II SA/Rz 25/06

II SA/Rz 25/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-11-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-01-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Krystyna Józefczyk.
Magdalena Józefczyk
Małgorzata Wolska
Maria Zarębska-Kobak
Ryszard Bryk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 listopada 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za szkody wyrządzone na działkach w związku z budowa drogi publicznej -skargę oddala-
Uzasadnienie
II SA/Rz 25/06
U Z A S A D N I E N I E
Przedmiotem skargi S. S. jest decyzja Wojewody z dnia [...].12.2005 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...].10.2005 r., Nr [...] odmawiającą przyznania skarżącemu odszkodowania za szkody wyrządzone na jego działkach nr 3959/2, 4637/2 i 4640/2 położonych w Ś., powstałe w związku z budową drogi publicznej relacji Ś.-P.
Wskazaną decyzję wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603/.
W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że organ I instancji odmowę przyznania odszkodowania motywował tym, że przepisy art. 120 i 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za szkody poniesione w sytuacji określonej przez wnioskodawcę.
W odwołaniu S. S. stwierdził, że w protokołach z oględzin z dnia 18.06.2004 r. i 12.08.2004 r. przeprowadzonych przez organ I instancji domagał się określenia zmartwicowanej powierzchni działek 3959, 4637 i 4640 oraz ustalenia poniesionych z tego tytułu strat. Wyjaśnił, że w czasie budowy drogi zebrano spychaczem urodzajną warstwę ziemi na głębokość od kilku do 120 cm. Ziemię wykorzystano do wyrównania terenu pod budowaną drogę Ś.-P. Spowodowało to zmartwicowanie gruntu, a w związku z tym obniżenie wydajności zbiorów oraz potrzebę rekultywacji gruntu. Zarzucił, że w decyzji organu I instancji nie określono przepisów zabraniających wyrównania wyliczonych przez biegłego strat związanych z degradacją gruntu zaistniałej w czasie budowy drogi.
Rozpatrując odwołanie organ II instancji stwierdził, że wnioskodawca swoje żądanie opierał na art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany przepis stanowi, iż odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i art. 124-126 ustawy. Art. 120 dotyczy zapobieżenia niebezpieczeństwu wystąpienia szkody dla właścicieli nieruchomości przyległych do nieruchomości wywłaszczonej. Przepis ten zdaniem Wojewody nie ma w tym przypadku zastosowania, bo nieruchomość nie została wywłaszczona.
Z kolei art. 124-126 ustawy o gospodarce nieruchomościami określają zasady ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości oraz przyznawania odszkodowania za szkody wynikłe z takiego ograniczenia. Również i te przepisy nie dotyczą nieruchomości, w stosunku do których organ administracji nie wydał decyzji zezwalającej na wejście w teren. Poniesiona przez S. S. szkoda jest wynikiem działania podmiotu, który wykonując te działania naruszył jego własność i posiadanie działek. Z akt sprawy wynika, że wykonawca drogi nie realizował decyzji wydanych przez organy administracji publicznej. Dlatego też przepisy prawa materialnego nie stwarzają podstaw prawnych do orzekania w postępowaniu administracyjnym o odszkodowaniu, o którym mowa we wniosku strony.
W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, iż odwołujący może ewentualnie dochodzić naprawienia szkody w postępowaniu cywilnym.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie /za pośrednictwem organu odwoławczego/, skarżący S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, bowiem jego zdaniem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. /przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/, art. 128 ust. 4, art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 128 i art. 136 k.p.a. Ponadto zarzucił, że organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
W motywach skargi wyjaśnił, że droga Ś.-P." na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17.07.1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich /Dz. U. nr 30, poz. 157/ była drogą wojewódzką, a następnie zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. /przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną/ zaliczona została w 1998 roku do dróg powiatowych. Przedmiotowa droga na określonych odcinkach została zlokalizowana na jego działkach. W związku z tym i stosownie do art. 73 ust. 3 powołanej wyżej ustawy z dnia 13.10.1998 r., złożył w dniu 31.05.2004 r. w Starostwie Powiatowym wniosek o odszkodowanie za zajęte pod drogę publiczną części działek skarżącego. Wojewoda decyzją z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] stwierdził, że Powiat [...] nabył z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. prawo własności nieruchomości położonych w Ś. /określonych w osnowie decyzji/.
Następnie Starosta decyzją z dnia [...].03.2005 r., Nr [...] przyznał mu odszkodowanie za zajęte grunty pod drogę publiczną. Jednakże nie ustalił odszkodowania za szkody powstałe na skutek zdarzeń określonych w art. 128 ust. 4 i art. 132 ust. 5. Słuszność żądania potwierdził w decyzji z dnia [...].06.2005 r., Nr [...], bowiem stwierdził, że w roku 1994 doprowadzono do degradacji gleby na części przedmiotowych działek w czasie modernizacji drogi.
Wojewoda i jemu podległe jednostki w czasie budowy drogi dla zapobieżenia niebezpieczeństwu i niedogodnościom związanym z dojazdem do pól poszczególnych rolników zdecydowali bez jego zgody o zdegradowaniu gruntu o powierzchni określonej w decyzji Starosty z dnia [...].06.2005 r. Organ odwoławczy nie przeprowadził z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów i tym samym naruszył art. 136 k.p.a. W ustawie z dnia 13.10.1998 r. ustawodawca nie zobowiązywał właściciela działek do wyjaśnienia dlaczego droga wojewódzka Ś.-P. została wybudowana i przejęta do eksploatacji na gruntach nie wywłaszczonych, bez decyzji zezwalającej na wejście w teren oraz przyczyn zebrania urodzajnej ziemi z gruntu o powierzchni określonej w decyzji Starosty z dnia [...].06.2005 r. Nakazał zaś załatwić sprawy związane z wywłaszczeniem gruntów bezprawnie zajętych pod budowaną drogę, wypłaceniem odszkodowania za zajęty grunt oraz za szkody powstałe na pozostałych częściach działek spowodowanych realizacją tego zdarzenia.
Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/, wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem. Z tej zasady ustrojowej równocześnie wynika, iż przy tej kontroli Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.
Z kolei z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wynika reguła, że Sąd I instancji ustala stan faktyczny sprawy na podstawie akt administracyjnych. Z akt administracyjnych Starosty (Nr [...]) wynika następujący stan faktyczny sprawy:
Decyzją z dnia [...].01.2005 r., Nr [...], Wojewoda na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną /Dz. U. nr 133, poz. 872, z późn. zm./, cytowaną niżej skrótem p.w.r.a. stwierdził, że Powiat [...] nabył z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. prawo własności nieruchomości położonych w Ś., oznaczonych w operacie ewidencji gruntów jako działki o numerach:
1. 3811/5 o pow. 0,02 ha,
2. 3959/1 o pow. 0,0028 ha,
3. 4637/1 o pow. 0,0132 ha,
4. 4640/1 o pow. 0,0160 ha.
Działki wymienione w pkt 2-4 powstały z podziału działek 3959, 4637 i 4640, które stanowiły własność skarżącego S. S. Działki 3959/1, 4637/1 i 4640/1 w dniu 31.12.1998 r. zajęte były pod pas drogowy drogi publicznej wojewódzkiej relacji Ś.-P. Podział tych działek ilustruje mapa uzupełniająca, przyjęta do ewidencji zasobu powiatowego w dniu 29.06.2005 r., za numerem [...].
Starosta decyzją z dnia [...].03.2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 73 ust. 1 i 2 pkt 2, ust. 4 i 5 p.w.r.a. w zw. z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 5, art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 3 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603/ przyznał skarżącemu odszkodowanie za zajęte pod drogę publiczną działki nr, nr 3959/1, 4637/1 i 4640/1 w kwotach: 326 zł, 1539 zł i 1866 zł /razem 3731 zł/.
Wskazana decyzja stała się ostateczna w dniu 19.04.2005 r.
Kolejną decyzją z dnia [...].06.2005 r., Nr [...] Starosta na wniosek J. S. /pełnomocnik S. S./ zmienił dotychczasowe użytki i klasy działek nr, nr 3959/2, 4637/2 i 4640/2, stanowiących własność S. S. i położonych w miejscowości Ś.
Zakres zmiany jest następujący:
1. działka nr 3959/2 – część konturu klasyfikacyjnego nr 1004 – R III a – zmienił do konturu nr 1004/2 – Ł IV – obszar 0,07 ha,
2. działka nr 4637/2 – część konturu klasyfikacyjnego nr 1046 – R III a – zmienił do konturu nr 1046/3 – Ps IV, obszar 0,05 ha,
3. działka nr 4640/2 – część konturu klasyfikacyjnego nr 1046 – R III a – zmienił do konturu nr 1046/3 – Ps IV, obszar 0,11 ha.
W uzasadnieniu decyzji przytoczył, że w 1994 r. przeprowadzono modernizację drogi publicznej relacji Ś.-P. i w trakcie tej modernizacji doprowadzono do degradacji gleby na części przedmiotowych działek.
Ściągnięto wierzchnią warstwę gleby i wypełniono nią istniejący wąwóz starej drogi. Od 1995 roku części zdegradowanych działek nie są uprawiane, występuje porost trawiasto-chwastowy słaby o darni słabo zwięzłej.
Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, iż działki nr, nr 3959/2, 4637/2 i 4640/2 nie zostały zajęte pod drogę publiczną.
We wniosku z dnia 28.06.2004 r., uzupełnionym pismami z dnia 12.07.2004 r. i 8.07.2005 r., skarżący żądał odszkodowania za spowodowanie w czasie modernizacji drogi publicznej degradacji części działek nr, nr 3959/2, 4637/2 i 4640/2 i ta kwestia jest przedmiotem sprawy. Sprawa wyrządzenia szkody na części w/w działek /powierzchnia określona w decyzji Starosty [...] z dnia [...].06.2005 r./ jest niesporna.
Kwestia sporna sprowadza się do pytania, czy w postępowaniu administracyjnym można żądać naprawienia szkody /odszkodowania/ za tego rodzaju szkody?
Zdaniem skarżącego, za tego rodzaju szkody odszkodowanie powinno być ustalone w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 128 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 73 ust. 4 p.w.r.a. /skarga oraz pismo skarżącego z dnia 23.10.2006 r./.
Przeciwstawne stanowisko zajęły orzekające organy, przyjmując iż naprawienia takiej szkody można dochodzić tylko w procesie cywilnym.
Sąd podzielił stanowisko organów przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Art. 73 ust. 4 p.w.r.a. stanowi, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalone i wypłacone według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa.
Ustęp 5 powołanego artykułu stanowi, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.
Zestawienie tekstu art. 73 ust. 1 i 4 p.w.r.a. /argumentacja a rubrica/ prowadzi do konkluzji, że odszkodowanie, o którym mowa w ust. 4, odnosi się tylko do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne i pozostających w dniu 31.12.1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
O tym jakie nieruchomości zostały zajęte pod drogi publiczne i z tej racji przeszły z mocy prawa na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, określa właściwy wojewoda w stosownej decyzji /art. 73 ust. 3 i 3a p.w.r.a./.
Z kolei z przepisów art. 73 ust. 4 i 5 - p.w.r.a. wynika, że odszkodowanie za przejęte nieruchomości powinno odpowiadać wartości nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie w/w ustawy /29.10.1998 r./, z wyłączeniem wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Odszkodowanie w takim zakresie ustala właściwy starosta według zasad i trybu przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami.
Z przepisu art. 73 ust. 5 - p.w.r.a. wyraźnie wynika, że w zakres odszkodowania za przejęte nieruchomości nie może wchodzić rekompensata z tytułu bezumownego korzystania z cudzej nieruchomości.
Na marginesie należy nadmienić, że Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach z dnia 14.03.2000 r., sygn. P 5/99, OTK – Zbiór Urzędowy z 2000 r., Nr 2, poz. 60 i z dnia 20.07.2004 r., sygn. SK 11/02 OTK-A 2004/7/66 nie dopatrzył się niezgodności art. 73 ust. 1, 4 i 5 - p.w.r.a. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.
Działki skarżącego, na których powstała szkoda /3959/2, 4637/2 i 4640/2/ nie były zajęte pod drogę publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych /tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm./ i z tej racji nie zostały przejęte ipso iure na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.
Z tego względu, przepis art. 73 ust. 4 - p.w.r.a. nie może stanowić podstawy prawnej do ustalenia odszkodowania za wyrządzenie szkody.
Tym samym wyłączone jest odesłanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami.
Zdaniem Sądu nie zachodzą również podstawy do samoistnego zastosowania art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm./. Przepis ten stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, które powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Art. 120 powołanej ustawy mówi o zapobieganiu niebezpieczeństwu wystąpienia szkody lub niedogodnościom, jakie mogą powstać dla właścicieli albo użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich wskutek wywłaszczenia lub innego niż dotychczas zagospodarowaniu wywłaszczonej nieruchomości i jeżeli zachodzi taka potrzeba, to wówczas w decyzji o wywłaszczeniu ustanawia się niezbędne służebności oraz ustala obowiązek budowy i utrzymania odpowiednich urządzeń zapobiegającym tym zdarzeniom lub okolicznościom.
Deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne /art. 73 ust. 1 i 3 p.w.r.a./, nie jest z prawnego punktu widzenia decyzją wywłaszczeniową, zatem powołany przepis art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być w tej sprawie stosowany.
Celem art. 73 p.w.r.a. było doprowadzenie do zgodności istniejącego stanu faktycznego na gruncie /nieodwracalnego/ z obowiązującym prawem.
Kolejne przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami powoływane przez skarżącego /art. 124-126/ dotyczą ograniczenia własności w drodze decyzji /zezwolenia na korzystanie z cudzej nieruchomości w przypadkach określonych w tych przepisach/. W przedmiotowej sprawie nie były wydane zezwolenia na korzystanie z działek nr, nr 3959/2, 4637/2 i 4640/2. W takiej sytuacji nie można żądać odszkodowania w trybie art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami /zob. Anna Łukaszewska – Gospodarka nieruchomościami – Komentarz, pod redakcją Jana Szachułowicza, Wyd. Prawnicze "Lexis-Nexis", W-wa 2003 r., str. 347/.
Z akt sprawy wynika, że wyrządzenie szkody na działkach skarżącego było samowolne, zatem zdaniem Sądu naprawienia szkody z tytułu czynu niedozwolonego można dochodzić tylko w procesie cywilnym.
Na końcu należy zasygnalizować, iż Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję zwrócił również uwagę na sposób rozstrzygnięcia sprawy.
Otóż zaskarżoną decyzją została utrzymana w mocy decyzja Starosty [...] z dnia [...].10.2005 r. – odmawiająca przyznania skarżącemu odszkodowania za szkody wyrządzone na działkach 3959/2, 4637/2 i 4640/2.
Taki sposób rozstrzygnięcia ma miejsce wtedy, gdy żądanie strony jest bezzasadne, lub inaczej gdy wnioskodawca nie spełnił przesłanek przewidzianych w prawie administracyjnym /zob. wyrok NSA z dnia 7.06.1994 r., I SA 815/93, ONSA Nr 2/1995, poz. 82/.
Natomiast bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. będzie zachodziła m. innymi w sprawie o charakterze cywilnym /zob. wyrok NSA z dnia 25.05.1983 r., SA/Wr 185/83, ONSA Nr 1/1983, poz. 37/.
Skoro po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okazało się, że sprawa ma charakter cywilnoprawny, co uwypuklił organ II instancji, zatem zdaniem Sądu powinna być wydana decyzja umarzająca postępowanie administracyjne.
Poruszona kwestia w dotychczasowym orzecznictwie NSA nie jest jednakże stabilna, o czym świadczy wyrok NSA z dnia 14.03.1994 r., III SA 1090/93 – Wspólnota 1994, Nr 26, str. 14.
Z tego też względu, Sąd orzekający uznał, iż ewentualne naruszenie prawa procesowego związanego z redakcją rozstrzygnięcia, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.