II SA/Rz 266/24

II SA/Rz 266/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2011 nr 263 poz 1572
§ 30
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania  geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu  geodezyjnego i kartograficznego.
Dz.U. 2019 poz 393
§ 39
Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - t.j.
Dz.U. 2019 poz 725
art. 12 ust.1, art. 12a ust. 1, art. 12b, art. 39, art. 126 ust. 3-8
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 15 listopada 2019 r. nr GK-I.7210.1.6.2019 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr GN.6641.7.2019.AG; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżącego D. W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. – dalej: "k.p.a.") i art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r., poz. 725 ze zm. - dalej: "Pgik") decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (zwany dalej: "PWINGiK") z 15 listopada 2019 r., nr GK-1.7210.1.6.2019 w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych.
Z nadesłanych do tut. Sądu akt administracyjnych wynika, że Firma "[...]" dnia 11 maja 2019 r. złożyła w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (dalej: PODGiK) w S. zawiadomienie o wykonaniu pracy geodezyjnej wraz z dokumentacją geodezyjną przedstawiającą wyniki pracy objętej zgłoszeniem o identyfikatorze numer [...], celem przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (dalej: pzgik). Starosta [...] 5 czerwca 2019 r. przeprowadził weryfikację dokumentacji zgodnie z art. 12b ust. 1 Pgik. Z ww. czynności sporządzono protokół z którego wynika, że negatywnie oceniono dokumentację zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych (pkt 4 protokołu), jak i pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (pkt 5 protokołu). Dnia 25 czerwca 2019 r. skarżący ponownie złożył w PODGiK zawiadomienie o wykonaniu pracy geodezyjnej wraz z poprawioną dokumentacją. Dołączył również pismo z 19 czerwca 2019 r. zawierające odniesienie do protokołu weryfikacji z 5 czerwca 2019 r. wraz z załącznikami.
Starosta [...] 18 lipca 2019 r. ponownie przeprowadził weryfikację przekazanej dokumentacji. W protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do pzgik ponownie negatywnie oceniono przekazaną dokumentację. Wskazano, że wykonawca w całości usunął nieprawidłowości zawarte w protokole z 5 czerwca 2019 r. w punkcie 5 Lp. 3,4, 5 i częściowo usunął nieprawidłowości w punkcie 5 Lp. 1. Nie usunął nieprawidłowości opisanych w pkt 5 Lp. 2. W protokole Starosta zawarł informację, że w związku z negatywnym wynikiem weryfikacji i nieuwzględnieniem stanowiska wykonawcy postanawia zastosować art. 12b ust. 8 Pgik. Organ sporządził "Ocenę stanowiska wykonawcy", a następnie wszczął postępowanie w sprawie odmowy przyjęcia do pzgik zbiorów danych.
Wobec braku zgłoszenia uwag i zastrzeżeń przez wykonawcę Starosta [...] decyzją z 30 sierpnia 2019 r., nr GN.6641.7.2019.AG orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów zasobu przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez wykonawcę prac geodezyjnych "[...]", sporządzonych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] w zakresie wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna Z. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że nieprawidłowości zawarte w negatywnym protokole weryfikacji z dnia 5 czerwca 2019 r. zostały tylko częściowo przez skarżącego usunięte.
W odwołaniu od tej decyzji skarżący zwrócił się o jej uchylenie. Wskazał, że czynności wyznaczenia punktów granicznych i wznowienie znaków granicznych nie są postępowaniem administracyjnym do którego stosuje się art. 68 ust. 1 k.p.a. W jego ocenie organ "próbuje wymusić" na wykonawcy zastosowanie art. 68 ust. 1 do protokołu wyznaczenia punktów granicznych, wznowienia znaków granicznych, co jest niedopuszczalne. Organ w protokole weryfikacji winien podać dokładną informację o zakresie nieprawidłowości, która umożliwiałaby wykonawcy rzeczowe i konkretne odniesienie się do zarzutów i stworzyłaby warunki do ewentualnego usunięcia nieprawidłowości. Tymczasem organ dopiero w decyzji sprecyzował o jakie nieprawidłowości (punkty graniczne) chodzi. Odwołujący zarzucił nadto, że organ pozbawił wykonawcę prac geodezyjnych możliwości "wyznaczenia", markowania punktów, stabilizacji znaków granicznych na odcinkach prostych pomiędzy dwoma punktami ujawnionymi w EGiB. W decyzji nie podano żadnego obowiązującego przepisu prawa, pozbawiającego wykonawcę możliwości dokonania takiego działania.
PWINGiK w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z 15 listopada 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu organ opisując stwierdzone nieprawidłowości, czemu dano wyraz w protokole z 5 czerwca 2019 r. i z 18 lipca 2019 r. wskazał, że wykonawca pracę geodezyjną wykonał z naruszeniem art. 39 ust. 1-5 Pgik i § 30 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. Nr 263, poz. 1572 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie standardów"). Cytując treść art. 39 Pgik oraz § 60 ust. 1 pkt 2, § 61 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r., poz. 393 ze zm. - zwane dalej "rozporządzeniem w sprawie ewidencji") wyjaśnił, że przedmiotowy operat sporządzony w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] dotyczącej wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna Z. i spełniał określone w § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji kryteria w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych. Zawierał także wykaz współrzędnych punktów granicznych z atrybutami. Jednakże, w ocenie organu, sposób działania wykonawcy, który doprowadził do zaproponowanych atrybutów dla pkt a1, a2, a3, a4, a5 nie znajdował uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonania prac geodezyjnych.
Zdaniem organu przedłożony szkic został sporządzony niezgodnie z zasadami określonymi w § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów, był nieczytelny i nie zawierał danych określających położenie wznawianych znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych, oraz zawierał podwójne linii sugerujące "przygrodzenia". W ponownie przedłożonej do weryfikacji dokumentacji na szkicu brak było elementów kontrolnych jednoznacznie pozwalających na określenie wznawianych punktów granicznych numer 7-4151, 7-1764, 7-4704, 7-4742, 7-4741 - nie wiadomo w stosunku do jakich szczegółów terenowych odnoszą się podane w nim miary (czołówki).
PWINGiK wskazał także, że zgodnie z § 30 ust. 4 pkt 7 i 9 rozporządzenia w sprawie standardów w protokole wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych winna być umieszczona informacja dotycząca oznaczenia: dokumentów, na podstawie, których dokonano wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych i punktów granicznych objętych czynnościami wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych z uwzględnieniem oznaczeń tych punktów w operacie ewidencyjnym. Tymczasem w protokole wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych z 5 kwietnia 2019 r., stanowiącym część składową operatu sporządzonego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...], takich informacji odnoście punktów a1, a2, a3, a4, a5 brakowało.
Wskazano też, że do wznowienia znaków granicznych dochodzi, gdy istnieją dokumenty wskazujące na położenie punktów granicznych. W rozpatrywanej sprawie instytucja wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych nie mogła mieć zastosowania, bowiem znaki te nie były uprzednio ustalone, o czym przesądza wykaz współrzędnych punktów granicznych oraz protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych. Były to nowe punkty.
Organ wyjaśnił, że przedstawiony przez skarżącego pogląd był materiałem prasowym, w którym zaprezentowano indywidualne stanowisko autora tekstu. Nie stanowi on normy prawnej nakładającej na organ obowiązek jego stosowania.
Wskazał także, że ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych w tym położenia wyznaczających je punktów a1, a2, a3, a4, a5 winno być przeprowadzone w myśl przepisów § 39 rozporządzenia w sprawie egib. Z czynności tych powinien zostać sporządzony protokół ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], a takiego dokumentu w przedmiotowej dokumentacji brak.
Nadto w dacie wykonania przez wykonawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nr [...] brak było w pzgik dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie egib określającej przebieg granicy na wznawianym odcinku w punktach a1, a2, a3, a4, a5 pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], co zgodnie z art. 39 Pgik uniemożliwiało wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych.
Organ wyjaśnił też, że powoływany przez wykonawcę § 19 ust. 1 rozporządzenia z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości nie ma zastosowania przy czynnościach wyznaczenia punktów granicznych, a jedynie przy czynnościach ustalenia przebiegu granic nieruchomości w trybie rozgraniczenia.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania organ przyznał rację odwołującemu, że czynności wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punktów granicznych prowadzone są na podstawie art. 39 Pgik. Przytoczony przez organ I instancji art. 68 ust. 1 k.p.a. nie ma zastosowania przy ww. czynnościach. Treść protokołu z tych czynności reguluje § 30 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów. Starosta w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" opisał nieprawidłowości w zakresie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej, zaś w rubryce "Naruszony przepis prawa" w odniesieniu do każdej ze stwierdzonych nieprawidłowości wskazał naruszony przepis prawa w zakresie wykonywanych prac przez geodetę.
W ocenie PWINGiK dokonana przez Starostę weryfikacja spełnia wymogi określone w art. 12b ust. 1 Pgik. Określa szczegółowo, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została w sposób jasny, czytelny i zrozumiały i zawierała przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji umożliwiając wykonawcy warunki do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dotyczy to protokołu weryfikacji z 5 czerwca 2019 r. i 18 lipca 2019 r.
Reasumując organ stwierdził brak podstaw do zakwestionowania decyzji organu I instancji. Prawidłowo zastosowano art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6 i ust. 8 Pgik. Złożony operat techniczny jest obarczony wadami uniemożliwiającymi włączenie wykonanej pracy do zasobu. Organ I instancji trafnie wskazał, że w sprawie miał zastosowanie art. 39 Pgik, lecz wobec braku dokumentów dotyczących położenia punktów a1, a2, a3, a4, a5 w pzgik - nie było możliwe wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych. Operat techniczny nie nadaje się do przyjęcia do pzgik.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył D.W., wnioskując o uchylenie decyzji PWINGiK w Rzeszowie oraz Starosty i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji, że "rzekomo wykonawca miałby ustalić przebieg granic działek ewidencyjnych zgodnie z § 39 tego rozporządzenia w sytuacji, gdy w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym istnieje dokumentacja dotycząca przebiegu granic pomiędzy nieruchomością oznaczoną geodezyjnie nr [...] z działkami [...] i [...]";
2. art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292) i "przyjęcie w ślad za Starostą", że wykonawca rzekomo nie miał możliwości dokonania stabilizacji punktów granicznych na "prostej", tj. na odcinkach granic pomiędzy działkami nr [...] a [...] oraz [...] a [...] w miejscach w których w bazie danych ewidencji gruntów i budynków brak jest ujawnionych punktów granicznych, pomimo umowy cywilno-prawnej zawartej z zainteresowanym właścicielem nieruchomości, a także zgodnymi wnioskami obecnych właścicieli nieruchomości;
3. art. 12b ust. 6 Pgik oraz § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów i "przyjęcie w ślad za Starostą", że wykonawca sporządził szkic graniczny w sposób nieczytelny i nie zawiera on danych określających położenie znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych, a także zawiera podwójne linie sugerujące przegrodzenia w sytuacji, gdy szkic spełnia wszystkie wymogi § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów, a protokoły weryfikacji nie określały w sposób jasny i czytelny do których punktów protokołu wykonawca popełnił błędy.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK w Rzeszowie zawnioskował o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. II SA/Rz 1466/19 oddalił skargę D.W. na decyzję PWINGiK w Rzeszowie z 15 listopada 2019 r.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 stycznia 2024 r., sygn. I OSK 1640/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu stwierdzono, że Sąd wojewódzki pominął w swej ocenie część zarzutów zawartych w skardze a także nie wyjaśnił w pełni podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia.
NSA wskazał, że zagadnienia z zakresu geodezji są zagadnieniami istotnie specyficznymi a jednocześnie niezmiernie istotnymi. Jako odnoszące się do pomiarów terenowych są ściśle związane z problematyką dotyczącą nieruchomości i to zarówno w aspekcie wieczystoksięgowym jak i z uwagi na kwestie związane z procesem budowlanym. Z uwagi na ową specyfikę, zagadnienia geodezyjne zostały unormowane w ustawie Pgik, która jednak nie zawiera szczegółowych postanowień dotyczących sposobu i trybu wydawania decyzji w sprawach z zakresu prawa geodezyjnego. Z tego względu w sprawach tych mają zastosowanie przepisy ogólne, obowiązujące w postępowaniach administracyjnych oraz zasady skonkretyzowane przez orzecznictwo sądowoadministracyjne a wyłożone w oparciu o przepisy Pgik w powiązaniu z zasadami sformułowanym przez k.p.a.
NSA zgodził się z sądem wojewódzkim, że trudno wymagać, aby sąd administracyjny dokonywał weryfikacji pracy geodezyjnej, dla której wykonania niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych, w tym w dużym stopniu mających charakter techniczny, tym niemniej sąd ma prawo a jednocześnie obowiązek, ocenić czy w danym w postępowaniu, dotyczącym przyjęcia opracowania geodezyjnego do ewidencji gruntów i budynków, nie naruszono przepisów prawa zwłaszcza odnoszących się do reguł, które obowiązują w takim postępowaniu. Jedną bowiem z takich reguł jest wymóg, aby protokół z weryfikacji zbioru danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez wykonawcę opracowania geodezyjnego, był jak najbardziej konkretny i czytelny. Wykonanie operatu geodezyjnego jest zadaniem pracochłonnym i kosztownym a zatem zapewnienie wykonawcy opracowania geodezyjnego możliwości odniesienia się do kwestii, które organ w protokole weryfikacji zbioru danych, o którym mowa w art. 12b ust. 3 Pgik, uznał za wątpliwe czy niedopuszczalne, leży w interesie nie tylko samego wykonawcy pracy geodezyjnej, ale i podmiotów, na których zlecenie opracowanie to było sporządzane. Takie rozumienie powyższej regulacji prawnej odpowiada zatem w pełni zasadom określonym w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a.
NSA wskazał, że kwestię braku zgodności pomiędzy stwierdzonymi przez organ I instancji wadliwościami złożonego przez D.W. opracowania, zawartymi w protokołach z weryfikacji zbioru danych a wadliwościami wytkniętymi w decyzji Starosty, strona podnosiła zarówno w odwołaniu jak i w skardze. W obu tych pismach akcentowano, że dopiero w decyzji sprecyzowano, jakie punkty graniczne i położone w jakich miejscach organ miał w tym przypadku na myśli. Jak twierdził skarżący, zdaniem Starosty, negatywny wynik weryfikacji był skutkiem dwóch naruszeń prawa - jednego dotyczącego niekompletności protokołu wznowienia znaków granicznych/wyznaczania punktów granicznych, co miało stanowić o naruszeniu § 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów i drugiego - dotyczącego dokonania czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, co miało stanowić o naruszeniu art. 39 ust. 1-5 Pgik. Zarzuty te nie stanowiły jednak podstawy faktycznej decyzji administracyjnej, wydanej przez Starostę, gdyż w jego decyzji, a następnie w decyzji zaskarżonej, zarzuty te zostały w istotny sposób zmienione. Decyzje organów obu instancji wskazywały na konkretne przykłady uchybień, które miały mieć miejsce podczas wykonywania prac geodezyjnych tj. w zakresie zmiany atrybutów ZRD we wskazanych punktach m.in. pkt nr 7-4742, 7-4704 (decyzja Starosty [...] s. 7 i 8 oraz decyzja WINGiK s.10 i 11).
NSA zauważył, że do tych zarzutów Sąd w zaskarżonym wyroku w ogóle się nie odniósł, choć ich ocena mogła mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Decyzja administracyjna, która zapadała w przedmiotowym postępowaniu, musiała opierać się na tej samej ocenie wyników prac, która stała się podstawą negatywnego wyniku weryfikacji, czyli ocenie wskazanej w protokole z weryfikacji. Wskazano, że przy ponownym rozpoznawaniu skargi Sąd powinien zwrócić szczególną uwagę, czy skarżący przed wydaniem zaskarżonej decyzji miał możliwość odnieść się do stwierdzonych w tej decyzji przez organ wadliwości złożonej przez skarżącego pracy geodezyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;
Skarga jest zasadna.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja PWINGiK z dnia 15 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbioru danych.
Sąd na podstawie art. 190 P.p.s.a. związany jest w niniejszej sprawie stanowiskiem NSA zawartym w wyroku z dnia 26 stycznia 2024 r., I OSK 1640/20, którym to uchylił on wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 marca 2020 r., II SA/Rz 1466/19 oddalający skargę D.W. na decyzję PWINGiK z dnia 15 listopada 2019 r. i przekazał sprawę WSA w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.
Podstawę rozstrzygnięcia kompetentnych organów stanowiły, w rozpoznawanej sprawie, przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2096 ze zm. – dalej jako p.g.k.). W kontekście stanu faktycznego i prawnego sprawy należy zwrócić uwagę w szczególności na art. 12 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest m.in. utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b. Stosownie do art. 12a ust. 1 powołanej ustawy, wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. Po ich uzyskaniu organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych (art. 12 b ust. 1). Następnie wyniki weryfikacji zostają utrwalone w protokole, a podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej (art. 12 b ust. 3 i 4 ustawy). Dalej w rozpoznawanej sprawie należy zwrócić uwagę na przepisy art. 12b ust. 6-8 ustawy p.g. i k., z których wynika, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane do niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma wówczas prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę.
W dniu 21.02.2019 roku wykonawca pracy geodezyjnej D.W. działający w ramach przedsiębiorstwa "[...]" ul. [...], [...] zgłosił w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pracę geodezyjną "wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych/ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych" dotyczącą działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie P., jednostka ewidencyjna Z.
Starosta [...] zarejestrował zgłoszenie dnia 21.02.2019 r. nadając identyfikator zgłoszenia nr [...]. W dniu 05.03.2019 roku udostępnione zostały wykonawcy materiały zasobu niezbędne do realizacji w/w pracy geodezyjnej.
Zawiadomieniem z dnia 11.05.2019 r. wykonawca zawiadomił Starostę [...] o wykonaniu w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej.
Dnia 05.06.2019 r. Starosta [...] działając zgodnie z zgodnie z art. 12b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz.725 ze zm.) dokonał weryfikacji przekazanej dokumentacji geodezyjnej pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.
Starosta [...] po przeprowadzeniu weryfikacji przekazanej dokumentacji ocenił ją negatywnie, co zostało utrwalone w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. W/w protokół wraz z przekazanymi przez wykonawcę zbiorami danych został zwrócony wykonawcy.
Starosta [...] w wyniku przeprowadzonej weryfikacji stwierdził:
niekompletny protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych:
brak rozróżnienia jakie czynności zostały wykonane
nie wypisano wszystkich numerów działek do których należą wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne (punkt nr 5 protokołu)
brak oświadczenia osób biorących udział w w/w czynnościach (punkt nr 11 protokołu)
nieczytelny szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych
punktów granicznych:
- brak usytuowania punktów w odniesieniu do trwałych szczegółów terenowych takich jak ogrodzenia, budynki itp...
podwójne linie sugerujące "przygrodzenia" bez miar kontrolnych,
co stanowi naruszenie § 30 ust.4 pkt. 9, 11, 12, Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572 ).
Dokonano czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, dla których brak dokumentów znajdujących się w PZGiK oraz nie są ujawnione w bazie EGiB
(punkty al, a2, a3, a4, a5),
niezgodnie z art. 39 ust.1-5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz.725 ze zm.),
brak porównania mapy z terenem
co jest niezgodne z §7 ust.l punkt 2 w/w Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego
brak przekazanego pliku z przetworzonymi danymi na nośniku (pliki modyfikujące),
co stanowi naruszenie Art. 12a ust. l Ustawy z dnia 17maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz.725 ze zm.), oraz § 71 ust.2 punkt 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572 ).
- błędnie przypisane atrybuty ZRD=3 dla wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych.
Niezgodnie z Załącznikiem nr la do Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 200lr. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (dz. U z 2019 r. poz. 393 ze zm.) - Katalog obiektów punkt 6- Punkt graniczny. Protokół ten skarżący odebrał 10.06.219 r. (adnotacja na protokole). W terminie 14 dni od otrzymania protokołu (art. 12b ust. 7 p.p.g.ik.), tj. 24.06.2019 r. (koperta k. 14 akt adm.).
W dniu 25.06.2019 r. do PODiK w S. ponownie wpłynął operat techniczny wraz z zawiadomieniem o wykonaniu w całości zgłoszonej pracy geodezyjnej. Wykonawca prac geodezyjnych częściowo usunął nieprawidłowości, a w pozostałym zakresie wykazanych nieprawidłowości - ustosunkował się do nich na piśmie.
Wykonawca pracy geodezyjnej D.W. "[...]" w swoim stanowisku z dnia 19.06.2019 r. podał:
"W odpowiedzi na protokół z dnia 05.06.2018 r. dot. weryfikacji operatu technicznego z wyznaczenia punktów granicznych/ wznowienia znaków granicznych/ ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wyjaśniam, że:
§ 30 ust. 4 rozporządzenia MSWiA w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokładnie opisuje co powinien zawierać protokół wznowienia znaków granicznych/ wyznaczenia punktów granicznych. Protokół sporządzony w dniu 05.04.2019 zawiera wszystkie elementy zgodnie ze wspomnianym §30 ust 4 rozporządzenia.
Odnośnie zakresu nieprawidłowości: "brak rozróżnienia jakie czynności zostały wykonane": W protokole podkreślono, czego mają dotyczyć czynności, tj. wyznaczenia punktów granicznych
Odnośnie zakresu nieprawidłowości: " nie wpisano wszystkich numerów działek do których należą wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne (punkt nr 5 protokołu) ": W punkcie 5 protokołu wpisano działkę przedmiotową, tj. dz. [...] oraz działki sąsiednie, do których należały wyznaczane punkty
Odnośnie zakresu nieprawidłowości: "brak oświadczenia osób biorących udział w w/w czynnościach (punkt nr 11 do protokołu) ":
Podczas czynności żaden z właścicieli nieruchomości oświadczeń do protokołu nie składał
Odnośnie zakresu nieprawidłowości: "nieczytelny szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczanych punktów granicznych":
Szkic został sporządzony w skali. W kolorze czarnym wkreślono przebieg granic ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a kolorem szarym zaznaczono trwałe szczegóły terenowe, mające znaczenie podczas czynności wyznaczenia punktów granicznych.
Miary kontrolne na szkicu zostały pokazane od punktów ujawnionych w EGiB do trwałych szczegółów terenowych I grupy.
Odnośnie zakresu nieprawidłowości: "brak usytuowania punktów w odniesieniu do trwałych szczegółów terenowych takich jak ogrodzenia, budynki itp...
Pomimo, że praca geodezyjna nie dotyczyła rozgraniczenia nieruchomości, na szkicu granicznym przedstawiono wszystkie elementy, które powinien zawierać szkic graniczny zgodny z rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości, tj:
rozmieszczenie linii i punktów granicznych,
rysunek rzutu poziomego trwałych elementów zagospodarowania terenu mających znaczenie dla wyznaczenia punktów granicznych,
podstawowe miary określające położenie punktów granicznych względem siebie oraz elementów zagospodarowania terenu,
numery działek i oznaczenie ksiąg wieczystych, w których działki te zostały ujęte, lub zbiorów dokumentów oraz imiona i nazwiska właścicieli rozgraniczanych nieruchomości,
kierunek północy.
Szkic graniczny został sporządzony w dniu 05.04.2019 na gruncie i zawiera on w swojej treści miary do szczegółów terenowych 1 grupy.
Odnośnie zakresu nieprawidłowości: "podwójne linie sugerujące "przygrodzenia" bez miar kontrolnych":
Szkic został sporządzony w skali. W kolorze czarnym wkreślono przebieg granic ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a kolorem szarym zaznaczono trwałe szczegóły terenowe, mające znaczenie podczas czynności wyznaczenia punktów granicznych. Miary kontrolne na szkicu zostały pokazane od punktów ujawnionych w EGiB do trwałych szczegółów terenowych 1 grupy.
Baza danych ewidencji gruntów i budynków składa się w szczególności z punktów, które połączone ze sobą tworzą odcinki ('granice działek). Zgodnie z definicją odcinka, odcinek to część prostej zawarta pomiędzy dwoma jej punktami z tymi punktami łącznie. Odcinek w całości zawiera się wewnątrz tej prostej. Zgodnie z definicją prostej, prosta bądź linia prosta, jest to zbiór punktów opisanych następującym równaniem o solnym ax + by + c = O, gdzie a i b nie mogą być równe zeru.
Punkty al . a2, a3, a4. a5 to punkty na odcinkach (’częściach prostych) ujawnionych w bazie danych EGiB. Skoro prosta to zbiór punktów, a punkty a1. a2. a3. a4, a5 "leżą" na prostej, punkty te ujawnione są w bazie danych EGiB.
Żaden przepis prawa nie zabrania zagęszczania w terenie przebiegu granic punktami, które leża na prostych ujawnionych w bazie danych EGiB.
Zgodnie z §18 ust. 1 rozporządzeniem Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości znaki graniczne umieszcza się w odległości dobrej widoczności z punktu na punkt, w odstępach nie większych niż 200 in. Przepis ten zasadniczo nakazuje, aby znaki graniczne umieszczać w terenie w ten sposób, aby były dobrze widoczne z punktu na punkt.
Zgodnie z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, Przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Żaden przepis prawa nie zakazuje zagęszczenia granic znakami granicznymi. Podobne stanowisko opisuje w czasopiśmie Przegląd Geodezyjny 3/2019 pan W.R. - wieloletni pracownik rządowy i samorządowy, w tym GUGiK do 12.2016 na stanowisku radcy prezesa GUGiK (w załączeniu).
Dodatkowo należy podkreślić, że oprócz przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy Prawo przedsiębiorców, wykonawcę prac geodezyjnych obowiązuje również kodeks cywilny oraz umowa cywilno-prawna między wykonawcą a zleceniodawcą. Zgodnie z umową, wykonawca prac geodezyjnych miał wyznaczyć i zastabilizować punkty graniczne, a w razie potrzeby zagęścić je betonowymi znakami granicznymi.
§ 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego mówi jedynie o wywiadzie terenowym, który poprzedza geodezyjne pomiary sytuacyjne i wysokościowe, który ma na celu porównanie treści materiałów PZGiK ze stanem faktycznym. Zgodnie z § 7 ust. 2 Wyniki wywiadu terenowego uwidacznia się kolorem czerwonym na kopii mapy zasadniczej lub ewidencyjnej. Żaden przepis prawa rozporządzenia MSWiA w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie mówi o ty, że mapa porównania z terenem ma być częścią operatu technicznego.
O tym, co ma zawierać operat techniczny normuje § 71 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, tj.:
2. W skład operatu technicznego wchodzą:
szkice połowę i dzienniki pomiarowe;
protokoły przyjęcia ganić, protokoły ustalenia ganić, kopie protokołów granicznych oraz aktów ugody, protokoły wznowienia znaków granicznych, protokoły wyznaczenia punktów granicznych;
dowody doręczeń zawiadomień i kopie doręczeń wezwań;
sprawozdanie techniczne;
dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map cło celów projektowych oraz opisy topografczne punktów osnowy pomiarowej;
pliki danych wygenerowane z roboczej bazy danych, o której mowa w § 63 ust. I pkt 2, i zapisane na nośniku informatycznym zgodnie ze schematami GIL określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 6, 7, 9, 10 oraz art. 26 ust. 2 ustany lub zapisane w innym formacie uzgodnionym między wykonawcą Cl organem prowadzącym PZGiK
7) wykazy zmian danych ewidencyjnych; .
8) inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę;
9) spis dokumentów Operatu technicznego.
Pomimo braku jednoznacznego przepisu, że mapa porównania z teren ma być częścią operatu technicznego, mapę porównania z terenem dołączono do operatu technicznego.
Zmodyfikowane pliki przekazano za pośrednictwem strony internetowej Geoportalu: https://stalowawola.geoportal2.pl/map/osrodek/osrodek.php
W wykazie współrzędnych punktów granicznych, zgodnie z zaleceniami pracowników PODGiK w S. poprawiono atrybut ZRD=3 (3 — geodezyjne pomiary fotogrametryczne punktów granicznych, których położenie zostało uprzednio ustalone w sposób określony w § 37 ust. 2 rozporządzenia, a także pomiary fotogrametryczne znaków granicznych uwidocznionych na zdjęciach lotniczych lub na ortofotomapie w wyniku ich sygnalizacji przed wykonaniem zdjęć) na atrybut ZRD=1 (1 — geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym trybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia) ".
Starosta [...] po przeprowadzeniu ponownej weryfikacji przekazanej dokumentacji ponownie ocenił ją negatywnie, co zostało utrwalone w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości z dnia 18.07.2019 r.
Starosta [...] w wyniku przeprowadzonej weryfikacji stwierdził:
Niekompletny protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych:
- nieczytelny szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych:
- brak usytuowania punktów w odniesieniu do trwałych szczegółów terenowych takich jak ogrodzenia, budynki itp.
- podwójne linie sugerujące "przy grodzenia" bez miar kontrolnych co stanowi naruszenie § 30 ust.4 pkt. 12 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572 ).
Dokonano czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, dla których brak dokumentów znajdujących się w PZGiK oraz nie są ujawnione w bazie EGiB - (punkty al, a2, a3, a4, a5), niezgodnie z art. 39 ust. 1-5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz.725 ze zm.).
Ponadto w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 18.07.2019 r. Starosta [...] stwierdził, że częściowo usunięto nieprawidłowości zawarte w protokole weryfikacji z dnia 05.06.2019 r., oraz poinformowano wykonawcę, że Starosta zgodnie z art. 12b ust. 8 przeprowadzi postępowanie administracyjne mające na celu wydanie decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę. Ponadto organ I instancji sporządził "OCENĘ STANOWISKA WYKONAWCY" dotyczącego negatywnego protokołu weryfikacji z dnia 5 czerwca 2019 r. (powinno być 18.07.2019 r.)
Starosta [...] zawiadomieniem z dnia 23.07.2019 r. zawiadomił wykonawcę prac geodezyjnych o wszczęciu postępowania administracyjnego mające na celu odmowę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez wykonawcę prac geodezyjnych "[...]" ul. [...], [...], sporządzonych w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] w zakresie wznowienia znaków granicznych/ wyznaczenia punktów granicznych/ ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna Z.
W wyznaczonym terminie wykonawca prac geodezyjnych nie wniósł żadnych uwag ani zastrzeżeń do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania.
Starosta [...] odnosząc się do nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 18.07.2019 r. stwierdza, że stosownie do treści art.68 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018 poz. 2096) protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Natomiast § 30 ust.4 punkt 12 w/w Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572) wyraźnie mówi, iż protokół zawiera szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych.
W ocenie Starosty [...] sporządzony szkic graniczny, będący częścią protokołu 1 wyznaczenia punktów granicznych, został sporządzony w sposób nieczytelny, nie pozwalający jednoznacznie stwierdzić w jaki sposób usytuowane są punkty graniczne w stosunku do szczegółów terenowych I grupy - np. czy punkty graniczne o numerze 7-4742 lub 7-4704 "posadowione" są na ogrodzeniu czy w pewnej odległości od ogrodzenia (jak tak to w jakiej?). Ta sama sytuacja dotyczy punktów granicznych 7-1764 i 7-4151. Wykazane podwójne linie sugerują "przy grodzenia".
Starosta [...] odnosząc się do nieprawidłowości stwierdzonych w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 18.07.2019 r. oraz stanowiska wykonawcy w zakresie wykonanych czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, dla których brak dokumentów znajdujących się w PZGiK oraz nie są ujawnione w bazie EGiB - (punkty a1, a2, a3, a4, a5) w całości podtrzymuje swoje stanowisko.
Art.39. ust. 1 ustawy z dnia 17maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne(Dz.U. 2019 poz. 725) stanowi, że przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Przepis Art.39. ust. 5 stanowi, że: "Przepisy ust. 1—4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.
Według § 30 ust. l Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu, geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. 2011 nr 263 poz. 1572) stanowi, że geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. Natomiast według § 30 ust.2 w/w przepisu w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa w ust. 1, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o:
opisy topograficzne tych punktów granicznych lub
współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej.
Zgodnie z § 61 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego numerycznego opisu granic (...) działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy zostało określone na podstawie geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych (...). W Związku z czym w ocenie Starosty [...] nie można wyznaczyć punktów granicznych al, a2, a3. a4, a5, które nie są ujawnione w bazie EGiB, a w PZGiK w S.W. w stosunku do których nie istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia.
Wykonawca w swoim stanowisku przytacza definicję "odcinka" i "prostej" oraz podaje wzory stosowne w matematyce, które w żaden sposób nie mają odniesienia w przepisach prawa obowiązujących w zakresie wykonanej pracy geodezyjnej.
Ponadto wykonawca powołuje się również na przepis § 18 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, który stanowi, że "znaki graniczne umieszcza się w odległości dobrej widoczności z punktu na punkt, w odstępach nie większych niż 200m". Jednakże zacytowany przepis nie ma zastosowania przy czynnościach wyznaczenia punktów granicznych, a jedynie przy czynnościach ustalenia przebiegu granic nieruchomości w trybie rozgraniczenia.
Organ II instancji ocenił, że należy zaskarżoną doń decyzję Starosty utrzymać w mocy.
PWINGiK podkreślił, że z analizy zebranych akt wynika, że organ I instancji dokonując w dniu 05.06.2019 r. weryfikacji w trybie art. 12b ustawy Pgik sporządził protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do pzgik dla pracy geodezyjnej zgłoszonej pod identyfikatorem nr [...]. W protokole weryfikacji w punktach 4 i 5 negatywnie oceniono przekazywaną dokumentację zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych jak i pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Stwierdzone w operacie technicznym nieprawidłowości wyszczególnione zostały w punkcie 5 protokołu w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" o treści jak niżej:
"Lp.1) Niekompletny protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych:
- brak rozróżnienia, jakie czynności zostały wykonane
- nie wypisano wszystkich numerów działek, do których należą wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne (punkt nr 5 protokołu)
- brak oświadczenia osób biorących udział w w/w czynnościach (punkt nr 11 protokołu)
nieczytelny szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych:
* brak usytuowania punktów w odniesieniu do trwałych szczegółów terenowych takich jak ogrodzenia, budynki itp...
podwójne linie sugerujące "przygrodzenia" bez miar kontrolnych". Jako naruszony przepis prawa podano § 30 ust. 4 pkt 9, 11,12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do pzgik (Dz. U. Nr 263, poz. 1572) - dalej rozporządzenie w sprawie standardów.
"Lp.2) Dokonano czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych, dla których brak dokumentów znajdujących się w PZGiK oraz nie są ujawnione w bazie EGiB - (punkty al, a2, a3, a4, a5) "
Jako naruszony przepis prawa podano art. 39 ust. 1-5 ustawy Pgik.
"Lp.3) Brak porównania mapy z terenem" - jako, naruszony przepis prawa podano § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów",
"Lp.4) Brak przekazanego pliku z przetworzonymi danymi na nośniku (piki modyfikujące) " - jako, naruszony przepis prawa podano art. 12 ust. 1 ustawy Pgik i § 71 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów",
"Lp.5) Błędne przypisane atrybuty ZRD-3 dla wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych ’’- jako, naruszony przepis prawa podano załącznik nr la - Katalog obiektów pkt 6 rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz.U z 2019 r. 393) - dalej rozporządzenie w sprawie egib.
Organ I instancji dokonując w dniu 18.07.2019 r. ponownej weryfikacji w trybie art. 12b ustawy Pgik sporządził protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do pzgik dla pracy geodezyjnej zgłoszonej pod identyfikatorem nr GN.X.6642.361.2019. W protokole weryfikacji w punktach 4 i 5 po raz drugi negatywnie ocenił przekazaną dokumentację zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych jak i pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii.
Stwierdził, że operat techniczny zawiera nieprawidłowości, które opisane zostały w punkcie 5 protokołu z dnia 18.07.2019 r. w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości":
"Lp.1) Niekompletny protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych:
- nieczytelny szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych:
• brak usytuowania punktów w odniesieniu do trwałych szczegółów terenowych takich jak ogrodzenia, budynki itp...
• podwójne linie sugerujące "przygrodzenia " bez miar kontrolnych"
Jako naruszony przepis prawa podano § 30 ust.4 punkt 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawę standardów.
"Lp.2) Dokonano czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych dla których brak dokumentów znajdujących się w PZGiK oraz nie są ujawnione w bazie EGiB -(punkty al, a2, a3, a4, a5)".
Jako naruszony przepis prawa podano art. 39 ust. 1-5 ustawy Pgik.
PWINGiK przyjął, że zgodnie z art. 39 p.g.ik. przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy.
Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11.
O czynnościach wznowienia znaków granicznych zawiadamia się zainteresowane strony. Do zawiadomień stosuje się przepisy art. 32 ust. 1-4.
Z czynności wznowienia znaków granicznych sporządza się protokół.
Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy wyznaczaniu punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków.
Dalej należy zwrócić uwagę na treść § 60 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie egib zgodnie, z którym danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej jest między innymi jej numeryczny opis granic. Numeryczny opis granic działek ewidencyjnych wyrażony jest za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych (§ 61 ust. 1 rozporządzenia w sprawie egib).
Z kolei załącznik nr 1a do tego rozporządzenia zawiera specyfikację pojęciowego modelu danych ewidencji gruntów i budynków w tym między innymi Katalog obiektów EGiB, ich definicje, atrybuty i wzajemne powiązania. W punkcie 6 tego Katalogu wymieniono atrybuty punktu granicznego, do których należy między innymi źródło danych o położeniu punktu granicznego (ZRD) oraz kod stabilizacji punktu granicznego (STB).
W dalszej części określono dopuszczalne wartości tych atrybutów:
ZRD 1 - geodezyjne pomiary terenowe poprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wmówieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym dybie, w tym w trybie określonym w § 39 ust. 1 i 2 rozporządzenia,
ZRD 2 - geodezyjne pomiary terenowe niepoprzedzone rozgraniczeniem nieruchomości, wznowieniem znaków granicznych, wyznaczeniem punktów granicznych lub ustaleniem ich położenia w innym dybie.
ZRD 3 - geodezyjne pomiary fotogrametryczne punktów granicznych, których położenie zostało uprzednio ustalone w sposób określony w § 37 ust 2 rozporządzenia, a także pomiary fotogrametryczne znaków granicznych uwidocznionych na zdjęciach lotniczych lub na ortofotomapie w wyniku ich sygnalizacji przed wykonaniem zdjęć.
ZRD 4 - geodezyjne pomiary fotogrametryczne niepoprzedzone ustaleniem przebiegu granic działek ewidencyjnych lub sygnalizacją znaków granicznych przed wykonaniem zdjęć lotniczych.
ZRD 5 - zatwierdzone projekty podziału nieruchomości lub scalenia i podziału nieruchomości.
ZRD 6 - zatwierdzone projekty scalenia lub wymiany gruntów.
ZRD 7 - ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej z jednoczesnym wykorzystaniem wyników geodezyjnych pomiarów terenowych (miar liniowych).
ZRD 8 - ekranowa wektoryzacja ewidencyjnej mapy rastrowej bez wykorzystania wyników geodezyjnych pomiarów terenowych.
ZRD 9 — inne niż ZDR1 - ZRD8 źródła danych - 9, w tym wyniki ustaleń i analiz, o których mowa w § 39 ust. 3 rozporządzenia.
STB 1 - brak informacji.
STB 2 - niestabilizowany.
STB 3 - znak naziemny.
STB 4 - znak naziemny i podziemny.
- STB 5 - znak podziemny.
Wykonawca przedmiotowej pracy geodezyjnej dokonał zmianę dotychczasowych atrybutów z ZRD 3 na ZRD 1 dla punktu nr 7-4151 położonego na granicy pomiędzy działkami nr nr [...], [...]. [...], [...]; dla punktu nr 7-1764 położonego na granicy pomiędzy działkami nr nr [...], [...], [...]; dla punktu nr 7-4704 położonego na granicy pomiędzy działkami nr nr [...], [...], [...]; dla punktu nr 7-4742 położonego na granicy pomiędzy działkami nr nr [...], [...], [...]; dla punktu nr 7-4741 położonego na granicy pomiędzy działkami nr nr [...], [...]. Dotychczasowe atrybuty STB 2 dla ww. punktów nie uległy zmianie.
Natomiast, dla punktów a1, a2 (które dotychczas nie były ujawnione w bazie ewidencji grantów i budynków i nie posiadały atrybutów) położonych pomiędzy punktami 7-4741, 7-4151 oraz punktów a3, a4, a5 (które dotychczas również nie były ujawnione w bazie ewidencji gruntów i budynków i nie posiadały atrybutów) położonych pomiędzy punktami 7-1764, 7-4704 wykonawca określił atrybuty ZRD 1 i STB 3.
Przedmiotowy operat sporządzony w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] dotyczącej wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych/ustalenia przebiegu granic działki ewid. nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...], jednostka ewidencyjna Z. spełnia określone w § 85 ust. 2 rozporządzenia w sprawie egib kryteria w zakresie formatu danych i standardów technicznych tych danych. Zawiera także wykaz współrzędnych punktów granicznych z atrybutami. Jednakże sposób działania wykonawcy, który doprowadził do zaproponowanych atrybutów dla pkt a1, a2, a3, a4, a5 nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach.
Z dołączonych do operatu dokumentów tj. między innymi sprawozdania technicznego, zawiadomień z dnia 07.03.2019 r., protokołu wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych z dnia 05.04.2019 r. wynika, że ww. prace prowadzone były w oparciu o art. 39 ust. 5 ustawy Pgik.
Jak wynika z powołanego wyżej przepisu oraz orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.10.2014 r. I OSK 3098/12 istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno - technicznej podmiotu uprawnionego do wykonania prac geodezyjnych.
W tym miejscu należy zwrócić również uwagę na treść § 30 rozporządzenia w sprawie standardów. Stosownie do zapisu § 30 ust. 1 ww. rozporządzenia geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się przy wykorzystaniu danych obserwacyjnych określających położenie tych znaków lub punktów granicznych w oparciu o osnowę pomiarową, jaka była wykorzystana do pozyskania tych danych. W myśl § 30 ust 2 rozporządzenia w sprawie standardów w przypadku niezachowania się osnowy pomiarowej, o której mowa, na skutek zniszczenia lub przemieszczenia jej punktów albo braku możliwości jej odtworzenia, geodezyjne pomiary sytuacyjne, mające na celu wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych, wykonuje się w oparciu o:
opisy topograficzne tych punktów granicznych lub
współrzędne tych punktów granicznych po ich uprzednim zharmonizowaniu w drodze matematycznej transformacji z układem odniesienia określonym przez punkty poziomej osnowy geodezyjnej oraz pomiarowej osnowy sytuacyjnej.
Wznowione znaki graniczne lub wyznaczone punkty graniczne po ich stabilizacji lub zamarkowaniu, podlegają ponownemu pomiarowi w oparciu o poziomą osnowę geodezyjną lub pomiarową osnowę sytuacyjną (§ 30 ust. 3 rozporządzenia w sprawę standardów). Wyniki wznowienia znaków granicznych zamieszcza się w protokole, zawierającym między innymi szkic określający położenie wznowionych znaków granicznych lub wyznaczonych punktów granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych (§ 30 ust. 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów).
Tymczasem przedłożony szkic został sporządzony niezgodnie z zasadami określonymi w ww. przepisie rozporządzenia, bowiem jest nieczytelny i nie zawiera danych określających położenie wznawianych znaków granicznych w odniesieniu do granic działek ewidencyjnych i trwałych szczegółów terenowych, podwójnych linii sugerujących "przygrodzenia".
Odnośnie dostrzeżonej wadliwości w ww. zakresie w protokole weryfikacji Skarżący nie odparł zarzutów tylko stwierdził, że "szkic został sporządzony w skali. W kolorze czarnym wkreślono przebieg granic ujawniony w bazie danych ewidencji gruntów i budynków, a kolorem szarym zaznaczono trwałe szczegóły terenowe, mające znaczenie podczas czynności wyznaczenia punktów granicznych. Miary kontrolne na szkicu zostały pokazane od punktów ujawnionych w EGiB do trwałych szczegółów I grupy" czego nie potwierdza przedłożona po raz kolejny do weryfikacji dokumentacja bowiem na szkicu brak jest elementów kontrolnych jednoznacznie pozwalających na określenie wznawianych punktów granicznych numer 7-4151, 7-1764, 7-4704, 7-4742, 7-4741 - nie wiadomo w stosunku do jakich szczegółów terenowych odnoszą się podane w nim miary (czołówki). Taka sytuacja stanowi naruszenie § 30 ust 4 pkt 12 rozporządzenia w sprawie standardów.
Poza tym w protokole weryfikacji wskazano na naruszenie art. 39 ust. 1-5 ustawy Pgik. W tym zakresie organ dostrzegł, te "Dokonano czynności wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych dla których brak dokumentów znajdujących się w PZGiK oraz nie są ujawnione w bazie EGiB - (punkty al, a2, a3, a4, a5) Tymczasem Wykonawca pracy w uzasadnieniu odwołania z dnia 13.09.2019 r. stwierdza, że "Punkty al, a2, a3, a4, a5 to punkty na odcinkach (częściach prostych) ujawnionych w bazie danych EGiB. Skoro prosta to zbiór punktów, a punkty al, a2, a3, a4, a5 "leżą" na prostej, punkty te ujawnione są w bazie danych EGiB".
Zaznacza, że "żaden przepis prawa nie zabrania zagęszczania w terenie przebiegu granic punktami, które leżą na prostych ujawnionych w bazie danych EGiB". Powołując się na § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r., Nr 45, poz.453) - dalej rozporządzenie w sprawie rozgraniczania nieruchomości cytuje, że "znaki graniczne umieszcza się w odległości dobrej widoczności z punktu na punk, w odstępach nie większych niż 200m", Wywodzi, że "przepis ten zasadniczo nakazuje, aby znaki graniczne umieszczać w terenie w ten sposób, aby były dobrze widoczne z punktu na punkt". Stwierdza, że "zgodnie z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, Przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Żaden przepis prawa nie zakazuje zagęszczenia granic znakami granicznymi Wskazuje, że "podobne stanowisko opisuje w czasopiśmie Przegląd Geodezyjny 3/2019 pan W.R. - wieloletni pracownik rządowy i samorządowy, w tym GUGiK do 12.2016 na stanowisku radcy prezesa GUGiK".
Dodatkowo, w odwołaniu Skarżący pisze, że w trakcie prac robił przetyczenie wyznaczając punkty pośrednie na prostej, które zdaniem Wykonawcy wyznaczają granicę działki. W tym miejscu należy zaznaczyć, że przetyczenie to jedna z metod pomiaru sytuacyjnego a nie jak twierdzi Wykonawca usługa potocznie nazwana wznowieniem granic.
Zgodnie z § 30 ust. 4 pkt 7 i 9 rozporządzenia w sprawie standardów w protokole wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych winna być umieszczona informacja dotycząca oznaczenia:
- dokumentów, na podstawie, których dokonano wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych.
- punktów granicznych objętych czynnościami wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych z uwzględnieniem oznaczeń tych punktów w operacie ewidencyjnym.
W protokole wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych z dnia 05.04.2019 r. stanowiącym część składową operatu sporządzonego w ramach zgłoszenia pracy geodezyjnej nr [...] takich informacji odnoście punktów al, a2, a3, a4, a5 brak.
Do wznowienia znaków granicznych dochodzi, gdy istnieją dokumenty wskazujące na położenie punktów granicznych. Instytucja wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych nie mogła być zastosowana w tym konkretnym przypadku, bowiem znaki te nie były uprzednio ustalone, o czym przesądza wykaz współrzędnych punktów granicznych oraz protokół wznowienia znaków granicznych/wyznaczenia punktów granicznych. Są to nowe punkty.
Zatem zarzut Odwołującego, że Starosta [...] pozbawił Go "możliwości " wyznaczenia", markowania punktów, stabilizacji znaków granicznych na odcinkach prostych pomiędzy dwoma punktami ujawnionymi w EGiB " nie znajduje uzasadnienia.
Powołany przez Skarżącego w prowadzonym w Przeglądzie Geodezyjnym 3/2019 "Panelu Ekspertów" artykuł pt. "Problemy ze stabilizacją po podziale z UGN - wyznaczenie i utrwalenie na gruncie nowych punktów znakami granicznymi (rozporządzenie "podziały") czy też wyznaczenie, a następnie stabilizacja punktów granicznych uprzednio ujawnionych w egib (PGiKi standardy") - ZRD1 czy ZRD5? " w którym między innymi Pan W.R. prezentuje swoje indywidualne stanowisko w ww. zakresie, jest materiałem prasowym a nie normą prawną nakładającą na organ obowiązek jego stosowania.
Ustalenie przebiegu granic ewidencyjnych w tym położenia wyznaczających je punktów a1, a2, a3, a4, a5 winno być przeprowadzone w myśl przepisów § 39 rozporządzenia w sprawie egib. Z czynności tych winien być sporządzony protokół ustalenia przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...], [...] a takiego dokumentu w przedmiotowej dokumentacji brak.
W tym miejscu znaczyć należy, że w dacie wykonania przez Wykonawcę zgłoszonej pracy geodezyjnej nr [...] brak było w pzgik dokumentacji wymienionej w § 36 rozporządzenia w sprawie egib określającej przebieg granicy na wznawianym odcinku w punktach a1, a2, a3, a4, a5 pomiędzy działką nr [...] a działkami nr nr [...], [...], co zgodnie z art. 39 ustawy Pgik uniemożliwiało wznowienie znaków granicznych lub wyznaczenie punktów granicznych.
Zwrócić należy również uwagę, że powołany przez Wykonawcę przepis § 18 ust. 1 w sprawie rozgraniczania nieruchomości, który stanowi, że "znaki graniczne umieszcza się w odległości dobrej widoczności z punktu na punkt, w odstępach nie większych niż 200m" nie ma zastosowania przy czynnościach wyznaczenia punktów granicznych, a jedynie przy czynnościach ustalenia przebiegu granic nieruchomości w trybie rozgraniczenia.
Odnosząc się do stwierdzenia zawartego w odwołaniu Pana D.W. z dnia 13.09.2019 r. że "czynności wyznaczenia punktów granicznych i wznowienie znaków granicznych nie są postępowaniem administracyjnym, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego natomiast Starosta [...] próbuje wymusić na wykonawcy zastosowanie przepisu art 68 ust 1 do protokołu wyznaczenia punktów granicznych, wznowienia maków granicznych’’ przyznać należy rację Odwołującemu. Czynności wznowienia znaków granicznych i wyznaczenia punków granicznych prowadzone są w oparciu o wyżej powołany art. 39 ustawy Pgik. Przytoczony przez organ I instancji art. 68 ust. 1 ustawy Kpa nie ma zastosowania w ww. czynnościach, bowiem treść protokołu z tych czynności reguluje § 30 ust. 4 rozporządzenia w sprawie standardów.
Odnośnie zarzutu zawartego w odwołaniu Pana D.W. z dnia 13.09.2019 r., że "Starosta winien wskazać wykonawcy w protokole weryfikacji zbiorów danych dokładną informację o zakresie nieprawidłowości Taka informacja powinna być przedstawiona w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji" należy podkreślić, że Starosta [...] w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" opisał nieprawidłowości w zakresie sporządzonej dokumentacji geodezyjnej. W rubryce "Naruszony przepis prawa" w odniesieniu do każdej ze stwierdzonych nieprawidłowości wskazał naruszony przepis prawa w zakresie wykonywanych prac przez geodetę. W ocenie PWINGiK dokonana przez Starostę [...] weryfikacja spełnia wymogi określone w art. 12b ust. 1 ustawy Pgik. Określa szczegółowo, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierała przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji umożliwiając wykonawcy warunki do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Dotyczy to protokołu weryfikacji z dnia 05.06.2019 r. i z dnia 18.07.2019 r.
Odnośnie zarzutu o błędnym pouczeniu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 129 § 2 ustawy Kpa strona na odwołanie się od decyzji ma 14 dni liczone od doręczenia pisma. Norma zawarta w ww. przepisie dotyczy wyłącznie terminu. Istotne znaczenie ma tu treść art. 57 § 1 ustawy Kpa, który Skarżący przytacza "termin (...) powinien być liczony bez uwzględnienia dnia. w którym nastąpiło odebranie decyzji". Odwołanie jest dopuszczalne od dnia otrzymania decyzji przez Skarżącego (bo decyzja w dniu doręczenia weszła do obrotu prawnego) a termin do jego wniesienia zaczyna biec od dnia następnego po otrzymaniu decyzji. W przypadku Odwołującego decyzję zainteresowany otrzymał w dniu 02.09.2019 r. termin liczony jest od dnia 03.09.2019 r. Odwołanie wpłynęło w terminie, zatem stwierdzenie Skarżącego, że pouczenie określało skrócony o jeden dzień niż ustawowo przewidziany termin odwołania nie znajduje uzasadnienia.
Reasumując wskazać należy, że w konsekwencji ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji z dnia 30.08.2019 r. nr GN.6641.7.2019.AG o odmowie przyjęcia operatu technicznego do pzgik w Starostwie Powiatowym w S.
W sprawie prawidłowo został zastosowany przez Organ I instancji przepisy art. 12b ust. 1, ust 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy Pgik. Złożony przez Skarżącego operat techniczny jest obarczony wadami uniemożliwiającymi włączenie wykonanej pracy do zasobu. Organ trafnie wskazał, że w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 39 ustawy Pgik, lecz wobec braku dokumentów dotyczących położenia punktów a1, a2. a3, a4, a5 w pzgik - nie było możliwe ich wznowienie znaków granicznych/wyznaczenie punktów granicznych.
Zdaniem Sądu przywołane tu decyzje organów obu instancji obarczone są wadami, które powodują konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego.
Organy dopiero w swoich decyzjach sprecyzowały o co konkretnie im chodzi, jakie zarzuty podnoszą. Wynika to wyraźnie z ich treści. Gdyby protokoły były prawidłowe to pomiędzy organem a wykonawcą wywiązałaby się merytoryczna i fachowa polemika (przewidziana przepisami prawa), która stanowiłaby szczególne postepowanie wyjaśniające przed podjęciem decyzji przez Starostę [...]. W toku takiego postępowanie wyjaśniającego wykonawca miałby możliwość przedstawienia organowi fachowemu swoich merytorycznych zastrzeżeń do protokołu, jakie został zmuszony przedkładać dopiero w odwołaniu. Kwestie tę szczegółowo omawia wyrok WSA we Wrocławiu - II SA/Wr 504/15.
Co więcej, ogólnikowość protokołu weryfikacyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r. w punktach, które zostały zakwestionowane także, powtórnie protokołem weryfikacyjnym z dnia 18 lipca 2019 r., jest znamienna. Zapewne była ona przyczyną nieusunięcia usterkowanych uchybień przez wykonawcę.
Zarzuty ogólnikowo sformułowane w protokole z dnia 18 lipca 2019 r. nie stanowiły jednak podstawy faktycznej decyzji administracyjnej wydanej przez Starostę [...]. W jego decyzji, a następnie w decyzji Organu odwoławczego zarzuty te zostały w istotny sposób zmienione. Zarówno decyzja Starosty [...] z 30 sierpnia 2019 r. jak i utrzymująca ją w mocy decyzja WINGiK z 15 listopada 2019 r. wskazują na konkretne przykłady uchybień, które miały mieć miejsce podczas wykonywania prac geodezyjnych tj. w zakresie zmiany atrybutów ZRD we wskazanych punktach m.in. pkt. nr 7-4742, 7-4704 (decyzja Starosty [...] s. 7 i 8 oraz decyzja WINGiK s.10 i 11).
Zmiany te, rozszerzenie zarzutów przez organy, zostały w tekście niniejszego uzasadnienia opisane wyżej.
Celem protokołu z weryfikacji sporządzanego przez organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej jest stworzenie przestrzeni do merytorycznej i fachowej polemiki (przewidzianej przepisami prawa), która stanowiłaby szczególne postępowanie wyjaśniające przed wydaniem decyzji administracyjnej. Pogląd ten znajduje oparcie zarówno w przepisach prawa, bowiem taki właśnie jest cel regulacji z art. 12b ust. 7 Pgik, jaki w orzecznictwie, choćby w przywołanym w skardze wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu (II SA/Wr 504/15). W wyroku tym trafnie wskazano, że "Taka informacja [tj. informacja w protokole z weryfikacji o zakresie stwierdzonych nieprawidłowości - przyp. M.S.] winna być przedstawiona w sposób jasny czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierać konkretne przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i ewentualnie służyć do stworzenia mu warunków do usunięcia nieprawidłowości, jest to tym bardziej istotne, że protokół ten jest główną i przesądzającą podstawą skarżonych decyzji obu instancji. Takie stanowisko przyjęto w orzecznictwie sądowo administracyjnym, aczkolwiek jeszcze na podstawie poprzedniej regulacji prawnej, jednakże, zdaniem Sądu ta linia orzecznicza w tym względzie nie straciła aktualności (por. wyrok WSA w Łodzi z 1.07.2014 r., III SA/ŁD 331/14, wyrok WSA w Krakowie z 10.07.2014 r., III SA/KR 1/14)." Potwierdzeniem tego stanowiska jest także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r. (I OSK 425/16) wydany w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej od cytowanego wyżej orzeczenia. "Wadliwość protokołu weryfikacyjnego - co niespornie nastąpiło w niniejszej sprawie - nie może prowadzić zarówno do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, jak i do pozbawienia wykonawcy pracy uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Dostrzeżenie w toku postępowania - już po sporządzeniu protokołu weryfikacyjnego i jego przedstawieniu wykonawcy - dalszych wadliwości zgłoszonej pracy, nakłada na organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej obowiązek ponowienia weryfikacji, a więc sporządzenia kolejnego protokołu weryfikacyjnego obejmującego wcześniej niedostrzeżone wadliwości. Konsekwencją tego jest umożliwienie wykonawcy prac odniesienia się do nowych wyników procedury weryfikacyjnej. Taki sposób procedowania wniosku o przyjęcie do zasobu wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych umożliwia zarówno osiągnięcie celów stawianych organom Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w zakresie prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jak i zachowanie, gwarantowanych art 12b ust 6 i 7 P.g.k., uprawnień procesowych wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych."
W sprawie zachodzi analogiczna sytuacja; protokół z weryfikacji został sporządzony w sposób ewidentnie niepełny, z czego zdał sobie sprawę Organ I instancji wydając decyzję i "uzupełniając" ją o wskazane uchybienia dot, zmiany atrybutów w odniesieniu do konkretnych punktów.
Symptomatyczne jest to, że organ I instancji po sporządzeniu protokołu weryfikacji z dnia 18 lipca 2019 r., sporządził także dokument "Ocena stanowiska wykonawcy", dotycząca tegoż protokołu. W tym drugim dokumencie zawarł Starosta informacje szczegółowe i zarzuty stanowiące rozwinięcie i rozszerzenie zarzutów protokołu z dnia 18 lipca 2019 r., które stanowiły podstawę faktyczną i prawna decyzji organu I instancji.
Istotne są tu dwie kwestie. Po pierwsze ani protokołu weryfikacyjnego z dnia 18 lipca 2019 r., ani dokumentu pt. "Ocena stanowiska wykonawcy" nigdy nie doręczono skarżącemu.
Po drugie, dokument pt. "Ocena stanowiska wykonawcy" ma charakter niesformalizowany, sporządzony przez Starostę na własny użytek.
Zawiera on jednak zarzuty, które nie znalazły się w protokole weryfikacyjnym, a stały się podstawą faktyczną i prawną decyzji Starosty.
Wobec takiego przeprowadzenia postępowania doszło do bezpośredniego naruszenia prawa Skarżącego do ustosunkowania się do rzeczywistych zarzutów, które stały się podstawą wydania decyzji. Gwarancyjny charakter uprawnienia wykonawcy prac ustosunkowania się do wyników weryfikacji wyklucza taki sposób prowadzenia postępowania, jaki miał miejsce w sprawie. Zasada przyjmowania (wprowadzania] wyników prac do zasobu w drodze czynności materialnotechnicznej i brak w ustawie uregulowań w tym przedmiocie nie stoi na przeszkodzie, aby weryfikacja nastąpiła ponownie. Gdy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rozszerza swoje uwagi (zarzuty] względem wyników prac, nie dając wykonawcy prac możliwości odniesienia się do nich przed wydaniem decyzji, a więc w trybie art. 12b ust. 6 i 7 Pgik, ma miejsce oczywiste naruszenie normy stanowionej tymi przepisami. Strona nie może ponosić skutków zaniechań lub błędów organu.
Powyższe dotyczy błędów postępowania przed organami obu instancji.
Przesądza to o naruszeniu art. 126 ust. 1 – 8 p.g.ik.
Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wiążącego w sprawie wyroku z dnia 26 stycznia 2024 r., I OSK 1640/20, "decyzja administracyjna, która zapadła w przedmiotowym postępowaniu, musiała opierać się na tej samej ocenie wyników prac, która stała się podstawą negatywnego wyniku weryfikacji, czyli ocenie wskazanej w protokole z weryfikacji – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ani organ I ani II instancji nie dali skarżącemu możliwości odniesienia się do stwierdzonych w ich decyzjach wadliwości pracy geodezyjnej.
Wyjaśnić należy, że rzeczywiście, zgodnie z art. 12b ust 8 p.g.k. jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględnia stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu danych lub innych materiałów wniesionych przez tego wykonawcę. Brzmienie przywołanego przepisu zdaje się sugerować, że nieuwzględnienie stanowiska wykonawcy, zgłoszonego po otrzymaniu protokołu wymaga wydania decyzji o odmowie przyjęcia prac do zasobu zaś ponowna weryfikacja prac i skierowanie do wykonawcy kolejnego protokołu jest wyłączone.
Odnosząc się do tego argumentu Sąd wskazuje, że w wyroku NSA z 24 stycznia 2018 r. I OSK 425/16 wyjaśniono jednak, że wskazany w art. 12b ust. 6-8 p.g.k. schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej rodzi przeświadczenie o konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowania wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości nie tylko ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości, ale i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych.
Analizując następnie charakter prawny czynności weryfikacji zgłoszonych do zbiorów danych lub innych materiałów NSA podkreślił w cytowanym wyroku, że treść sporządzonego przez organ protokołu weryfikacji zakreśla pole sporu pomiędzy organem, a wykonawcą pracy. Istnienie owego obszaru kontrowersji co do legalności wykonanej pracy uniemożliwia, na tym etapie postępowania, przyjęcie tej pracy do zasobu. Tym samym treść protokołu weryfikacji ma dla wykonawcy prac przede wszystkim charakter gwarancyjny, bowiem tylko w zakresie dostrzeżonych przez organ nieprawidłowości, uzewnętrznionych w protokole – wykonawca robót geodezyjnych lub kartograficznych ma prawo ustosunkować się do wyników weryfikacji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie jest możliwe wydanie przez organy decyzji odmawiającej przyjęcia do zasobu zgłoszonych prac z powołaniem się na okoliczności, które nie były podniesione w protokole z przeprowadzonej weryfikacji.
Z przytoczonych wyżej rozważań, które Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela i przyjmuje za własne wynika zatem, że z uwagi na charakter postępowania w sprawie przyjęcia prac do zasobu, w tym z uwagi na gwarancyjny charakter protokołu sporządzonego przez właściwe organy możliwa jest sytuacja, w której po zgłoszeniu przez wykonawcę prac uwag w trybie art. 12b ust. 7 p.g.k. zaistnieje konieczność sporządzenia przez organ kolejnego protokołu zawierającego opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Konieczność taka może zaistnieć jeżeli okaże się, że przedłożone przez wykonawcę uwagi do pierwotnego protokołu weryfikacji dotknięte są nowymi uchybieniami.
Pogląd przedstawiony w wyroku NSA z 24 stycznia 2018 r. został następnie zaakceptowany w wyrokach z 26 września 2018 r. I OSK 2421/16, 16 lipca 2020 r. I OSK 2982/19, 11 lutego 2022 r. I OSK 883/21, 12 maja 2022 r. I OSK 1815/21. Sąd dostrzega, że cytowane wyroki dotyczyły sporządzenia kolejnego protokołu na etapie postępowania odwoławczego. Jednak w ocenie składu rozpoznającego niniejszą skargę w pełni dopuszczalne i prawidłowe jest zastosowanie przedstawionej wyżej wykładni art. 12b ust. 8 p.g.k. również do postępowania przed organem pierwszej instancji (por. tak słusznie NSA w wyroku z dnia 1 września 2023 r., I OSK 342/22).
Rzeczą Starosty będzie przygotowanie protokołu weryfikacji złożonej pracy geodezyjnej ze wszystkimi szczegółowo opisanymi i uzasadnionymi zarzutami i doręczenie go skarżącemu, który będzie mógł odnieść się do niego stosownie do art. 126 ust. 3 – 8 p.g.ik.
Odnoszenie się merytoryczne do prawidłowości przedstawionego operatu w tej sytuacji byłoby zdaniem Sądu, przedwczesne.
Naruszenie art. 126 ust. 3 – 8 p.g.ik. przełożyło się na wynik sprawy i stało się przyczyną uchylenia decyzji obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.