II SA/Rz 258/08

II SA/Rz 258/08 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2008-10-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2008-04-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski
Joanna Zdrzałka
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 220/09 - Wyrok NSA z 2010-01-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1-2, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, ust. 2 pkt 1-2, art. 14 ust. 7-8, art. 15 ust. 2 pkt 1-2, art. 50 ust. 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka NSA Jerzy Solarski Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 października 2008 r. sprawy ze skargi Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 258/08
UZASADNIENIE
Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm. zwana dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 oraz art. 2 pkt 1,4 i art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 117 ze zm. zwana dalej w skrócie p.z.p.) odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn. - stacja bazowa telefonii [...] na działce nr 184 obr. 207 położonej przy ul. [...] w R. Odmowę uzasadniono naruszeniem istniejącego ładu przestrzennego na wnioskowanym terenie.
W odwołaniu Sp. z o.o. w W. zarzuciła naruszenie art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez wydanie decyzji odmownej w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi; naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1,2,9 p.z.p. poprzez ich wadliwe zastosowanie jako przepisów odrębnych określających warunki i wymagania ładu przestrzennego, podczas gdy przepisy te nie są przepisami odrębnymi w rozumieniu art. art. 56 tej ustawy, a jedynie określają przykładowe elementy, które ustawodawca uwzględnia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; naruszenie art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p. poprzez błędne zastosowanie tych przepisów jako podstawy prawnej decyzji administracyjnej, podczas gdy przepisy te są jedynie definicjami ustawowymi; naruszenie przepisów postępowania w szczególności art. 77 § 1, art. 79 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i przyjęcie, że przedsięwzięcie nie jest zgodne z wymaganiami ładu przestrzennego oraz brak powiadomienia o prowadzonych postępowaniach dowodowych. W oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz ustalenie lokalizacji inwestycji, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła treść art. 56 p.z.p. i wywiodła, że przepis ten jest gwarancją, iż inwestycje celu publicznego nie będą blokowane przez uznaniowe decyzje organów samorządowych, co miało przyczynić się do szybszego uchwalenia planów miejscowych. Ustawa o planowaniu nie ustanawia żadnych samoistnych przesłanek wydania decyzji odmownej, ale odsyła wyłącznie do przepisów odrębnych, którymi nie jest art. 1 ust. 2 pkt 1,2, i 9 oraz art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p. Powołane przepisy nie mogą stanowić samoistnej podstawy do wydania decyzji odmownej, nie zawierają żadnej normy prawnej do wydania decyzji odmownej, mogą stanowić jedynie wytyczne przy tworzeniu aktów wykonawczych do tej ustawy oraz przy interpretacji celów jakim służą szczególne przepisy tej ustawy. Na poparcie swojego poglądu wskazała na stanowiska wyrażone w komentarzach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności Z. Niewiadomskiego "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -komentarz CH BECK z 2006r. oraz komentarza T. Bąkowskiego - "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" Zakamycze 2004r.) oraz rozstrzygnięcia w sprawach o takich samych stanach faktycznych, którymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. i K. uchyliły odmowne decyzje organów pierwszej instancji oparte na takiej samej podstawie prawnej.
Skarżąca stwierdziła, że z przepisu art. 1 ust. 2 pkt 1,2,9 p.z.p. organ pierwszej instancji wybrał tylko fragmenty dotyczące szkodliwości planowanej inwestycji, a pominął takie elementy przepisu jak zrównoważony rozwój gospodarczy, co uzasadnia potrzebę zlokalizowania wnioskowanej inwestycji, a to warunkuje rozwój społeczeństwa informacyjnego. Decyzja jest niezgodna z "Planem zagospodarowania przestrzennego województwa [...]" i postulowanymi działaniami na rzecz rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej w tym dostępu do sieci internetu. Plan województwa w kierunkach polityki przestrzennej w pkt 3.3. "ogólna charakterystyka zadań i działań" (str. 117) jak i w pkt 3.5.1.4.5 "telekomunikacja" (str. 148) wskazuje na potrzebę budowy nowych stacji bazowych dla rozwijającej się telekomunikacji bezprzewodowej. Działania organu pierwszej instancji blokują rozwój infrastruktury telekomunikacyjnej UMTS. Ocena warunków kompozycyjno-estetycznych ładu przestrzennego jest oceną subiektywną i dlatego działanie organu pierwszej instancji narusza art. 6 k.p.a. Organ nie zbadał przyczyn protestów mieszkańców, a sam fakt ich wystąpienia spowodował wydanie decyzji odmownej. Emitowane z planowanej stacji bazowej pola elektromagnetyczne nie będą miały na ludność żadnego negatywnego wpływu, bo mieszczą się w dopuszczalnych poziomach pól określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. (Dz. U. nr 192, poz. 1883). Zaskarżona decyzja nie spełnia warunków wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., gdyż nie posiada uzasadnienia faktycznego dla odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, bo nie wyjaśnia na czym polega niezgodność z funkcją otoczenia. Strona nie została powiadomiona o wizji lokalnej, ani zawezwana do ustosunkowania się do zebranego materiału dowodowego. Odmówiono stronie prawa do odniesienia się do wskazanej przez organ podstawy prawnej, czym naruszono prawo strony do aktywnego udziału w postępowaniu zgodnie z art. 10 k.p.a.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów odwołania i decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało na definicję ładu przestrzennego zawartą w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 p.z.p., kształtowanie którego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 p.z.p.), zaś częścią decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest między innymi określenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 54 pkt 2a p.z.p.). Ład przestrzenny to takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 p.z.p.). Organ pierwszej instancji wskazał na niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisem art. 1 ust. 1 pkt 1, 2, i 9 oraz art. 2 pkt 1 i 4 p.z.p., bo usytuowanie masztu o wysokości 21 m na wnioskowanym terenie byłoby niezgodne z ładem przestrzennym, a niezgodność tę odniósł do art. 56 p.z.p. Kolegium ponadto wywiodło, że skoro ustawodawca nałożył na organ obowiązek dbania kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w procesie lokalizacji inwestycji celu publicznego, to nie można organowi odbierać w tym zakresie uprawnień do wydania decyzji odmownej, kiedy w toku postępowania zostanie stwierdzone naruszenie ładu przestrzennego. Niezgodność inwestycji z ładem przestrzennym wykazano wyczerpująco również w sporządzonej analizie urbanistycznej z dnia [...] czerwca 2007r. Osoba dysponująca kwalifikacjami urbanistyczno-planistycznymi sporządziła też projekt decyzji zgodnie z art. 50 ust. 4 p.z.p. Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji wykonany zgodnie z wiedza fachową projektanta nabiera szczególnego znaczenia dla utrzymania ładu przestrzennego na obszarach pozbawionych planu miejscowego (patrz: Z. Niewiadomski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz"C.H. BECK Warszawa 2005r.). Kolegium stwierdziło, że nie widzi podstaw do obalenia twierdzenia sformułowanego przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ o terminie oględzin nie miało wpływu na wynik postępowania.
W skardze do sądu skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 56 p.z.p. w zw. z art. 7 Konstytucji i art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy odmownej decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; błędne zastosowanie przepisów art. 1 pkt 1,2 i 9 oraz art. 2 pkt 1,2 i 4 , art. 54 a) p.z.p., naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że planowana inwestycja naruszy wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz potrzeby interesu publicznego oraz przez błędne potraktowanie analizy jako dowodu z opinii biegłego, której wnioskodawca nie może kwestionować.
Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzono argumenty z odwołania, gdyż Kolegium utrzymało w mocy decyzję odmawiającą lokalizację inwestycji celu publicznego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że na terenie objętym wnioskiem o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą "Stacja bazowa telefonii [...] na działce nr 184 obr. 207 przy ul. [...] w R." nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego.
Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy przepisy zawarte w art. 1 ust. 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. mogą stanowić podstawę do wydania odmownej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ drugiej instancji wymienione wyżej przepisy powołał w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, a nadto art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 54 pkt 2a oraz art. 56 p.z.p.
Skarżąca tak w odwołaniu jak i w skardze zarzuciła, że przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 2 pkt 1 i 2 w związku z w art. 56 p.z.p. nie mogą być podstawą do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Punktem wyjścia dla niniejszych rozważań będzie przepis art. 6 p.z.p. Stosownie do tego przepisu ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1 ust. 2 art. 6 p.z.p.); ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów
należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2 ust. 2. art. 6 p.z.p.).
Stosownie natomiast do art. 15 ust. 2 p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (pkt 1); zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2).
Zasada zawarta w art. 1 ust. 2 p.z.p. obejmująca między innymi zachowanie w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego w tym urbanistyki jest obowiązkowo realizowana w toku prac nad planem zagospodarowania przestrzennego, który stosownie do art. 14 ust. 8 p.z.p. jest aktem prawa miejscowego.
Zarówno doktryna jak i orzecznictwo są zgodne, że wartości wymienione w art.
1 ust. 2 p.z.p., są uwzględniane na etapie prowadzenia procedury planistycznej
(patrz. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz,, pod redakcją prof.
Z. Niewiadomskiego wyd. 3 C.H. BECK str. 146 i nasi).
Z przepisu art. 14 ust. 7 p.z.p. wynika, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. Zatem w aktualnie obowiązującej regulacji o zagospodarowaniu przestrzennym na gminie nie ciąży obowiązek sporządzenia planu dla całego terenu. Czas, jaki upłynął od daty wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pokazuje, że od 2003 i 2004r. (wygaśnięcie tzw. "starych planów") dla przeważającej części obszarów nie zostały uchwalone plany zagospodarowania przestrzennego.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W nauce prawa administracyjnego można wyróżnić dwa zasadnicze kierunki w zakresie pojmowania decyzji administracyjnej. Według pierwszego z nich decyzja administracyjna stanowi szczególną formę czynności prawnej organów administracji publicznej regulowaną przez przepisy prawa administracyjnego (czynność administracyjnoprawna), która charakteryzuje się przymiotami zewnętrzności, władczości i jednostronności, konkretności i indywidualności. Drugie podejście akcentuje natomiast normatywny charakter decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania generalno-abstrakcyjnej normy prawa administracyjnego, będącego kolejnym szczeblem w hierarchii norm systemu prawa, czyli normą konkretnoindywidualną porządku prawnego (por. T. Kiełkowski "Sprawa administracyjna" Zakamycze 2004r. str. 65-78).
Wymiar formalny decyzji administracyjnej wyznaczają przepisy prawa procesowego, natomiast strona materialna decyzji związana jest z płaszczyzną stosowania materialnego prawa administracyjnego. Decyzja administracyjna stanowi, bowiem konkretno-indywidulane przedłużenie norm generalno-abstrakcyjnych, podlegających zastosowaniu w danej i niepowtarzalnej sprawie administracyjnej (B. Adamiak glosa do wyroku NSA OZ Wrocław z 13.03.1985r. OSPiKA 1988 z. 5 str. 234).
Poziom materialnoprawny decyzji jest sferą istnienia treści aktu, a tym samym wywierania przez tę treść skutków prawnych wobec różnych podmiotów prawa (patrz. M. Kamiński " Obowiązywanie formalne i materialne decyzji administracyjnej -problem deliminacji pojęciowej" CASUS z 2008r. nr 47 str. 15-20).
Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego na mocy art. 87 Konstytucji RP jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły.
Pomimo jednoznacznej kwalifikacji planu zagospodarowania jako aktu prawa miejscowego i mimo, że odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W tym ujęciu plan miejscowy jest niejako zbiorem aktów indywidualnych, ustalających warunki zabudowy konkretnych nieruchomości podjętym w drodze uchwały rady gminy, (patrz. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne...." op.cit. str. 140 ).
Przenosząc powyższe na płaszczyznę decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jako indywidualnego aktu administracyjnego, w sensie skutków materialnoprawnych należy stwierdzić, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego kreuje normę prawną o charakterze indywidualno-konkretnym w zakresie rozwiązań planistycznych dla danej nieruchomości. W tym zakresie funkcja planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy jest porównywalna, gdyż tworzą indywidualną normę prawną dla konkretnej nieruchomości. Innymi słowy cechą wspólną planu miejscowego jak i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest ustalenie warunków zagospodarowania dla nieruchomości objętych planem miejscowym, jak i nieruchomości wymienionych w decyzji.
Sąd aprobuje pogląd, wyrażony w zaskarżonej decyzji, że podstawą odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego mogą być również przesłanki wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p., czyli normy prawne o charakterze ogólno-abstrakcyjnym, których uszczegółowienie następuje w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i wydanej w następstwie tego postępowania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenia poczynione w toku postępowania i konfrontacja ich z obowiązującymi przepisami prawa uzasadniają podjęcie przez organ właśnie rozstrzygnięcia wyrażonego w sentencji decyzji administracyjnej. Wybór rozstrzygnięcia nie jest tożsamy z uznaniowym charakterem decyzji, który wynika z normy materialnego prawa administracyjnego.
Sąd doszedł do przekonania, że podstawą prawną dla decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być wyłącznie art. 56 p.z.p., w myśl którego nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przyjęcie wykładni literalnej art. 56 p.z.p. spowodowałoby wyłączenie przy wydawaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wartości, czy też zasad planowania przestrzennego wymienionych w art.1 ust. 2, które ma mocy art. 15 ust. 2 p.z.p. są obligatoryjnie uwzględnianie w planie miejscowym. Konsekwencją powyższego byłoby akceptowanie zróżnicowanej ochrony właścicieli nieruchomości na obszarze objętym planem z właścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie, dla którego nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego i wartości wymienione w art. 1 ust. 2 p.z.p. nie są, czy też gramatyczna wykładnia art.56 p.z.p. nie pozwala ich uwzględnić.
Wykładnia gramatyczna przepisu art. 56 p.z.p. prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności, o której mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zastosowanie wykładni funkcjonalnej pozwala na prawidłowe odczytanie normy prawnej zawartej w art. 56 p.z.p., iż treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest determinowana nie tylko przepisami odrębnymi, ale także przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym, art. 1 ust. 2., a wartością chronioną wymienioną w tym przepisie jest też własność.
Sądowi znane są poglądy, że przepisy art. 1 ust. 2 p.z.p. są na tyle ogólne, iż nie mogą stanowić podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd nie podziela tego poglądu, bo nie do zaakceptowanie w państwie prawa jest różnicowanie sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, których nieruchomości znajdują się na terenie objętym planem jak i na tych, których nieruchomości leżą w terenie nieobjętym planem, gdyż narusza to zasadę równości wszystkich wobec prawa oraz zasadę równego traktowania wszystkich przez władze publiczne zawarte w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP.
Powyższe uwagi uprawniają do postawienia tezy, że ustalenie przeznaczenia terenu dla inwestycji celu publicznego stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 usatwy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organy właściwe do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego winny mieć na względzie treść art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy, gdyż przedmiotowa decyzja tworzy normę prawną o charakterze planistycznym dla terenu objętego swym działaniem.
W tym miejscu warto odnieść się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007r. sygn. akt II OSK 646/06 (LEX nr 322329), w którym w pkt 3 tezy tego wyroku wyrażono pogląd, iż ustawa z dni 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) posługuje się sformułowaniami nie zawsze jasnymi, to w razie wątpliwości należy je interpretować na korzyść obywatela tj. na korzyść jego uprawnień właścicielskich.
Zgodnie z ustawą z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) na mocy art. 6 do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, które między innymi obejmują sprawy ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).
Organy orzekające w sprawie w oparciu o analizę urbanistyczną sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami stanęły na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja narusza ład przestrzenny poprzez spowodowanie dysonansu przestrzennego. Na podstawie art. 50ust. 4 p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Wprowadzenie przez ustawodawcę takiego sposobu przygotowania projektu decyzji ma również w swym założeniu dbania o zachowanie ładu przestrzennego. Odniesienie się do ustawy o samorządzie gminnym dopełnia zaprezentowany pogląd o konieczności dokonywania wykładni systemowej art. 56 p.z.p.
Z tych przyczyn Sąd za uzasadnione uznał stanowisko Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przytoczone poglądy doktryny i orzecznictwo sądowoadministracyjnego na ich poparcie.
Skarżąca słusznie zarzuciła, że art. 2 p.z.p. nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. Przepis art. 2 p.z.p. stanowi ustawowy "słownik pojęć", zbiór definicji legalnych a ich rolą polega na tym, że taka normatywna definicja nadaje wiążąca treść niektórym pojęciom występującym w tekście ustawy, sama nie stanowi podstawy prawnej decyzji. Powołanie art. 2 pkt 1 i 2 p.z.p. nie miało wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia.
W tej Sąd nie uznał za uzasadnione zarzuty zawarte w skardze w tym naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Słusznie Kolegium wywiodło, że nie każde naruszenie zasady czynnego udziału strony jest na tyle istotne, aby miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie uznał za zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 7 Konstytucji w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 56 p.z.p.
Mając na względzie powyższe Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.