II SA/Rz 266/23

II SA/Rz 266/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 134/24 - Wyrok NSA z 2025-01-23
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 901
art 61
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Karina Gniewek - Berezowska Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 28 listopada 2022 r. nr SKO.405.PS.2768.84.2022 w przedmiocie ustalenia dopłaty do umowy - skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi BP (dalej: "Skarżącego") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji") z 28 listopada 2022 r. nr SKO- 405.PS.2768.84.2022, wydaną w przedmiocie ustalenia dopłaty do umowy.
Z uzasadnienia skargi oraz nadesłanych akt sprawy wynika, że AP - matka Skarżącego, została skierowana do Domu Pomocy Społecznej w [...] decyzją Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "Organ I instancji") z [...] maja 2020 r. Decyzją z [...] czerwca 2020 r. Starosta [...] umieścił matkę Skarżącego w DPS w [...], gdzie przebywała do 19 lipca 2022 r. Średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca DPS w [...] w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 stycznia 2022 r. wyniósł 4 248,08 zł, natomiast od 1 lutego 2022 wynosi 4 870,52 zł. AP nie pokrywa w całości kosztów pobytu we wskazanym wyżej Domu Pomocy Społecznej. Umową z 26 marca 2021 r. Skarżący zobowiązał się do ponoszenia opłaty z tytułu pobytu jego matki w DPS w [...] w wysokości 133,33 zł za okres od 26 czerwca 2020 r., tj. dnia jej umieszczenia w DPS do 30 czerwca 2020 r., a od 1 lipca 2020 r. miesięcznej opłaty z tego tytułu w wysokości 800 zł.
Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił Skarżącemu dopłatę do umowy z 26 marca 2021 r. zawartej w przedmiocie ponoszenia odpłatności za pobyt AP w DPS w [...]:
- od 1 do 31 stycznia 2022 r. w wysokości 166,61 zł;
- od 1 lutego do 31 marca 2022r. w wysokości 1 619,16 zł miesięcznie;
- od 1 kwietnia do 30 czerwca 2022 r. w wysokości 1 467,68 zł miesięcznie;
- od 1 do 18 lipca 2022 r. w wysokości 852,20 zł.
Organ I instancji podał, że spór w opisywanej sprawy dotyczy wysokości odpłatności jaką powinien ponosić Skarżący w okresie od 1 stycznia do 18 lipca 2022 r. Ustalono, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat, stosownie do art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 901 z późn. zm.) - dalej: "u.p.s.", są dzieci AP: BP, [...] oraz pełnoletni wnukowie: [...]. Organ I instancji wskazał, że 18 lutego 2022 r. bezskutecznie zwrócił się do Skarżącego o aneksowanie umowy, wobec czego zaistniały podstawy do ustalenia dopłaty do umowy w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego ustalono, że Skarżący prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe wraz z małżonką i dwójką dzieci. Dochód przypadający na osobę w rodzinie Skarżącego, obliczony w okresie styczeń - maj 2022 r. wyniósł 5 606,92 zł. Mając na uwadze powyższe Organ I instancji ustalił Skarżącemu odpłatność za pobyt matki w DPS wskazując jednocześnie, że ustalona odpłatność pokrywa całość kosztów w sprawie. Nie zachodziła zatem potrzeba przeprowadzenia rodzinnych wywiadów środowiskowych u wnuków AP. Jednocześnie Prezydent podniósł, że w sprawie nie zachodziły przesłanki do ustalenia zobowiązania Skarżącego proporcjonalnie do liczby osób zobowiązanych.
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji podnosząc, że Organ I instancji nie zastosował się do zaleceń Kolegium zawartych w decyzji uchylającej wydaną poprzednio decyzję Prezydenta z 25 lipca 2022 r. W ocenie odwołującego, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz z akt sprawy nie wynika, dlaczego Organ I instancji wskazał na zobowiązanych do ponoszenia odpłatności ale postępowania nie są prowadzone wobec wszystkich tych osób.
Decyzją z 28 listopada 2022 r. nr SKO.405.PS.2768.84.2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy ww. decyzję Prezydenta Miasta [...].
Podzielając w całości stanowisko Organu I instancji Kolegium podało, że w przypadku kilku zstępnych, każdy z nich ma obowiązek ponoszenia opłat za pobyt członka rodziny w DPS. Różnicować może ich jedynie kryterium dochodowe. Zdaniem Organu odwoławczego, Prezydent prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy, w tym sytuację materialno - zdrowotną Skarżącego i w konsekwencji zasadnie ustalił Skarżącemu wysokość dopłaty do zawartej umowy o ponoszenie odpłatności za pobyt jego matki w DPS. Organ odwoławczy podał ponadto, że nie ma możliwości obciążenia finansowego osób z grupy dalszej w sytuacji, gdy istnieją osoby bliższe i zobowiązane do alimentacji. Brak jest tym samym podstaw prawnych do prowadzenia postępowania względem wnuków AP.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA), BP wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżącego, decyzja Kolegium został wydana z naruszeniem art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 z późn zm.) - dalej: "k.p.a." oraz art. 61 ust. 2f u.p.s. poprzez zignorowanie wskazań wynikających z poprzednio wydanej kasacyjnej decyzji Kolegium oraz ustalenie Skarżącemu dopłaty do umowy w sytuacji, gdy krąg podmiotów zobowiązanych do ponoszenia odpłatności jest szerszy, niż podmiotów aktualnie ponoszących opłaty z tego tytułu.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych {Dz.U. z 2021 r. poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu - art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Przedmiotem swej skargi BP uczynił decyzję SKO wydaną w przedmiocie ustalenia dopłaty do umowy dotyczącej wysokości odpłatności za pobyt matki w DPS od 1 do 31 stycznia 2022 r. w wysokości 858,01 zł; od 1 lutego do 31 marca 2022r. w wysokości 1 619,16 zł miesięcznie; od 1 kwietnia do 30 czerwca 2022 r. w wysokości 1 467,68 zł miesięcznie; od 1 do 18 lipca 2022 r. w wysokości 852,20 zł. Łączna kwota do uregulowania za okres od 1 stycznia 2022 r. do 18 lipca 2022 r. została określona w wysokości 8660,17 zł.
Decyzja SKO została oparta m.in. na treści art 61 ust. 2d u.p.s., czyli na przepisie którego brzmienie jest następujące; W przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2.
Wniesiona do WSA skarga zarzuca Kolegium naruszenie art. 138 § 2 K.p.a., a przez to nie rozpoznanie istoty sprawy, poprzez wydanie ponownej decyzji z całkowitym pominięciem wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji SKO w Tarnobrzegu z dnia 30 sierpnia 2022 r., znak : SKO.405.PS. 1875.57.2022.
Wobec tego przypomnieć należy, że SKO na mocy swej decyzji z dnia 30 sierpnia 2022 r. uchyliło decyzję Prezydent Miasta [...] z dnia [...] lipca 2022 r., w sprawie ustalenia odpłatności dla BP za pobyt matki AP w DPS. Z uzasadnienia decyzji wynika, że SKO nie dopatrzyło się w decyzji Organu I instancji powodów, dla których nie zostało przeprowadzone postępowanie dotyczące usiania płatności (ewentualnie zwiększenia odpłatności) w stosunku do wszystkich zstępnych. Organ nie wskazał, dlaczego nie uznał wnuków AP za zobowiązanych a tylko z jednym z nich została podpisana umowa. Wyraźnie uwypuklono to, że w zakresie kolejności przechodzenia obowiązku w pierwszej kolejności opłatę za pobyt ponosi mieszkaniec domu, a jeżeli nie osiąga on dochodu lub nie jest w stanie w całości pokryć pełnej odpłatności, to obowiązek ponoszenia opłaty może przejść na małżonka mieszkańca, jego zstępnych i w dalszej kolejności zstępnych (s. 5 uzasadnienia decyzji SKO). Zasadą jest, że postępowanie w sprawie opłaty jest prowadzone jednocześnie wobec wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych, nawet wówczas gdyby osoby te podlegały zwolnieniu od ponoszenia opłaty, co jest istotne z uwagi na konieczność proporcjonalnego rozłożenia odpłatności za pobyt w DPS.
Sąd po szczegółowym przeanalizowaniu uzasadnienia kasacji decyzji SKO, na którą powołuje się strona skarżąca stwierdza, że decyzja ta nie zawiera w swej treści takich wytycznych w zakresie wykładni przepisów prawa, które wiązałoby Organ I instancji w sposób nakreślony w skardze. Otóż Kolegium mocą kasacyjnego rozstrzygnięcia jedynie zobligowało Organ I instancji do poszerzenia argumentacji wskazującej na konieczność ustalenia odpłatności za pobyt matki skarżącego w DPS oraz ustalenia podstaw ponoszenia odpłatności przez jej wnuków. Organ I instancji wywiązał się z tego obowiązku bowiem ponownie przeprowadzając postępowania w treści decyzji z dnia [...] września 2022 r, znak [...] wytłumaczył Stronie w oparciu o stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych, że kolejność członków rodziny osoby umieszczonej w DPS zobowiązanych do ponoszenia opłat nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążeń obowiązkiem alimentacyjnym wg zasad określonych w art. 129 § 1 k.r.io. - por. uchwałę NSA z 11 czerwca 2018 r., sygn. I OPS 7/17, LEX, wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1953/21, LEX, wyroki NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1109/20 i I OSK 1162/20, LEX, wyrok NSA z 24 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1955/21, LEX. Przepis ten stanowi, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi.
Wyjaśniono również, iż konsekwencją przeprowadzenia postępowania w stosunku do dzieci AP było wyjaśnienie, że [...] na podstawie umowy wnosi opłatę miesięczną stanowiącą różnicę dochodu, a 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Pani [...], także na podstawie umowy, wnosi opłatę w wysokości 700 zł miesięcznie, a kwota ta znacznie przewyższa różnicę dochodu na osobę i została zadeklarowana przez wyżej wymieniona zstępną. [...] nie ponosi odpłatności, bowiem osiąga próg niższy niż kryterium dochodowe na osobę w rodzinie.
W uzasadnieniu decyzji pojawiają się także motywy dotyczące współuczestniczenia w kosztach pobytu pełnoletnich wnuków pensjonariuszki DPS. Wyjaśniono bowiem, że [...] osiąga dochód poniżej 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co tym samym powoduje, że obowiązek ponoszenia odpłatności po jej stronie nie powstaje. To samo ustalenie Organu dotyczy [...], której dochód nie osiąg 300 % kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zwrócono też uwagę, że w przypadku [...] w pewnym okresie wnosił on opłatę w kwocie 300 zł miesięcznie.
W istocie wobec tej argumentacji nie można mieć do organu I instancji pretensji, że nie wykonał ciążących na nim wytycznych SKO, co do obowiązku dokładnego ustalenia stanu faktycznego i poszerzenia argumentacji uzasadnienia o wyjaśnienie przyczyn, dla których wydaje decyzje wyłącznie w stosunku do strony skarżącej. Ponownie wydana decyzja przekonująco bowiem tłumaczy przyczyny, dla których skarżący powinien wynosić opłatę we wskazanej w jej treści wysokości, jak również podaje czasokresy powstałego obowiązku.
WSA w Rzeszowie w pełni podziela te argumenty Organów obu instancji, która odwołują się do konieczności uwzględnienia za pomocą wykładni systemowej przepisów u.p.s. oraz K.r.io, dotyczących obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w d.p.s. Z wyłożonych w Kodeksie zasad wynika w sposób jednoznaczny, że nie ma możliwości obciążenia finansowego osób z grupy dalej obowiązanych do alimentacji w sytuacji, gdy istnieje choćby prawdopodobieństwo wystąpienia osób zdolnych do ponoszenia ciężarów alimentacji z grupy bliższej. Organy obu instancji w tej sytuacji wykonały obowiązek ustalania wszystkich osób z danej grupy, a następnie ich zdolności finansowej. Powyższy pogląd znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie tutejszego sądu, czego przykładem jest wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 marca 2019 r, sygn. II SA/Rz 24/19, LEX. W tą linię wpisuje się także wyrok WSA w Kielcach z 10 stycznia 2019 r., o sygn. II SA/Ke 759/18. LEX, gdzie podkreślono, że chociaż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają odesłania w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie do przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, to nie można nie zauważyć, że źródłem i wzorcem określenia kolejności ustalonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. (najpierw małżonek, potem zstępni, a następnie wstępni), są przepisy kodeksu rodzinnego i opiekuńczego dotyczące obowiązku alimentacyjnego. Jest to o tyle zrozumiałe, że obowiązek wnoszenia opłat za pobyt krewnego w domu pomocy społecznej ustanowiony w art. 61 ust. 1 ustawy ma wyraźnie alimentacyjny charakter. Dotyczy w pierwszym rzędzie małżonków, którzy na gruncie k.r.o. obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli (art. 27 k.r.io.), co jest w orzecznictwie traktowane jako obowiązek o charakterze alimentacyjnym, a w następnej kolejności najbliższych krewnych, przy czym najpierw zstępnych, a po nich wstępnych. Ta kolejność nie jest przypadkowa, gdyż stanowi powtórzenie kolejności obciążania obowiązkiem alimentacyjnym określonej wart. 129 § 1 k.r.io. Trzeba zauważyć jednak, że ten ostatni przepis reguluje również kolejność obowiązku alimentacyjnego pomiędzy zstępnymi lub wstępnymi. Przewiduje bowiem, że jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, co ma głębokie biologiczne i społeczne uzasadnienie. Taka reguła powinna mieć zastosowanie również przy wykładni art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Powyższe poglądy WSA podziela i uznaje za własne, co powoduje że zarzuty skargi BP nie mogły zostać uwzględnione.
Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w działaniach procesowych organów obu instancji jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych - art. 145 § 1 i 2 P.p.s.a. Decyzje wydane w toku postępowania, jako zgodne z przepisami procesowymi i materialnoprawnymi powinny w całości pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.