II SA/Rz 252/06

II SA/Rz 252/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-10-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący/
Joanna Zdrzałka /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par. 1 pkt 1 lit c,
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 28, art. 65 par. 1 , art. 145 par. 1 , art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Anna Lechowska Sędziowie WSA Robert Sawuła AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi "O. M. K. i D. K. sp. j." z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [....] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [....]r. nr[....]; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [....] r. nr [....]; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz strony skarżącej "O. M. K. i D. K. sp. j." z siedzibą w L. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 252/06
UZASADNIENIE
W dniu [....]r. Prezydent Miasta R. decyzją Nr [....] zezwolił "O’" M. K. i D. K." S.J. z siedzibą w L. na umieszczenie 1 szt. dwustronnej tablicy reklamowej o wymiarach 0,95 m x 0,68 m treści "POLICEALNA SZKOŁA DETEKTYWÓW I PRACOWNIKÓW OCHRONY" w pasie drogowym przy ul. G. w R. na budynku nr 22
W dniu 30 maja 2005 r. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją zwróciła się E.M.-R. reprezentowana przez S.M., wskazując, że jest współwłaścicielką budynku przy ul. G.22, a bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. O wydaniu decyzji Prezydenta Miasta R. z [....] r. dowiedziała się poprzez otrzymaną jej kserokopię w dniu 27 maja 2005 r. Wniosek skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. uznając za przyczynę wznowienia niestaranną i wadliwą działalność Prezydenta Miasta R.
Postanowieniem z dnia [....] r. Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uznało się za niewłaściwe i przekazało sprawę organowi właściwemu tj. Prezydentowi Miasta R., wskazując, iż z akt sprawy nie wynika, by przyczyną wznowienia była działalność organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie.
Decyzją z dnia [....] r. Nr [....] Prezydent Miasta R. odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją własną z dnia [....] r.
W uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania podlega badaniu wstępnemu organu, w którym uwzględnia się ogólne wymogi formalne z k.p.a., a także okoliczność czy żądanie pochodzi od strony i czy została wskazana jedna z podstaw wznowienia określona w art. 145 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie żądanie wznowienia postępowania pochodzi od osoby, która nie jest stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o zezwoleniu na umieszczenie reklamy w pasie drogowym. Interes prawny w tym postępowaniu wynika w ocenie organu z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania zezwolenia w drodze decyzji. Podmiotem tym jest ten, kto zajmuje pas drogowy. Wnioskodawczyni nie zajmowała pasa drogowego, jest natomiast współwłaścicielką budynku graniczącego bezpośrednio z pasem drogowym, zaś reklama jest umieszczona w pasie drogowym z wykorzystaniem budynku jako umocowania. Te okoliczności wskazują, że nie jest ona stroną postępowania, a w związku z tym nie ma również interesu prawnego w jego wznowieniu.
Od decyzji tej odwołała się E.M.R. działająca przez pełnomocnika S.M., wykazując, iż ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na umieszczenie reklamy przez spółkę O. Podkreśliła, że reklama została zamontowana na stałe w obrębie pasa drogowego, lecz na zewnętrznej elewacji kamienicy nr 22, której jest współwłaścicielką. Zaznaczyła też, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. Gr. 22 w R. nie wyraziła zgody na umocowanie podświetlanej dwustronnej tablicy reklamowej na elewacji kamienicy przy ul. G. 22 przez Policealną Szkołę Detektywów i Pracowników Ochrony prowadzoną przez spółkę O., a ten aspekt sprawy w ogóle nie był brany pod uwagę przez organ. Ponadto spółka ta nie ma ostatecznej zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu, który zajmuje w przedmiotowej kamienicy, z pomieszczeń biurowo-magazynowych na biurowo-oświatowe. Na poparcie prezentowanej argumentacji odwołująca przywołała wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 czerwca 2005 r. II SA/Rz 782/04 dotyczący zmiany sposobu użytkowania lokalu przez spółkę O’, w którym Sąd uznał za strony postępowania właścicieli innych lokali w budynku nr 22 przy ul. G. w R..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [....]r. Nr[....], w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu wywiodło, że interes prawny, na którym oparta jest legitymacja procesowa danego podmiotu musi wynikać z prawa materialnego, przy czym nie chodzi wyłącznie o przepisy prawa administracyjnego, lecz również innych gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego. Dalej wskazano, że odwołująca jest właścicielką lokalu wyodrębnionego w budynku przy ul. G. 22, obok niej właścicielami innych lokali są inne osoby, które z mocy art. 16 (powinno być 6) ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali tworzą wspólnotę mieszkaniową. Jej zdolność administracyjnoprawna wynika z art. 29 k.p.a., co potwierdza orzecznictwo.
Wspólnota mieszkaniowa, której członkiem jest odwołująca ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na umieszczenie reklamy na ścianie budynku, ponieważ umieszczenie to ingeruje w sferę własności. Za wspólnotę w postępowaniu administracyjnym w sprawach nie przekraczających zwykłego zarządu działa jej zarząd. Jeśli jednak członek tej wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w sprawie, w której może wystąpić wspólnota.
Kolegium zwróciło też uwagę na fakt, iż zezwolenie na umieszczenie reklamy w pasie drogowym nie może oznaczać jednoczesnej zgody na zamontowanie reklamy na elewacji cudzego budynku, bo na dokonanie tej czynności niezbędna jest zgoda właściciela budynku.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła spółka "O." M. K. i D. K." S.J. z siedzibą w L., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania. .
Zarzuty dotyczą naruszenia art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali i wyrażają się w błędnym przyjęciu, że .E. M.-R. będąc członkiem wspólnoty mieszkaniowej ma zdolność administracyjnoprawną w przedmiotowej sprawie i że wykazała swój interes prawny. Skarżący przyznaje, że w postępowaniu dotyczącym umieszczenia reklamy w pasie drogowym budynku, w którym znajduje się m. in. lokal odwołującej, stroną jest wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni jej członkowie. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach miedzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.
Ponadto miejsce zamontowania reklamy dotyczyło ściany zewnętrznej będącej jednocześnie i wyłącznie ścianą "tworzącą" lokal skarżącej spółki, natomiast lokal E. M.- R. znajduje się z drugiej strony budynku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to po stronie Sądu obowiązek zbadania, niezależnie od podnoszonych w skardze zarzutów, czy zaskarżony akt odpowiada prawu i uwzględnienie skargi, skutkujące w przypadku zaskarżenia decyzji - jej uchyleniem, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, - albo skutkujące stwierdzeniem nieważności tej decyzji, jeśli zachodzą przyczyny przewidziane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.
W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Przesłanką zastosowania wspominanego unormowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach je poprzedzających, jeżeli tylko podjęte były w granicach danej sprawy.
Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd stwierdził zaistnienie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co obligowało go do uwzględnienia skargi, niezależnie od podnoszonych w niej zarzutów i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, a także stwierdził naruszenie przepisów postępowania skutkujące uchyleniem postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [....] r.
Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek E.M.- R. o wznowienie postępowania. Podniesiono w nim, że E.M.-R. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a o decyzji w sprawie umieszczenia reklamy w pasie drogowym dowiedziała się 27 maja 2005 r.
Wniosek ten wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. w dniu [....] r. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta R. z dnia [....]r., kończąca postępowanie, o którego wznowienie ubiegała się E.M.-R., została doręczona zarówno wnioskodawcy – spółce O’. w jej siedzibie w L. – w dniu [....]r., jak również ustanowionemu pełnomocnikowi (pełnomocnictwo – k. 1 akt administracyjnych sprawy) tejże spółki – E..R. – w dniu 24 maja 2005 r.
Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. w przypadku ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. Z przepisu tego wynika, a potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 1996 r., SA/Gd 1686/95, System Informacji Prawnej Lex Nr 27280, postanowienie NSA z dnia 11 marca 1997 r., I SA/Po 1333/96, Lex Nr 29072), że w sytuacji jednoczesnego doręczenia pisma stronie i pełnomocnikowi, skutki prawne wywołuje jedynie doręczenie pisma pełnomocnikowi, natomiast przekazanie pisma stronie pełni funkcję informacyjną. Oznacza to, że bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi.
W przedmiotowej sprawie skuteczne doręczenie decyzji stronie – spółce jawnej O., na ręce jej pełnomocnika, nastąpiło 24 maja, natomiast wniosek o wznowienie postępowania został złożony 30 maja, a więc w czasie, kiedy otwarty był jeszcze termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [....]r. Według dominujących poglądów doktryny, termin ten wiąże również osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a ma status strony tego postępowania (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, s. 710, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005). Takie stanowisko przyjmuje także orzecznictwo sądowe. W wyroku z dnia 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00, Monitor Prawniczy 2002/20/916, NSA podkreślił, iż "stronie, która nie brała udziału w postępowaniu I-instancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono".
Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, ponieważ pismo E. M.-R., w którym zarzuca ona, iż jako strona nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji, wpłynęło w terminie przewidzianym do złożenia odwołania dla strony postępowania – spółki jawnej O’. Traktując zatem to pismo jako wniosek o wznowienie postępowania zamiast jako odwołanie i wydając postanowienie o uznaniu się za niewłaściwe i przekazaniu sprawy Prezydentowi Miasta R. jako organowi właściwemu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło art. 65 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie tego postanowienia.
Jednocześnie brak uzyskania przez decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [....] r. zezwalającej na umieszczenie reklamy w pasie drogowym waloru ostateczności wyklucza możliwość wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 145 § 1 ostateczność decyzji jest bowiem jedną z przesłanek zastosowania trybu nadzwyczajnego – wznowienia postępowania. Wydając zatem decyzje w trybie przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania organy obu instancji naruszyły te przepisy, w szczególności art. 145 § 1 k.p.a., w sposób rażący. Z tego rodzaju naruszeniem w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mamy do czynienia wówczas, gdy jest to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (tak NSA w wyroku z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prokuratura i Prawo 1995/7-8).
W postępowaniu ponownym Samorządowe Kolegium Odwoławcze potraktuje wniosek E. M.-R. jako odwołanie i dokona oceny jego dopuszczalności w trybie art. 134 k.p.a. Jeśli uzna, że E.M.-R. przysługuje status strony, rozpatrzy odwołanie i wyda stosowną decyzję określoną w art. 138 k.p.a., jeśli nie – stwierdzi niedopuszczalność odwołania w oparciu o art. 134 k.p.a.
Uwzględniając skargę wobec wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Sąd nie odniósł się do zarzutów merytorycznych podnoszonych przez skarżącą spółkę, jako że rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy możliwe będzie dopiero, kiedy zostanie ona rozpatrzona we właściwym trybie i przez właściwy organ. Sąd nadmienia jedynie, że w przypadku rozpatrywania odwołania niezbędne będzie ustalenie, czy w postępowaniu przed organem I instancji brały udział wszystkie strony, uwzględniając przy tym specyfikę sprawy polegającą na umieszczeniu tablicy reklamowej na murze budynku.
Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt lit. c i pkt 2 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji dotyczącej odmowy wznowienia postępowania, bezprzedmiotowe było określenie czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana (art. 152 cyt. ustawy).
O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.