II SA/Rz 261/25

II SA/Rz 261/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-06-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 2 pkt 14, ar. 52 ust. 2 pkt 1a, art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
§ 5, § 6
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2025 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 10 grudnia 2024 r. nr SKO.415.111.2024 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga A.C. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO", "Kolegium", "Organ II instancji" lub "Organ odwoławczy") z 10 grudnia 2024 r. nr SKO.415.111.2024, ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego.
Z akt sprawy wynika, że 12 lutego 2024 r. D.S. wystąpiła do Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: "Organ I instancji" lub "Burmistrz") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], położonej w miejscowości R., w zakresie realizacji na niej inwestycji polegającej na "budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą".
W wyniku przeprowadzonego postępowania Burmistrz decyzją z 5 lipca 2024 r. nr ROA.6730.7.2024 ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, wskazując na łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej: "u.p.z.p.").
Od powyższej decyzji odwołanie do SKO wniósł Skarżący zarzucając:
a) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez wskazanie w wydanej decyzji o warunkach zabudowy innych parametrów dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, aniżeli wynikają one z załącznika nr 2 - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przez co ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawarte w treści decyzji nie są prawidłowe,
b) 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu ( Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez błędne obliczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, tj. wzięcie za podstawę obliczenia tego wskaźnika część powierzchni działki, na której mają być usytuowane budynki, w sytuacji, gdy z treści § 5 ust. 1 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika, że do obliczenia wskaźnika należy wziąć powierzchnię całej działki, na której mają być usytuowane budynki;
c) art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie części działki ewidencyjnej numer [...] obręb [...] R., gmina B., w sytuacji, gdy w/w działka nie ma dostępu do drogi publicznej;
d) art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawiera braki, polegające na nie podaniu działki ewidencyjnej obejmującej drogę publiczną oraz danych dotyczących infrastruktury technicznej odnośnie zapotrzebowania;
e) art. 7, 77, 78, 80 K.p.a., polegające na nie podjęciu przez Organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu Odwołującego się oraz nie zebraniu i nie rozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez zastosowanie w treści decyzji innych parametrów dotyczących wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu, aniżeli wynikają one z załącznika nr 2 — analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz poprzez błędne obliczenie wskaźnika powierzchni zabudowy, a także nie wezwanie wnioskodawczym do uzupełnienia braków wniosku.
W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z 10 grudnia 2024 r. nr SKO.415.111.2024, Kolegium działając na podstawie art.138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2024 r., poz.572 – dalej: "K.p.a") oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Organu I instancji.
W uzasadnieniu, Kolegium wskazało, że podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Organu II instancji zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na jej wydanie w przedstawionym kształcie.
Kolegium podniosło, że w sporządzonej analizie urbanistycznej wykazano, iż przedmiotowy teren inwestycyjny posiada dostęp do drogi publicznej – drogi wojewódzkiej oznaczonej symbolem KDP – poprzez działkę nr [...] obręb R., a dalej przez działkę nr [...] obręb R., oznaczoną w ewidencji jako "PsIV" i stanowiącą własność Inwestora. Tym samym spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ zauważył ponadto, że obowiązujące przepisy nie ograniczają możliwości ustalania warunków zabudowy wyłącznie dla całych działek. Przeciwnie – zarówno ustawa, jak i przywołane rozporządzenie, posługują się pojęciem "terenu", które w orzecznictwie i doktrynie interpretowane jest szerzej niż "działka ewidencyjna". Kolegium wskazało, że skoro ustawodawca nie ustanowił obowiązku odnoszenia decyzji wyłącznie do pełnych działek, to możliwe i dopuszczalne prawnie jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki rozumianej jako teren inwestycji. Powyższe znajduje potwierdzenie również w braku przeciwwskazań wynikających z ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Odnosząc się do szczegółowych parametrów zabudowy, Kolegium stwierdziło, że wskaźniki przyjęte w decyzji Burmistrza – w tym powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość kalenicy oraz geometria dachu – pozostają zgodne z wartościami wynikającymi z analizy urbanistycznej. Parametry te zostały określone w granicach średnich oraz dopuszczalnych odchyleń, wskazanych w analizie, a rozporządzenie Ministra Infrastruktury dopuszcza ustalenie innych wskaźników w przypadku ich uzasadnienia w analizie. Organ I instancji skorzystał z tej możliwości, prawidłowo określając warunki zabudowy na podstawie materiału dowodowego, który nie budzi zastrzeżeń.
W ocenie Kolegium zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Zarzut dotyczący braku dostępu do drogi publicznej uznano za bezzasadny, mając na uwadze wykazanie ciągłości komunikacyjnej działki inwestycyjnej z drogą publiczną poprzez działki pozostające we władaniu Inwestora. Również zarzut dotyczący błędnego określenia wskaźnika powierzchni zabudowy, poprzez odniesienie go do części działki, został oddalony – jak wskazano wyżej, obowiązujące przepisy nie zakazują ustalania warunków zabudowy dla wyodrębnionej części nieruchomości, a rozstrzygnięcie Organu I instancji znajduje oparcie w literalnym brzmieniu przepisów oraz ich powszechnie przyjętej wykładni. Z kolei zarzuty odnoszące się do przekroczenia parametrów wynikających z analizy urbanistycznej – w zakresie szerokości elewacji frontowej, wysokości zabudowy oraz geometrii dachu – również nie zostały przez Kolegium podzielone. Parametry wskazane w decyzji mieszczą się w wartościach występujących w obszarze analizowanym oraz dopuszczonych w analizie z odpowiednimi tolerancjami. W związku z tym Kolegium uznało, że decyzja Organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami prawa, w oparciu o rzetelnie przeprowadzoną analizę oraz kompletny materiał dowodowy.
W związku z powyższym, Kolegium – uznając, że decyzja Organu I instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego – utrzymało ją w mocy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący zarzucił Organowi II instancji naruszenie:
- art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która nie była przedmiotem zaskarżenia, tj. utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza z 5 lipca 2024 r., nr ROA.6730.7.2024, która to decyzja została już wcześniej przez SKO uchylona decyzją z 25 lipca 2024 r., nr SKO.415.82.2024, w sytuacji, gdy Organ II instancji powinien rozpoznać odwołanie od decyzji Burmistrza z 7 października 2024 r., nr ROA.673 0.7.2024, gdyż to ona była przedmiotem zaskarżenia;
- art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez podanie błędnej daty wydania zaskarżonej decyzji co uniemożliwia jej identyfikację oraz naruszenie zasady zaufania stron do władzy publicznej, przez utrzymanie w mocy decyzji, która nie była przedmiotem zaskarżenia, tj. decyzji Burmistrza z 5 lipca 2024 r., nr ROA.6730.7.2024, która to decyzja została już wcześniej przez SKO uchylona decyzją z 25 lipca 2024 r., nr SKO.415.82.2024, w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznania sprawy przez Organ II instancji powinna być decyzja Burmistrza z 7 października 2024 r., nr ROA.6730.7.2024;
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p w zw. z § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i § 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588);
- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588);
- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.;
- art. 52 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza z 7 października 2024 r., nr ROA.6730.7.2024 w całości.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Na rozprawie przed Sądem Skarżący dodał, że decyzja narusza jego interes prawny, bowiem jest właścicielem jednej z sąsiednich działek, którą użytkuje rolniczo. Realizacja inwestycji zaburzy dotychczasowy sposób gospodarowania działkami, spowoduje zakłócenie istniejącego porządku poprzez hałas i nadmierną ingerencję w środowisko. Inwestycja nastawiona jest wyłącznie na zysk o czym świadczy jego zdaniem pierwotnie złożony wniosek o realizację 7 budynków.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszów zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli w tym zakresie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający jej uchylenie.
Przedmiotem kontroli jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, przewidzianych do realizacji na działce nr [...] obręb R., Gmina [...]. Tej inwestycji dotyczy wniosek i do niego odnosi się decyzja, w związku czym zarzut niezgodności wniosku z treścią decyzji należy uznać za nieuzasadniony. Na ocenę tego zarzutu nie ma natomiast wpływu to, że pierwotnie, jak twierdzi Skarżący wniosek dotyczył 7 budynków.
Tytułem wstępu wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Każda bowiem zmiana zagospodarowania terenu, a taką niewątpliwie jest budowa budynku wymaga, zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.z.p. ustalenia warunków zabudowy.
Wyjaśnić również należy, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. prawem każdego do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.
Na podstawie z kolei pkt 2 każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.
Zatem inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, a właściciele działek sąsiednich prawo do ochrony praw przy realizacji inwestycji przez inwestora, każdy w granicach przysługujących praw.
Gwarancją wyważenia tych interesów, jest zasada zachowania dobrego sąsiedztwa- art. 61 u.p.z.p.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej postawionego zarzutu tj. naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej, poprzez rozpoznanie kolejnego odwołania od decyzji, która w toku postępowania administracyjnego została uchylona Sąd stwierdza, że zostało wyjaśnione, że wskazana w decyzji Organu II instancji data decyzji Organu I instancji została błędnie wskazana, a następnie sprostowana postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 25 marca 2025 r. poprzez zastąpienie daty 5 lipca 2024 r. datą 7 października 2024 r. W ten sposób usunięte zostały wątpliwości, co do przedmiotu tego postępowania, tj. decyzji Organu I instancji z 7 października 2024 r.
Decyzja ta nie była przedmiotem kontroli Organu II instancji, przez co nie może być mowy o naruszeniu zasady powagi rzeczy osądzonej.
Przechodząc do meritum, tj. zasadności wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy stwierdzić należy, że dla terenu objętego inwestycją nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie istnieje ustawowy wymóg jego uchwalenia.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.: Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę.
Wymagania dotyczące ustalenia warunków nowej zabudowy ustala się w oparciu o następujące wskaźniki:
1) linii zabudowy;
2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;
3) szerokości elewacji frontowej;
4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;
5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). ( art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r., Dz.U.2003.164.1588, obowiązującym w dacie złożenia wniosku i mającego zastosowanie w sprawie § 12 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2024 r., poz. 1116 ).
W sprawie prawidłowo został wyznaczony obszar analizy jako trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejsza niż 50 metrów, nie większa niż 200 m. W sprawie jako front działki wskazano odcinek CD – 61,8 m. Na podstawie tak przyjętego frontu prawidłowo ustalono obszar analizy w odległości 185 m od granic terenu objętego wnioskiem.
Odnieść się w tym miejscu należy do postawionego przez Skarżącego zarzutu objęcia wnioskiem części działki inwestycyjnej.
Skarżący wskazał, że z wypisu ewidencji gruntów wynika że objęta wnioskiem działka [...] ma powierzchnię 0,4508 ha podczas gdy we wniosku podano powierzchnię 0,3078 ha, co jest niedopuszczalne z prawnego punktu widzenia i powoduje ponadto zaniżenie współczynnika powierzchni zabudowy.
Sąd nie zgadza się z postawionym zarzutem, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że z przepisów u.p.z.p. lub rozporządzenia nie wynika, że w skład terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, nie może wchodzić część działki ewidencyjnej (zob. zwłaszcza art. 52 ust. 2 pkt 1 i 1a w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 5a u.p.z.p. oraz § 5 ust. 1 i § 6 rozporządzenia ). Wniosków przeciwnych nie można wyprowadzać również z definicji działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 u.p.z.p. Definicja ta kładzie bowiem nacisk na względy funkcjonalne, tj. w definicji tej w istocie chodzi o to, aby teren inwestycji posiadał wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Tymczasem jest oczywiste, zwłaszcza w przypadku działek o większych rozmiarach, że te warunki funkcjonalne mogą być spełnione również w przypadku ograniczenia terenu inwestycji do części działki ewidencyjnej. Ponadto, skoro ustawodawca posługuje się na gruncie u.p.z.p. oraz rozporządzenia pojęciami "teren" i "działka", to zgodnie z powszechnie przyjmowanymi regułami wykładni, bez uzasadnionych powodów różnym zwrotom użytym w tej samej ustawie nie należy przypisywać tożsamego znaczenia (por. np. J. Wróblewski, Rozumienie prawa i jego wykładnia, Wrocław 1990, s. 79-80). Tym samym, mając na uwadze również zasadę wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP), należy przyjąć, że co do zasady możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla terenu, który stanowi część działki ewidencyjnej i teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2419/22; wyrok NSA z 14 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1751/22; wyrok NSA z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2598/21; wyrok NSA 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 wszystkie powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl).
Równocześnie należy zastrzec, że dopuszczenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może być wykorzystane do obejścia prawa (por. np. wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2482/23). W praktyce chodzi tu o ewentualne obejście ustawowych wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego lub ochrony środowiska. Dotyczy to w szczególności kwestii zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), w tym w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (art. 61 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji). Podobnie, możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej nie może doprowadzić do niezgodności decyzji z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.) Dotyczy to m.in. kwestii wymogu uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094; dalej: "ustawa"). W tym ostatnim przypadku chodzi w szczególności o zapobieżenie zjawisku tzw. salami slicing, czyli sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (zob. art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy; por. np. wyrok NSA z 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 2306/23).
W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie można przyjąć, że objęcie wnioskiem części działki zmierzało do obejścia prawa.
Działka [...] według wypisu z ewidencji gruntów składa się z użytków klasy PsIV o powierzchni 0,0885 ha, R IIIb 0,1430 ha oraz użytków klasy RIVa o powierzchni 0,2193 ha.
Z mapy dołączonej do wniosku wynika, że inwestycją objęto teren wyłącznie klasy R IVa i Ps IV, które da się wydzielić funkcjonalnie, na co wskazuje wielkość terenu, cechy geometryczne oraz dostęp do drogi publicznej spełniające wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów.
Nie można się zgodzić, że wyodrębnienie części terenu działki miało zmierzać do obejścia przepisów prawa co zdaje się sugerować Skarżący, wskazując na zaniżenie parametru powierzchni zabudowy. Nawet bowiem gdyby przyjąć do wniosku całą powierzchnię działki i wyliczony przez Skarżącego w stosunku do całej powierzchni wskaźnik zabudowy 7 % to należy zauważyć, że taki wskaźnik występuje w obszarze analizowanym, a analizując poszczególne wskaźniki dla nowo projektowanej inwestycji urbanista w każdym przypadku wskazał, że odejście od średnich wilskości jest usprawiedliwione istniejącą już w sąsiedztwie zabudową, która stanowi punkt odniesienia i pozwala na ocenę zasady dobrego sąsiedztwa z którą te wskaźniki korespondują.
W ramach tak wyznaczonego obszaru Organy dokonały analizy budynków znajdujących się na siedmiu działkach o przeznaczeniu terenu zagrodowym oraz mieszkaniowym: nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Znajdujące się na tych działach budynki to zarówno budynki mieszkaniowe, jak i gospodarcze. Analiza ustalonych parametrów: szerokości elewacji frontowej, wysokości okapu, wysokości głównej kalenicy, kąta nachylenia połaci, geometrii dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki, kierunek główny kalenicy, układu połaci dachowych, wskaźnika powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej pozwoliła na ustalenie średnich wskaźników tych wielkości, które odpowiadają parametrom wnioskowanej inwestycji. Wszystkie odstępstwa od wielkości średnich ustalone zostały w wielkościach, które występują na analizowanym obszarze i zostały usprawiedliwione przez urbanistę.
Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wskazania szerokości elewacji frontowej tj. wskazania go w widełkach od 6 do 15 m podczas gdy § 6 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie parametru w wielkości uśrednionej stwierdzić należy, że powołany przepis ( błędne wskazanie przez organ nowego §7 nie ma znaczenia dla oceny rozstrzygnięcia z uwagi na to, że treść tego przepisu odpowiada poprzedniemu §6 ) dopuszcza jednocześnie przyjęcie innego wskaźnika o ile wynika on z analizy. W analizie urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji ustalono, że wskaźnik ten dla domów jednorodzinnych wynosi 11,86 m, dla budynków gospodarczych 15,2 m. Jednocześnie przyjęto w tej analizie dopuszczalność przyjęcia tego wskaźnika w wielkości do 15 m. W świetle powyższego przyjęty przez Organ wskaźnik od 6 do 10 m mieści się wielkościach wskazanych w analizie i jednocześnie odpowiada wnioskowi.
Również pozostałe parametry wnioskowanej inwestycji: wysokość do kalenicy do okapu, kąt nachylenia płaci dachowej wpisują się w zastaną już zabudowę, mieszcząc się w granicach zabudowy istniejącej.
Inwestycja ma zapewniony dostęp do odpowiedniej sieci uzbrojenia o czym świadczą oświadczenia gestorów: P. S.A. oraz Zakładu [...], zaplanowano zaopatrzenie w wodę z ujęcia własnego, podobnie jak źródło ciepła.
Decyzja została uzgodniona z właściwymi organami w zakresie ochrony gruntów rolnych, melioracji wodnych oraz z zarządcą drogi.
Zgodzić należy się również z Organami, że wbrew twierdzeniom Skarżącego inwestycja ma dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...] stanowiącą własność inwestora.
Zgodne z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 460) drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.
W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Przy czym dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego.
Należy zgodzić się z Organem II instancji, że działka nr [...] pomimo tego, że nie ma oznaczenia drogowego w istocie stanowi drogę wewnętrzną, stanowiącą połączenie z drogą publiczną. Adekwatne jest powołane przez organ orzecznictwo w tym wyrok WSA w Poznaniu z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 1009/15, zgodnie z którym jeżeli działka gruntu jest faktycznie użytkowana jako droga dojazdowa i ma dostęp do drogi publicznej, to nawet jeżeli nie jest oznaczona symbolem "dr" lecz jako grunty rolne i sady to należy uznać, ze taki dostęp jest zapewniony.
Z dołączonej do akt mapy wynika, że działka [...] pomimo tego, że nie ma oznaczenia drogowego to faktycznie stanowi szlak drożny, a prawnie stanowi własność inwestora. Uprawniona jest zatem teza, że działka posiada dostęp do drogi publicznej.
Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że przeprowadzone postępowanie potwierdza, że planowana inwestycja daje gwarancje zachowania zasady dobrego sąsiedztwa. Wpisuje się bowiem w istniejącą na analizowanym obszarze zabudowę, nie naruszając przy tym, w nieuprawniony sposób, praw osób trzecich, w tym strony Skarżącej. Podnoszone zaś kwestia hałasu czy zanieczyszczeń związanych z procesem inwestycyjnym nie są na tym etapie badane.
W świetle powyższego Sąd stwierdził, że zostały spełnione wszystkie warunki do wydania warunków zabudowy, a co za tym idzie decyzje to potwierdzające należało uznać za prawidłowe, a skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.