie usprawiedliwiona, a przedłożone zaświadczenia lekarskie nie wykazują związku czasowego pomiędzy początkową datą okresu niezdolności do pracy a datą przerwania uczestnictwa w szkoleniu. W ocenie organu przedłożone przez skarżącego dwa zaświadczenia lekarskie o niezdolności do pracy z przyczyn zdrowotnych w okresie od 29 czerwca 2015 r. do 10 lipca 2015 r. nie wykazują związku czasowego z nieobecnością na zajęciach szkoleniowych w dniach od 22 do 26 czerwca 2015 r. i nie usprawiedliwiają tej nieobecności. Ponadto podnoszona przez skarżącego okoliczność wymogu sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny (matką) nie została w żaden sposób wykazana.
Na skutek odwołania skarżącego Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że niewątpliwie skarżący został skierowany na szkolenie w okresie od dnia 9 czerwca 2015 r. do dnia 3 lipca 2015 r., uczestnicząc w szkoleniu w dniach 9-12, 15-19 czerwca 2015 r. oraz nie uczestnicząc w nim w dniach 22-26, 29-30 czerwca oraz 1-3 lipca 2015 r. Oznacza to, że w dniu 22 czerwca 2015 r. skarżący przerwał szkolenie. W odpowiedzi na wezwanie organu pierwszej instancji skarżący wykazał na podstawie zaświadczenia lekarskiego, że w dniach 29 czerwiec – 2 lipca 2015 r., 3 lipiec – 10 lipiec 2015 r. oraz w dniach 11 lipiec – 24 lipiec 2015 r. był niezdolny do pracy, co oznacza, że niezdolność do uczestnictwa w szkoleniu wystąpiła dopiero od dnia 29 czerwca 2015 r. Ponadto skarżący powołał się na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny (matką w wieku 81 lat, która posiada orzeczenie o niepełnosprawności). Zdaniem organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie dokonał wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności związanych ze sprawowaniem przez skarżącego opieki nad chorą matką, a także nie rozważył treści art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 1 i 2 u.p.z. W ocenie organu odwoławczego konieczne jest zatem ustalenie czy w okresie nieobecności na szkoleniu w dniach od 22 czerwca do 26 czerwca 2015 r. skarżący był niezdolny do pracy w związku z opieką nad chorym członkiem rodziny i czy dysponuje właściwym zaświadczeniem lekarskim (wystawionym na druku ZUS ZLA) potwierdzającym tę niezdolność. Organ odwoławczy stwierdził również, że organ pierwszej instancji powinien ocenić czy opieka nad chorym członkiem rodziny stanowi okoliczność świadczącą o braku winy skarżącego.
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Starosta [...] pozbawił skarżącego z dniem 22 czerwca 2015 r. statusu bezrobotnego, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 37, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a) w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 10 i ust. 4ca oraz art. 80 ust. 1 i 2 u.p.z.
Organ wyjaśnił, że strona nie przedstawiła żadnego zaświadczenia lekarskiego, które usprawiedliwiałoby jego nieobecność na szkoleniu w dniach 22-26 czerwca 2015 r. wskutek choroby lub sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Skarżący został zaś prawidłowo pouczony przed zarejestrowaniem jako osoba bezrobotna o obowiązku, terminie i formie dokumentowania niezdolności do pracy. Podobne pouczenie zawarte było w skierowaniu na szkolenie. Pierwszym usprawiedliwionym dniem niezdolności do pracy był dopiero dzień 29 czerwca 2015 r., Z tych względów pozbawiono skarżącego statusu bezrobotnego od pierwszego dnia nieobecności na szkoleniu, tj. od dnia 22 czerwca 2015 r. Organ podniósł także, że przywoływana przez skarżącego okoliczność związana z koniecznością sprawowania ciągłej opieki nad chorą 81-letnią matką (dotkniętą znacznym stopniem niepełnosprawności i wymagającą – zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 września 2009 r. – stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji) budzi wątpliwości wobec zgłoszenia przez skarżącego w dniu 30 marca 2015 r. gotowości do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy oraz wobec wyrażonej w dniu 3 czerwca 2015 r. gotowości do uczestnictwa w szkoleniu zawodowym oraz jego ukończenia poprzez przystąpienie do egzaminu.
W odwołaniu skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten błędnie przyjął, że okoliczność sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny może być wykazana jedynie za pośrednictwem zaświadczenia lekarskiego. Zdaniem skarżącego z przedłożonych organowi (m.in. w dniu 18 czerwca 2015 r. oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] lipca 2015 r.) dokumentów (m.in. orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 16 września 2009 r., kart informacyjnych leczenia szpitalnego matki skarżącego, w tym w zakresie leczenia okulistycznego w dniu 27 maja 2015 r. oraz skierowania do szpitala w dniu 24 czerwca 2015 r.) jednoznacznie wynika, że w dniach od 22 czerwca do 26 czerwca 2015 r. musiał sprawować opieką nad chorym członkiem rodziny, a tym samym jego nieobecność na szkoleniu była w pełni usprawiedliwiona.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015 r.
Organ odwoławczy podał, że podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 33 ust. 4 pkt 10, a nie art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z. Zgodnie z art. 33 ust. 4 pkt 10 powyższej ustawy starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie przedstawił zaświadczenia o niezdolności do pracy wskutek choroby, o którym mowa w art. 80 ust. 2 ustawy. Zgodnie zaś z art. 80 ust. 1, obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji, bezrobotny zachowuje prawo do zasiłku i stypendium za okres udokumentowanej niezdolności do pracy, przypadający w okresie przysługiwania zasiłku lub odbywania stażu, przygotowania zawodowego dorosłych i szkolenia, za który na podstawie odrębnych przepisów pracownicy zachowują prawo do wynagrodzenia lub przysługują im zasiłki z ubezpieczenia społecznego w razie choroby lub macierzyństwa. W ust. 2 art. 80 nałożono jednak na bezrobotnego, który jest niezdolny do pracy z powodu choroby czy też sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny, obowiązek przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Wypełnienie tego obowiązku stanowi przesłankę zachowania statusu bezrobotnego, a więc nieprzedstawienie zaświadczenia w wymaganej formie skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego z pierwszym dniem niezdolności do pracy. Starosta w sposób prawidłowy ustalił zatem stan faktyczny sprawy, który mieści się w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisach art. 33 ust. 4 pkt 10 i art. 80 ust. 2 u.p.z. Organ odwoławczy zauważył, że w decyzji odwoławczej z dnia [...] września 2015 r. wyraźnie wskazano, że niezdolność do pracy wskutek opieki nad chorym członkiem rodziny może być wykazana tylko odpowiednim zaświadczeniem lekarskim i dopiero w razie wykazania tej okoliczności należy ocenić czy stanowi ona o "braki winy".
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący MB zarzucił naruszenie przez organy przepisów postępowania, a to art. 7, 77 i 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego, jego wybiórczej i dowolnej ocenie, co doprowadziło do niezasadnego przyjęcia, że został prawidłowo pouczony o przesłankach warunkujących utratę statusu bezrobotnego, podczas gdy zgromadzone dowody wskazują, że nie został pouczony o ciążących na nim obowiązkach w taki sposób, aby można było uznać, że miał świadomość, iż w przypadku konieczności sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny i jednocześnie konieczności opuszczenia z tego względu dni szkoleniowych musi przedstawić za te dni zwolnienie lekarskie na druku ZUS ZLA, gdyż w przeciwnym razie utraci status osoby bezrobotnej.
W ocenie skarżącego pozbawienie go statusu bezrobotnego wymagało ustalenia, czy w świetle udzielonego mu pouczenia miał on świadomość konieczności przedstawienia stosowanego zaświadczenia potwierdzającego fakt sprawowania opieki nad matką oraz skutków niewywiązania się z niego. Wojewoda zaakcentował w decyzji, że skarżący składał niejednokrotnie podpis pod dokumentami rzekomo zawierającymi stosowne pouczenia. Jednak dokumenty te nie określają sankcji za zachowanie sprzeczne z treścią pouczeń. Skarżący podkreślił, że po skierowaniu go na szkolenie pytał czy opieka nad chorą matką będzie stanowić zawinioną czy też niezawinioną przyczynę nieobecności, a zgodnie z uzyskanymi informacjami od pracowników urzędu pracy miała to być absencja usprawiedliwiona, po zgłoszeniu okoliczności z tym związanych osobie kierującej szkolenie. Skarżący podkreślił przy tym, że pouczenie zawarte w skierowaniu na szkolenie w żadnym punkcie nie określa sposobu zachowania się bezrobotnego w razie nieobecności spowodowanej osobistą opieką nad chorym członkiem rodziny, a właśnie ono powinno w sposób najbardziej miarodajny i skrupulatny określać jego obowiązki związane z odbyciem szkolenia. Nie został zatem, jak tego wymaga art. 9 K.p.a., należycie poinformowany o wszelkich okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na jego status. Skarżący podkreślił, że matka, nad którą sprawuje opiekę, jest osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Dokumenty związane zaś z jej hospitalizacją przekazał prowadzącemu szkolenie już 18 czerwca 2015 r.
Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi oraz "składanych w toku postępowania" i zalegających w aktach sprawy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Na rozprawie w dniu 4 listopada 2016 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy skarżącego zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn zasadniczo niewskazanych w jej treści, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, nie będąc związany granicami skargi, w tym jej zarzutami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, która na podstawie art. 135 p.p.s.a. została objęta zakresem rozpoznania i orzekania Sądu, stwierdzono określone naruszenia prawa materialnego i procesowego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść jej końcowego rozstrzygnięcia.
Po pierwsze, organy orzekające ponownie w sprawie dokonały niewłaściwego wyboru podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy w świetle jej stanu faktycznego.
Z akt sprawy wynika, że skarżący nie uczestniczył w szkoleniu w dniach od 22 czerwca do 26 czerwca 2015 r. ze względu na konieczność opieki nad chorym członkiem rodziny (niepełnosprawną matką), a nie ze względu na niezdolność do pracy wskutek choroby. Tym samym skoro w tych dniach nie powstała u skarżącego niezdolność do pracy w związku z chorobą, to wymaganie, aby skarżący przełożył za ten okres zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.p.z. (zaświadczenie lekarskie, o którym mowa w art. 55a ust. 7 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa albo wydruk zaświadczenia lekarskiego, o którym mowa w art. 55a ust. 6 tej ustawy), jest pozbawione podstaw. Prawdą jest natomiast, że w dniach od 29 czerwca do 3 lipca 2015 r. skarżący był niezdolny do pracy i niezdolność ta została wykazana zaświadczeniem lekarskim.
W konsekwencji podstawa materialnoprawna orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej wynikająca z art. 33 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 80 ust. 2 u.p.z. została wybrana wadliwe, albowiem z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy i jej akt nie wynika, że skarżący był w okresie od 22 czerwca do 26 czerwca 2015 r. niezdolny do pracy wskutek choroby i że za ten okres wystawiono zaświadczenie lekarskie o niezdolności do pracy, o którym mowa w art. 80 ust. 2 u.p.z. Tym samym skoro nie wystawiono za ten okres zaświadczenia lekarskiego, nie może być mowy o orzekaniu o utracie statusu osoby bezrobotnej na tej właśnie podstawie. Odmienna ocena prawna wyrażona w decyzji odwoławczej z dnia 10 września 2015 r. nie jest dla Sądu wiążąca.
Po drugie, w świetle dotychczasowych ustaleń faktycznych oraz twierdzeń skarżącego organy powinny dokonać rozstrzygnięcia sprawy o pozbawienie skarżącego statusu osoby bezrobotnej na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z. oraz ocenić, czy i w jakim zakresie w sprawie zaistniała przesłanka "winy własnej" skarżącego w przerwaniu szkolenia. W szczególności organy są zobowiązane do oceny czy przerwanie szkolenia z powodu opieki nad chorym członkiem rodziny (będącym osobą niepełnosprawną w wieku ponad 80 lat) może zostać uznane – w okolicznościach niniejszej sprawy – za okoliczność niezawinioną przez skarżącego, wobec szczególnej sytuacji motywacyjnej.
Po trzecie, materiał procesowy w sprawie wymaga uzupełnienia w zakresie dowodów i ustaleń co do przesłanki "braku winy" skarżącego w przerwaniu szkolenia z powodu opieki nad chorym członkiem rodziny. W szczególności trzeba ustalić (np. na podstawie zeznań świadków, np. matki skarżącego lub lekarza, który wystawił jej skierowanie do szpitala w dniu 24 czerwca 2015 r.; wyjaśnień strony; dokumentacji medycznej) czy rzeczywiście skarżący osobiście sprawował opiekę nad chorą i niepełnosprawną matką w dniach do 22 do 26 czerwca, czy opieki tej nie mógł sprawować nikt inny, i czy istotnie matka skarżącego koniecznie wymagała w tych dniach ciągłej opieki sprawowanej osobiście przez skarżącego. Ustalenia te są nieodzowne w świetle przesłanki "winy", o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z.
Brak poczynienia powyższych ustaleń oraz brak podjęcia działań w kierunku uzupełnienia materiału procesowego przesądził o ocenie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dodatkowo częściowa niepełność oraz nieadekwatność (w związku z wyborem wadliwej podstawy materialnoprawnej) uzasadnień decyzji organów obydwu instancji przesądzają o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.
Po czwarte, ustalenie, że podstawą materialnoprawną w sprawie powinien być przepis art. 33 ust. 4 pkt 7 u.p.z., rodzi konieczność uwzględnienia w sentencjach decyzji ponownie rozstrzygających sprawę treści art. 33 ust. 4 pkt 3 lit. a) u.p.z. (art. 33 ust. 4 pkt 7 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 3 u.p.z.).
Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowaną wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych (art. 153 p.p.s.a.).
Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji.