II SA/RZ 262/25

II SA/Rz 262/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący/
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 200, at. 205 7 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 16 grudnia 2024 r. nr SKO.4170.21.2024 w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej E. sp. z o.o. w W. kwotę 714 zł /słownie: siedemset czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 262/25
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. z o.o. z siedzibą w W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 16 grudnia 2024 r. nr SKO.4170.21.2024 dotycząca odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 28 lutego 2023 r. Spółka wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 40 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianego do realizacji na działce nr ewid. [...] obręb [...] oraz na działkach nr ewid [...] [...] [...] obręb [...].
Planowana instalacja solarna przewidziana jest na terenie działek o powierzchni ok. 52 ha. Powierzchnia inwestycji zajmie ok. 36 ha. Teren inwestycyjny znajduje się na obszarze oznaczonym w ewidencji gruntów jako grunty rolne, łączki, grunty zadrzewione i zakrzewione, pastwiska. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, którą otaczać będzie planowana inwestycja położona jest w odległości: ok. 1,70 km na wschód od granicy terenu inwestycyjnego na działce nr ewid. [...] obręb [...]; ok. 1,12 km na południe od granicy terenu inwestycyjnego na działce nr ewid. [...] obręb [...]; ok. 800 m na północny-zachód od granicy terenu inwestycyjnego na działce nr ewid. [...] obręb [...].
Farma fotowoltaiczna ma się składać z następujących elementów: paneli fotowoltaicznych (ok. 2500 szt./MW, max 100 000 szt.), falowników (do 10 szt.), kontenerowych stacji transformatorowych Nn/sn (1 szt./MW, max. 40 szt.), magazynów energii w postaci kontenerów (2 szt./MW, max. 80 szt.), konstrukcji wsporczych paneli (stelaże fotowoltaiczne), instalacji zewnętrznych elektrycznych nisko i średnionapięciowych z niezbędnym oprzyrządowaniem i okablowaniem (szafy elekroenergetyczne, instalacje sterujące, itp.), przyłączy elektroenergetycznych, systemu serującego z monitoringiem i alarmowego, linii przesyłowej 15 Kv, stacji GPO oraz infrastruktury towarzyszącej: ogrodzenia z siatki wraz z bramą, drogi dojazdowej i technicznej.
Przedmiotowe przedsięwzięcie zaplanowano do zrealizowania poza granicami wielkopowierzchniowych form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej "u.o.p."). Najbliżej zlokalizowaną formy ochrony przyrody jest [...] Obszar Chronionego Krajobrazu w odległości ok. 8,50 km od granic inwestycji. Najbliżej położonym obszarem sieci Natura 2000 jest specjalny obszar ochrony siedlisk [...] położony ok. 3,53 km oraz [...] położony ok. 6,81 km od miejsca realizacji zadania. Lokalizacja terenu inwestycyjnego znajduje się poza obszarami chronionymi. Teren przedsięwzięcia zlokalizowany jest na obszarze korytarza ekologicznego Lasy [...]. Ponadto 3,5 km od miejsca realizacji farmy znajduje się strefa ochrony orlika krzykliwego, ustanowiona decyzją Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie, dalej "RDOŚ", z 21 października 2019 r. nr WON.6442.62.2019. UJ.2.
Planowane przedsięwzięcie należy do kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymienione jest w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 poz. 1839), tj. § 3 ust. 1 pkt 54 - zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a". Klasyfikacja ta wynika z faktu, że planowana elektrownia nie jest usytuowana na obszarach chronionych. Dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.
Wójt pismami z 6 marca 2023 r. wystąpił do RDOŚ, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Przemyślu (dalej: "Wody Polskie") z wnioskiem o wydanie opinii, co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ewentualnego określenia zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia.
PPIS pismem z 10 marca 2023 r. nr PSNZ.9020.4.5.2023.MŹ stwierdził brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Wody Polskie pismem z 21 marca 2023 r. nr RZ.ZZŚ.3.4901.38.2023.UK uznały, że dla przedsięwzięcia nie jest wymagane przeprowadzenie oddziaływania na środowisko i określiły warunki jego realizacji.
RDOŚ postanowieniem z 22 marca 2023 r. nr WOOŚ.4220.9.6.2023.BK.4 uznał, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, określając zakres raportu oddziaływania na środowisko.
Wójt postanowieniem z 29 marca 2023 r. nr GPS.6220.4.2023 wskazał, że w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wykonania raportu pozwalającego na dokładne zdefiniowanie bezpośrednich i pośrednich skutków oddziaływania inwestycji na środowisko, a także określenia zasięgu oddziaływania Inwestycji.
Dnia 14 września 2023 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął raport o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla Inwestycji (dalej "Raport"), wobec czego pismem z 19 września 2024 r. Wójt zwrócił się do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Dnia 18 stycznia 2024 r. oraz 31 maja 2024 r. Spółka przedłożyła aneksy do Raportu, wskutek uprzednich wezwań RDOŚ.
RDOŚ postanowieniem z 15 lipca 2024 r. nr WOOŚ.4221.9.7.2023.BK.19 odmówił uzgodnienia warunków realizacji inwestycji wskazując, że przedłożona dokumentacja nie udowadnia w sposób niebudzący wątpliwości braku negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. W postanowieniu wskazano m. in., że obszar farmy jest miejscem występowania gatunków zagrożonych. W ocenie organu zmiany powodowane posadowieniem paneli ograniczą czynności łowieckie związane z penetrowaniem terenu i wykrywaniem ofiar przez ptaki, zwłaszcza duże ptaki drapieżne. Realizacja przedsięwzięcia może wpłynąć również na przemieszczanie się fauny, tym bardziej, że przedmiotowa farma fotowoltaiczna zostanie ogrodzona, wskutek czego dojdzie do przegrodzenia korytarza ekologicznego o randze ponadlokalnej KPdC-lC Lasy [...], na którym się znajduje. Na znacznym obszarze dojdzie do przekształcenia terenu nieużytków oraz upraw rolnych otoczonego od zachodu lasami w teren o charakterze przemysłowym. Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem autorów Raportu, że projektowana instalacja solarna jest inwestycją o działaniu lokalnym i nie będzie stanowić istotnej bariery ekologicznej dla przemieszczających się zwierząt ani nie będzie generować ich śmiertelności. Zaproponowany sposób wykonania ogrodzenia (z zachowanym przesmykiem ok. 20 cm od powierzchni gruntu), umożliwi co prawda przemieszczanie się drobnych zwierząt, w tym ssaków, stanowił będzie jednak barierę dla większych zwierząt np. ssaków kopytnych związanych m.in. z krajobrazem rolniczym. Nie będzie jednak gwarantował swobodnego przemieszczania się przez ten teren większych zwierząt, np. saren. Wbrew treści Raportu instalacja ze względu na swoje parametry nie może być uznana za inwestycję tzw. punktową. Jest to tym bardziej istotne, że w ww. korytarzu migracyjnym planowane są także inne, wielohektarowe farmy fotowoltaiczne np. [...], [...], [...] i [...] Zatem, nie bez znaczenia jest wpływ przedmiotowego zamierzenia w kontekście oddziaływań skumulowanych. Budowa przedmiotowej farmy fotowoltaicznej wpisuje się zatem w trend przekształcania i fragmentacji krajobrazu rolniczego. Należy także podkreślić ekotonowy charakter terenu objętego przedsięwzięciem, stanowiący miejsce przenikania ekosystemów - zadrzewień i terenów rolniczych. Płaty ekosystemu, jak zadrzewienia śródpolne - pole - las w wyniku realizacji inwestycji zostałyby od siebie oddzielona ogrodzeniami, co może w znacznym stopniu utrudnić migrację fauny.
Zdaniem RDOŚ wariant inwestycyjny nie jest działaniem zwiększającym bioróżnorodność. W ocenie RDOŚ przedsięwzięcie ze względu na swój zakres jednoznacznie negatywnie wpłynie na krajobraz, a budowa analizowanej farmy fotowoltaicznej wpisuje się w trend przekształcania i fragmentacji krajobrazu rolniczego.
Decyzją z 20 września 2024 r. nr GPS.6220.4.2023 Wójt odmówił wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację wnioskowanego przedsięwzięcia, swoje stanowisko opierając w tym przedmiocie o negatywne dla strony postanowienie RDOŚ. W uzasadnieniu decyzji szeroko opisał czynności podjęte w toku postępowania oraz przywołał przepisy prawne regulujące rozpoznawaną problematykę. Organ podał, że przed wydaniem decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, dalej "u.u.i.ś."), wziął pod uwagę: wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1, ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa.
Z powyższym rozstrzygnięciem a także stanowiskiem wyrażonym przez RDOŚ w postanowieniu z dnia 15 lipca 2024 r. nie zgodziła się Spółka wnosząc odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie art. 77 ust. 4 pkt 1 u.u.i.ś. poprzez odmowę uzgodnienia realizacji przedsięwzięcia, podczas gdy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie RDOŚ na podstawie tego przepisu powinien wydać postanowienie o pozytywnym uzgodnieniu zamierzenia oraz naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie subiektywnej, dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.
Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej "k.p.a.) oraz art. 71 - art. 82 u.u.i.ś. po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy decyzję Wójta z 20 września 2024 r.
Kolegium wyjaśniło, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (art. 71 ust. 1 i 2 u.u.i.ś.).
Stosownie do treści art. 77 ust. 1 pkt 1 i 2 u.u.i.ś. jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji: 1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego; 2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3, 10-19 i 21-29, oraz uchwały, o której mowa w art. 72 ust. 1b, chyba że - w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko - organ ten wyraził wcześniej opinię, że nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, lub nie wydał opinii, o której mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2.
Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana w przypadkach określonych w u.u.i.ś. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 powyższej ustawy); odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt. 1 w zw, z art. 77 ust. 1 tej ustawy); braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy; wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 u.o.p. (art. 81 ust. 2 ustawy); wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnęcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j p.w. (art. 81 ust. 3 ustawy). Jeśli więc żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.
Jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia m.in. z RDOŚ oraz zasięga opinii organu PIS. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Ocena oddziaływania na środowisko jest więc szczególną procedurą mającą na celu ocenę skutków realizacji danego przedsięwzięcia na środowisko i jego elementy, decydującą o możliwości realizacji przedsięwzięcia.
Analiza akt kontrolowanej sprawy prowadzi do wniosku, że w niniejszym postępowaniu zachodzi negatywna przesłanka do odmowy ustalenia warunków środowiskowych do realizacji przedmiotowej inwestycji w postaci braku uzgodnienia decyzji środowiskowej przez RDOŚ. Opinia ta wprawdzie nie jest wiążąca, ale w zasadzie uniemożliwia ustalenia środowiskowych warunków realizacji przedsięwzięcia strony odwołującej. RDOŚ jest organem państwowym, posiadającym specjalistyczną wiedzę fachową pozwalającą na dokonanie prawidłowej oceny wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Stanowisko RDOŚ jest właściwe i wbrew sugestiom strony odwołującej - pełne i uwzględniające obowiązujące rozwiązania prawne w tym przedmiocie. RDOŚ dokonał rzetelnej, wnikliwej i wszechstronnej oceny raportu przy zachowaniu obowiązujących reguł dowodowych. Tezy i podstawy takiego stwierdzenia zostały zawarte w uzasadnieniu negatywnego postanowienia uzgadniającego tego organu a także przywołane w uzasadnieniu niniejszej decyzji. Stąd też nie ma potrzeby ponownego powielania w tym miejscu ich treści. Wydanie negatywnego uzgodnienia przez RDOŚ ukształtowało kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.
Organy orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że nie istnieją wystarczające podstawy faktyczne i prawne do ustalenia środowiskowych uwarunkowań do realizacji inwestycji a w tym zakresie kierowały się wynikającą z art. 6 p.o.ś. zasadą przezorności, obligującą do przewidzenia wszystkich skutków ingerencji w środowisko na etapie realizacji i eksploatacji planowanej inwestycji.
Organ I instancji dopełnił wymogi u.u.i.ś., gdyż zapewnił udział społeczeństwa w postępowaniu poprzez publiczne ogłaszanie informacji o dokonanych czynnościach. W toku całego postępowania stronom i społeczeństwu zapewniono udział w przedmiotowym postępowaniu, informując o każdym etapie prowadzonego postępowania, o prawie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, o możliwości składania uwag i wniosków, a także o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Spółka
zastępowana przez r. pr. zaskarżyła w całości decyzję Kolegium z 16 grudnia 2024 r. zarzucając:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak merytorycznego odniesienia się do podniesionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez decyzję odmowną oraz postanowienie RDOŚ z 15 lipca 2024 r. art. 80 k.p.a. i w efekcie niedokonania wyczerpującej analizy materiału dowodowego wymaganej do rozstrzygnięcia sprawy, co skutkowało wydaniem decyzji nie biorącej pod uwagę wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego;
2) naruszenie art. 11 k.p.a. poprzez:
- brak dokonania kontroli przez Kolegium postanowienia RDOŚ w zakresie udowodnienia okoliczności powołanych przeciwko twierdzeniem zawartym w Raporcie, a tym samym do nieustosunkowania się do twierdzeń, które Spółka, uważa za istotne dla sposobu załatwienia sprawy,
- bezkrytyczne zaakceptowanie przez Kolegium argumentacji RDOŚ zawartej w postanowieniu RDOŚ oraz oparcie się na założeniu, że posiadanie przez RDOŚ odpowiednich kompetencje do zweryfikowania Raportu, zwalnia SKO z obowiązku merytorycznego ustosunkowania się do dokonanej oceny Raportu, co uniemożliwiło przekonanie Spółki o słuszności zapadłego rozstrzygnięcia, jego pogłębionej kontroli i oceny w zakresie rozumowania organu,
3) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego, w co doprowadziło do braku wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a tym samym do naruszenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Mając na uwadze podniesione zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości decyzji Kolegium, uwzględnienie skargi przez SKO w całości w trybie autokontroli, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz skarżącego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Spółka podniosła, że organ wydając decyzję uchybił obowiązkowi konieczności rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W sposób lakoniczny odniósł się do zawartego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ jest uprawniony i zobowiązany do wnikliwej analizy postanowienia RDOŚ tym bardziej, że spór sprowadza się w istocie do twierdzeń zawartych właśnie w tym postanowieniu. Nie można dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jest związany tym postanowieniem, zatem nie może go oceniać, ale do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej. W przedmiotowej sprawie wpływ postanowienia RDOŚ na decyzję odmowną jest oczywisty i nie wymaga dalszego udowodnienia. Zawarte w odwołaniu argumenty skarżącego nie dotyczyły jednak braku związania Wójta postanowieniem RDOŚ, lecz faktu, że to SKO, jest zobowiązane do zweryfikowania prawidłowości również przedmiotowego postanowienia, a nie samej tylko decyzji odmownej.
Tymczasem, jak wskazano powyżej, w decyzji SKO w zasadzie brak jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia do twierdzeń zawartych w postanowieniu RDOŚ. W szczególności SKO w sposób bezkrytyczny podeszło do dokonanej przez RDOŚ analizy Raportu i nie ustosunkowało się do żadnego z podniesionych przez Spółkę w odwołaniu argumentów kwestionujących prawidłowość postanowienia RDOŚ. Uzasadnienie Decyzji SKO w istocie sprowadza się do konkluzji, że skoro RDOŚ nie uzgodnił pozytywnie przedsięwzięcia, to SKO pozostaje jedynie podzielić to stanowisko. Takie podejście de facto niesłusznie pozbawia skarżącego prawa do rozpatrzenia jego odwołania przez organ II instancji. Prowadzi ono bowiem do wniosku, że postanowieniem RDOŚ faktycznie związany jest nie tylko organ I instancji, ale również organ II instancji, a zatem - tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - w przypadku, gdy przedmiotowe postanowienie jest negatywne dla inwestora, może on poszukiwać obrony swoich praw dopiero na etapie ewentualnej skargi do WSA. Stanowisko takie jest ponadto sprzeczne z ugruntowaną linią orzeczniczą, zgodnie z którą organ odwoławczy jest nie tylko uprawniony, ale również zobowiązany do merytorycznego zbadania twierdzeń zawartych w postanowieniu RDOŚ wydawanym na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 77 ust. 3 u.u.i.ś. (wyrok WSA w Łodzi z 13 lutego 2018 r. II SA/Łd 988/17)
Uwagę zwraca przy tym fakt, że analogiczne postępowanie toczy się przed Wójtem pod sygnaturą akt GPS.6220.2.2023, a w jego toku którego skarżąca wniosła odwołanie do SKO, a następnie skargę o treści tożsamej do niniejszej skargi do WSA w Rzeszowie. Sprawa została zarejestrowana w tutejszym sądzie pod sygnaturą akt II SA/Rz 1587/24. Skarżący ma wątpliwości, czy za wydaniem niekorzystnej dla niego decyzji SKO stały wyłącznie pobudki prawne. Wydaje się, że SKO - podobnie jak RDOŚ - nie chcą po prostu zrealizowania przez skarżącego inwestycji na terenie gminy [...], zapominając jednak, że jako organy administracji publicznej powinny one oceniać możliwość jej zrealizowania jedynie przez pryzmat obowiązujących przepisów prawa, a nie subiektywnych odczuć co do zasadności realizowania tego typu inwestycji w Polsce.
Opisany powyżej sposób działania SKO narusza zatem:
1) art. 7 k.p.a., tj. zasadę prawdy obiektywnej, przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego koniecznego do załatwienia sprawy (tj. zaniechanie zbadania postanowienia RDOŚ i dokonanej w nim analizy Raportu, w tym pod kątem stawianych w odwołaniu zarzutów) prowadzące do naruszenia słusznego interesu skarżącego;
2) art. 77 § 1 k.p.a., tj. obowiązku rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przez brak dokładnej analizy postanowienia RDOŚ oraz Raportu - z uzasadnienia decyzji Kolegium wynika bowiem, że analiza ta była jedynie pobieżna i pozorna;
3) art. 107 § 3 k.p.a., tj. obowiązku zawarcia w uzasadnieniu faktycznym powodów, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej argumentom podniesionym przez skarżącego w odwołaniu od decyzji odmownej.
4) art. 11 k.p.a., który wyraża tzw. zasadę przekonywania, polegającą na obowiązku każdorazowego pełnego wyjaśnienia przez organ przesłanek podjętej decyzji poprzez niepodjęcie próby odniesienia się do zarzutów naruszenia art. 80 k.p.a. Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, że niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie bezwzględnie dyktować wynik postępowania głównego. Wobec faktu, że organ pierwszoinstancyjny wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jako związany tym postanowieniem, nie może go oceniać, to oczywistym jest, że do jego kontroli uprawnionym jest organ nadrzędny, rozpoznający odwołanie od decyzji głównej.
Co więcej, poprzez brak konkretnego ustosunkowania się do twierdzeń skarżącego i brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, SKO w sposób rażący naruszyło wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania do władzy publicznej
Przytoczone naruszenia przepisów postępowania z pewnością miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem w ich skutek doszło do rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całości stanu faktycznego.
Niezależnie od faktu dokonanych przez SKO naruszeń prawa procesowego wskutek braku przeanalizowania argumentów skarżącego, należy wskazać, że zgodnie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. SKO było uprawnione do uchylenia zaskarżonej decyzji odmownej w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, z uwagi na ciążący na SKO obowiązek dokonania wnikliwej kontroli postanowienia wydanego w postępowaniu akcesoryjnym.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z 16 grudnia 2024 r., utrzymująca w mocy decyzję Wójta z 20 września 2024 r. o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia obejmującego budowę elektrowni fotowoltaicznej "[...]" wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...] obręb [...] oraz na działkach nr ewid [...] obręb [...].
Poddawszy - w granicach wyżej opisanych - ocenie legalności zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, co do zasady z przyczyn w niej podniesionych.
Zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś., jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.
Wg ust. 3 tego artykułu, uzgodnień o których mowa w ust. 1 pkt 1-1b i 4, dokonuje się w drodze postanowienia, które – stosownie do ust. 10 - wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W tym zakresie brak jest przesłanek do zakwestionowania rodzaju rozstrzygnięcia organu I instancji, który jako uzasadnienie odmownego załatwienia wniosku skarżącej Spółki powołał się na wiążący charakter negatywnego stanowiska zajętego w sprawie przez RDOŚ, który odmówił uzgodnienia warunków realizacji dla planowanego przedsięwzięcia, wskazując, że budowa zaplanowanej farmy fotowoltaicznej wpisuje się w trend przekształcania i fragmentacji krajobrazu rolniczego, a przedłożona przez inwestora dokumentacja nie przekonuje w sposób nie budzący wątpliwości o braku negatywnego wpływu zamierzenia na środowisko przyrodnicze, stanowiące miejsce przenikania się cennych ekosystemów wodnych, leśnych i rolniczych.
Wiążący charakter stanowiska zajętego przez organ uzgadniający wyraża się w niemożności wydania decyzji pozytywnej w przypadku negatywnego stanowiska organu uzgadniającego, a także w niedopuszczalności określenia w decyzji pozytywnej warunków realizacji przedsięwzięcia w sposób odmienny niż uczynił to organ uzgadniający. W tym względzie Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów administracji, że postanowienie RDOŚ którym odmówiono uzgodnienia, miało charakter wiążący dla organu I instancji (por. wyroki: WSA w Szczecinie z 30 stycznia 2025 r. II SA/Sz 917/24, WSA w Warszawie z 31 stycznia 2018 r. VIII SA/Wa 627/17; WSA w Poznaniu z 20 lutego 2014 r. IV SA//Po 1214/13).
W tej sytuacji, co słusznie zarzucono w skardze, zakwestionowanie postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji inwestycji jest możliwe tylko w drodze odwołania od decyzji, zgodnie z art. 142 k.p.a. Oznacza to dla organu odwoławczego obowiązek dokonania weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który jest kluczowym dowodem w sprawie w której wydawana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.
Raport jest dokumentem prywatnym, a zawarte w nim stwierdzenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. Organ musi samodzielnie ocenić raport, a wyniki tej oceny powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyroki: NSA z 8 czerwca 2017 r. II OSK 2584/15, WSA w Rzeszowie z 18 października 2017 r. II SA/Rz 861/17, WSA w Łodzi z 14 czerwca 2013 r. II SA/Łd 285/13).
W okolicznościach sprawy Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta oceniło stanowisko RDOŚ jako właściwe, wskazując, że wynikające z niego negatywne uzgodnienie w zasadzie ukształtowało decyzję organu I instancji.
Przepisy u.u.i.ś. wymagają, aby uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zawierało informację, w jaki sposób organ ustosunkował się do ustaleń raportu (art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b u.i.o.ś.). Tymczasem decyzja organu II instancji tego warunku nie spełnia, gdyż nie zawiera żadnych szczegółowych rozważań i merytorycznej wypowiedzi tego organu w tym zakresie, poprzestając na ogólnikowym uznaniu trafności stanowiska RDOŚ i braku potrzeby ponownego powielania twierdzeń raportu.
W tej sytuacji stwierdzić należy, że organ ten z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. nie dokonał prawidłowej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w konsekwencji przełożyło się na naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.
W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji wyroku).
Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają dla SKO wprost z poczynionych wyżej rozważań, w ramach których odniesienia wymaga planowane w sąsiedztwie zamierzonej inwestycji lokalizacje innych farm fotowoltaicznych.
O kosztach postępowania obejmujących opłacony od skargi wpis, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (radcy prawnego) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.
-----------------------
o
n
n