I OSK 482/23

I OSK 482/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-03-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-06
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Blewązka /sprawozdawca/
Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Monika Nowicka
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
II SA/Gd 732/22 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2022-12-13
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 5 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 grudnia 2022 r., sygn. akt II SA/Gd 732/22 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 13 grudnia 2022 r., II SA/Gd 732/22 w sprawie ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).
Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:
W dniu 27 marca 2019 r. G. K. złożyła do Burmistrza K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – Z. K. Burmistrz K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmówił wnioskodawczyni przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazując, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu powstania niepełnosprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 uznał przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Jednocześnie, zwłaszcza w kontekście powszechnego stanowiska sądów administracyjnych co do zakresu stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, organ I instancji zobowiązany został do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dla ustalenia, czy skarżąca sprawuje stałą i osobistą opiekę nad osobą niepełnosprawną i czy zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem a koniecznością zapewnienia opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego w dniu 4 października 2019 r. przeprowadzony został wywiad środowiskowy, Burmistrz K. decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. ponownie odmówił przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, powołując się na art. 17 ust. 1b u.ś.r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego nie można stwierdzić, że zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a wymogiem sprawowania przez nią opieki nad mężem. Kolegium zobowiązało organ pierwszej instancji do jednoznacznego ustalenia, czy w sprawie związek taki zachodzi przez ustalenie aktualnego stanu zdrowia męża skarżącej, w tym ustalenia, czy otrzymał on nowe orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w związku z tym, że aktualne obowiązuje do dnia 31 grudnia 2020 r. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ponownie przeprowadził wywiad środowiskowy, a następnie decyzją z dnia 21 kwietnia 2021 r. odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego, po raz kolejny podnosząc przesłankę negatywną z art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. z uwagi na moment powstania niepełnosprawności męża wnioskodawczyni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten nie zastosował się do wskazań zawartych w poprzednio wydanych decyzjach kasacyjnych dotyczących rozpoznania wniosku z pominięciem przesłanki wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki oraz zbadania związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z aktywności zarobkowej a sprawowaniem opieki nad mężem. Kolegium jako ogólnikowe oceniło ustalania organu pierwszej instancji w tym zakresie wskazując, że z wywiadu środowiskowego z dnia 10 lutego 2021 r. nie wynika, jaki jest stopień samodzielności Z.K. oraz jaki czas poświęcany jest na czynności opiekuńcze. Kolegium wytknęło też, że w aktach organu pierwszej instancji nie ma umowy dzierżawy gospodarstwa, którego współwłaścicielami jest skarżąca i jej mąż oraz że nie wynika z akt sprawy, że skarżąca nie jest rolnikiem albo żoną rolnika, tymczasem we wniosku z dnia 21 marca 2019 r. znajduje się wydrukowany tekst stosownego oświadczenia, które jednak nie zostało podpisane przez skarżącą. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadzono kolejny wywiad środowiskowy (z dnia 16 grudnia 2021 r.), do którego załączono umowę dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartą w formie aktu notarialnego w dniu 12 listopada 2015 r. oraz oświadczenie skarżącej z dnia 16 grudnia 2021 r. złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie jest ona rolnikiem ani małżonką rolnika oraz że gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione synowi.
Burmistrz K. przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r. ponownie odmówił przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 16 grudnia 2021 r. pracownik socjalny przeprowadził wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawczyni i ustalił, że wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z niepełnosprawnym mężem wymagającym pomocy innej osoby w "zwykłych" czynnościach życiowych. Z. K. przeszedł ciężki wylew, który spowodował, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować; G. K. przygotowuje posiłki, dojeżdża na konsultacje lekarskie z mężem. Z. K. wymaga pomocy podczas czynności higienicznych wieczornych oraz porannych, z powodu niedowładu prawej strony ciała nie jest w stanie sam się rozebrać, umyć, jednak sam próbuje załatwiać się w toalecie. Dodatkowym obciążeniem jest jego cukrzyca, w związku z którą żona co 3 godziny wykonuje mu pomiar cukru oraz 3 razy dziennie podaje insulinę. Burmistrz ustalił też, że przed chorobą Z. K. małżonkowie wspólnie pracowali w gospodarstwie rolnym, jednak po wylewie nie jest on w stanie pracować na gospodarstwie, natomiast G. K. nie jest w stanie sama pracować na roli. Na dowód wnioskodawczyni złożyła stosowne oświadczenie w imieniu swoim oraz małżonka, w którym poinformowała, że nie jest rolnikiem. Jak wynika z umowy dzierżawy z dnia 12 listopada 2015 r., małżonkowie K. wydzierżawili gospodarstwo rolne synowi. Organ ustalił też, że Z. K. został zaliczony do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności, która istnieje od 13 lutego 2015 r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 4 listopada 2015 r. Organ wskazał nadto, że Z. K. stał się osobą niepełnosprawną w wieku 52 lat, natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie rodzicom lub opiekunom dzieci z niepełnosprawnością, powstałą do 18. roku życia lub do 25. roku życia – w przypadku gdy dziecko było w trakcie nauki. Wyklucza to więc możliwość przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym mężem. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium konsekwentnie nie zgodziło się z organem pierwszej instancji w kwestii zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., powtarzając dotychczasowe stanowisko, że nie jest dopuszczalne oparcie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium stwierdziło też, że ustalenia zakresie zawarte w wywiadzie środowiskowym z dnia 16 grudnia 2021 r. nadal pozostają bardzo ogólne, szczątkowe i mimo przedstawienia ich w uzasadnieniu decyzji, nie zostały one ocenione przez organ pierwszej instancji, a odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego została po raz kolejny oparta wyłącznie na literalnej treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. Tym niemniej, w ocenie Kolegium, ustalenia poczynione od momentu wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pozwalają na przyjęcie, że zgodnie z zawartymi w dotychczas wydanych przez Kolegium decyzjach przypuszczeniami, w sprawie brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez wnioskodawczynię z aktywności zarobkowej a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Zakres tej opieki i stopień samodzielności chorego oraz fakt, że skarżąca wykonuje funkcję sołtysa we wsi Sitno, jej wiek, a także okoliczność wydzierżawienia dotychczas prowadzonego gospodarstwa rolnego jednemu z synów, nie pozwalają na przyjęcie, że skarżąca zrezygnowała z aktywności zarobkowej wyłącznie w celu sprawowania opieki nad mężem oraz, że nie mogłaby, przy odpowiedniej organizacji tej opieki przy udziale czworga dorosłych dzieci, podjąć pracy zarobkowej choćby w niewielkim wymiarze. Kolegium podkreślając ogólnikowość ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji stwierdziło jednak, że z najnowszego wywiadu środowiskowego wynika, że wnioskodawczyni mieszka z mężem w domu jednorodzinnym, a warunki mieszkaniowe są dobre, nie pracuje, opiekuje się niepełnosprawnym od 2014 r. mężem, prowadzi gospodarstwo domowe, przygotowuje i podaje mężowi posiłki, który spożywa je samodzielnie, choć z trudem, przy pomocy lewej ręki. Z. K. porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego, ma zaburzenia mowy, ale rozumie przekazu informacji. Nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, z uwagi na niedowład prawostronny wymaga pomocy osoby drugiej, nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, sporadycznie wymaga pomocy w toalecie, wymaga natomiast pomocy przy myciu (do łazienki dojdzie sam, ale nie jest w stanie sam się umyć). Dominującym problemem w rodzinie jest niski dochód (wnioskodawczyni otrzymuje jedynie specjalny zasiłek opiekuńczy w kwocie 620 zł), oraz problemy zdrowotne jej męża. W ocenie Kolegium opisane wyżej czynności nie zajmują stale czasu osoby sprawującej opiekę w sposób, który obiektywnie uniemożliwia zarobkowanie, a są realizowane w pewnych określonych porach dnia, np. czynności higieniczne, podawanie lekarstw odbywa się w godzinach rannych i wieczornych, podobnie jak czynności związane z samokontrolą glikemii osoby chorej na cukrzycę. Z akt sprawy nie wynika, aby małżonek skarżącej był osobą leżącą na stałe, zupełnie niesprawną ruchowo, o zaburzeniach świadomości związanych z wiekiem lub stanem zdrowia, niekontrolującą potrzeb fizjologicznych, pampersowaną lub cewnikowaną, wymagającą karmienia i pojenia. Stan ten, zdaniem Kolegium, nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia.
G. K. nie zgodziła się z powyższą decyzją. We wniesionej skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] czerwca 2022 r. i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględniając skargę uznał, że obie wydane w sprawie decyzje powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, jakkolwiek z innych przyczyn aniżeli podniesione w skardze. Sąd I instancji wskazał, że nie można uznać, iż wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy – rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) – mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sumując tę część rozważań Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu odwoławczego wyrażane w toku całego postępowania i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to w szczególności, że organ I instancji, który będzie rozpatrywał sprawę po raz kolejny, zobowiązany jest do jej rozpatrzenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności męża skarżącej wynikającego z art. 17 ust. 1b u.ś.r.
Sąd I instancji podkreślił także, że ocena dokonana przez Kolegium w zakresie sprawowanej przez skarżącą opieki i braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia a zakresem niezbędnej opieki i pomocy świadczonej niepełnosprawnemu w stopniu znacznym mężowi, pozostaje nieprawidłowa. Sąd dostrzegł, że z orzeczenia o niepełnosprawności wynika niespornie, że mąż skarżącej potrzebuje stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Tę pomoc świadczy jego żona. Przy czym opieka, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie dotyczy wyłącznie niezdolnej do samodzielnej egzystencji osoby leżącej. Za niezdolne do samodzielnej egzystencji z mocy ustawy uznano także osoby cierpiące na schorzenia nieskutkujące brakiem możliwości poruszania się, a konieczność sprawowania nad nimi stałej lub długotrwałej opieki oceniać należy w świetle rodzaju schorzeń oraz sprawności psychofizycznej. Tym samym znaczenie słowa "opieka" posiada znacznie szerszy zakres znaczeniowy, niż przyjęły organy w niniejszej sprawie. Sąd I instancji zauważył także, że dla uznania opieki za spełniającą kryteria o jakich mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotny jest jej charakter, niezbędność oraz adekwatność do stanu zdrowia i niepełnosprawności osoby jej wymagającej, które z uwagi na swą intensywność wykluczają podjęcie przez opiekuna zajęcia zarobkowego (bądź zmuszają go do rezygnacji z niego). Konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oznacza, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez niewielką część doby. W tym znaczeniu opieka lub pomoc musi być na tyle absorbująca czasowo w sensie krótkoterminowym (dobowym) jak i długoterminowym (miesięcy, lat), że podejmowane w ich ramach czynności warunkują egzystowanie osoby wymagającej opieki w warunkach odpowiadających godności człowieka, a jednocześnie ich wykonywanie bezwzględnie stoi na przeszkodzie wykonywaniu przez opiekuna pracy zarobkowej (bądź wymusza na nim rezygnację z takiej pracy). Stała opieka powinna być rozumiana również jako pozostawanie przez opiekuna w ciągłej dyspozycji swego podopiecznego, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz sprawowania faktycznych czynności opiekuńczych, wykazuje on realną gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia zatem świadczenia pielęgnacyjnego od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę i nie utożsamia sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad inną osobą z koniecznością zamieszkiwania z tą osobą.
Sąd I instancji zauważył, że w sprawie przeprowadzono cztery wywiady środowiskowe, a nadto w aktach znajduje się oświadczenie skarżącej z dnia 21 marca 2019 r. dotyczące czynności jakie wykonuje w ramach sprawowanej opieki, oświadczenie skarżącej z dnia 16 grudnia 2021 r., że nie jest rolnikiem ani małżonką rolnika, akt notarialny z dnia 12 listopada 2015 r. potwierdzający przekazanie synowi skarżącej gospodarstwa rolnego w drodze umowy dzierżawy, jak również dokumentacja medyczna dotycząca stanu zdrowia jej męża. Z tak zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej w 2014 r. doznał udaru, w wyniku którego cierpi na niedowład prawostronny, afazję. Choruje również na cukrzycę w związku z czym skarżąca klika razy dziennie mierzy mężowi poziom cukru we krwi, podaje leki, przygotowuje i podaje mężowi specjalnie przygotowane posiłki. Mąż skarżącej nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, wymaga pomocy innej osoby. Nie jest w stanie przygotować sobie posiłków, sporadycznie wymaga pomocy w toalecie, wymaga pomocy przy myciu, posiłki spożywa samodzielnie, choć z trudem, używając lewej ręki. Z. K. porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego, ma zaburzenia mowy, ale rozumie przekazywanych informacji. Może pozostać w domu sam na 1-2 godziny.
Na podstawie tak zgromadzonego i niekwestionowanego materiału dowodowego Sąd I instancji wskazał, że skarżąca świadczy opiekę na miarę wskazań, jakie orzeczono przy ustalaniu stopnia niepełnosprawności jej męża, wykonuje wszystkie czynności związane z prowadzeniem domu, opiekuje się mężem zapewniając mu wsparcie w chorobie, gdyż ten nie jest w stanie samodzielnie egzystować. Charakter wykonywanych przez skarżącą czynności nie pozostawia wątpliwości, że są one dokonywane stale, całodobowo i praktycznie we wszystkich sferach życia chorego. Czynności te wyczerpują pojęcie opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie Sąd I instancji zauważył, że ani sad administracyjny, ani organ administracji publicznej nie mogą oceniać tego, czy skarżąca ma jeszcze czas na podjęcie jakiejkolwiek pracy w sytuacji, gdy z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności wynika obowiązek świadczenia pomocy przez osobę trzecią, aby umożliwić osobie schorowanej samodzielną egzystencję. Z tych względów należało stwierdzić, że skarżąca nie może podjąć zatrudnienia albo jakiejkolwiek innej formy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad swoim mężem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:
1. prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 23 ust. 4aa u.ś.r. wyrażającą się w przyjęciu, iż z normy wyrażonej powyższym przepisem nie można wyprowadzić imperatywu sprawowania opieki w odpowiednim zakresie jako przesłanki warunkującej przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynym i wystarczającym wyznacznikiem zakresu sprawowanej opieki są potrzeby osoby niepełnosprawnej wynikające z samego faktu posiadania orzeczenia o niepełnosprawności, podczas gdy zgodnie z prawidłowo interpretowaną normą art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. niezbędnym dla uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego warunkiem jest nie tylko potwierdzona stosownym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności konieczność pomocy i opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem ale także jej realne wykonywanie w sposób, który obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwia opiekunowi podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
2. prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 3 § i oraz alt. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., wyrażające się w zastosowaniu przez Sąd I instancji błędnie interpretowanej normy uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od istnienia związku przyczynowego pomiędzy nie podejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie wypełniał hipotezy tej normy, to jest faktycznie sprawowana opieka nad osobą niepełnosprawną, zważywszy na jej zakres i wymiar czasowy, nie wykluczała pojęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej;
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. wyrażające się nie tylko w bezpodstawnym zanegowaniu przez Sąd ł instancji dokonanej przez organ odwoławczy oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, zgodnie z którą brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej, a sprawowana przez nią nad opieką nad małżonkiem, ale również do stwierdzenia niedopuszczalności dokonywania jego oceny w badanej sprawie w istocie w ogóle, co doprowadziło Sąd I instancji do przypisania organowi odwoławczemu naruszeń prawa materialnego i procesowego, które w sprawie nie miały miejsca lecz również oraz do naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez odmowę zastosowania wyrażonej nim normy w sprawie;
4. przepisów postępowania, tj. art. 145 § i pkt I lit. a) i c) oraz art. 135 i art. 153 p.p.s.a. przez nieuzasadnione uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz sformułowanie wytycznych co do rozstrzygnięcia sprawy, które prowadziłyby do naruszenia prawa materialnego przez nieuzasadnione przyznanie świadczenia.
W oparciu o powyższe zarzuty Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz obciążenie kosztami postępowania Skarbu Państwa.
Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Kontrowersja wynikająca z zarzutów kasacyjnych ogranicza się do kwestii występowania w okolicznościach badanej sprawy bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy stanem zdrowia męża skarżącej a rezygnacją przez skarżącą z aktywności zawodowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Odnosząc się do powyższego zagadnienia należy zauważyć, iż zasadniczą przesłanką świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej albo też ich niepodejmowanie, w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, iż mąż skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wskazującym na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi, iż rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Jednocześnie opieka ta musi stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej – powodować faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub prowadzić do rezygnacji z zatrudnienia w celu jej sprawowania. W treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie zawęził charakteru sprawowanej opieki, w szczególności nie wskazał aby opieka ta musiała być opieką stałą, wykonywaną bez przerwy, przez 24 godziny na dobę. Nie wskazał nawet na obowiązek zamieszkiwania opiekuna ze swoim podopiecznym. Przyjmuje się zatem, że cel i istota świadczenia pielęgnacyjnego wskazują na konieczność sprawowania opieki ustawicznej nad osobą niepełnosprawną. Powinna ona być sprawowana codziennie, a opiekun winien pozostawać do dyspozycji podopiecznego, udzielając pomocy oraz wykazując ciągłą gotowość niesienia pomocy (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17 oraz przywołane tam orzecznictwo sądów administracyjnych). Sprawowanie opieki, w powyższym rozumieniu tegoż pojęcia, nie musi oznaczać, że podopieczny nie może podejmować aktywności adekwatnych dla swego stanu zdrowia, w szczególności, że nie może mieć "czasu dla siebie". Podejmowanie takich aktywności nie podważa sprawowanej opieki, która winna być odpowiednią do charakteru istniejącej niepełnosprawności, potwierdzonej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Z orzeczenia tego wynika bowiem charakter i zakres stwierdzonej niepełnosprawności i orzeczeniem tym pozostają związane organy orzekające o świadczeniu pielęgnacyjnym. Stopnie niepełnosprawności (znaczny, umiarkowany i lekki), rozróżnione i zdefiniowane zostały w art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U.2021.573 ze zm.)., dalej jako "u.r.z.s.". Legitymowanie się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności jest zatem faktem instytucjonalnym, a o tym jak należy rozumieć orzeczenie o stopniu niepełnosprawności rozstrzyga brzmienie przepisów ww. ustawy (vide: uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 14 listopada 2022 r., I OPS 2/22, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.r.z.s. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Konieczność sprawowania opieki, z uwagi na skutki naruszenia sprawności organizmu, oznacza w takiej sytuacji całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem (§ 29 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2021.857). W świetle powyższego "faktu instytucjonalnego" należy zakwestionować twierdzenie organów, iż stan zdrowia męża skarżącej wskazuje na to, że wymaga on opieki jedynie w ograniczonym zakresie, który nie uniemożliwia skarżącej podjęcia zatrudnienia.
Powyższe twierdzenie organów pozostaje nadto w sprzeczności z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych, których ustalenia nie zostały podważone, wynika, iż mąż skarżącej przeszedł ciężki wylew, który spowodował, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Wymaga pomocy podczas czynności higienicznych, choć "sam próbuje załatwiać się w toalecie", nie jest w stanie sam się ubrać, rozebrać, umyć, ogolić, choć potrafi samodzielnie dojść do łazienki. Nie jest również w stanie przygotować posiłku. W następstwie wieloletniej rehabilitacji mąż skarżącej potrafi samodzielnie, choć z trudem, spożyć posiłek lewą ręką. Dodatkowym obciążeniem męża skarżącej jest cukrzyca, w związku z którą skarżąca co 3 godziny wykonuje pomiar cukru oraz 3 razy dziennie podaje mężowi insulinę. Z. K. porusza się przy pomocy sprzętu ortopedycznego, ma zaburzenia mowy, ale rozumie przekazu informacji. Skarżąca załatwia sprawy męża, pilnuje przyjmowania leków przez męża oraz terminów wizyt lekarskich a także dowozi męża na badania i konsultacje. Skarżąca jest w stanie pozostawić męża samego, bez jej opieki, na 1 – 2 godziny.
Oceniając tak ustalone okoliczności sprawy trafnie Sąd I instancji doszedł do przekonania, iż powyższe czynności wykonywane przez skarżącą wobec niepełnosprawnego męża stanowią sprawowania opieki w takim zakresie, który pozostaje przeszkodą w podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ocena Sądu I instancji odpowiada wymogom art. 80 k.p.a., uwzględniając całokształt czynności opiekuńczych podejmowanych wobec osoby niepełnosprawnej. Zarzut kasacyjny postawiony w powyższym zakresie uznać wypada za bezpodstawny.
Skoro Z. K. ma znacznie ograniczoną możliwość samodzielnej egzystencji, a w celu pełnienia ról społecznych wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób bowiem jest osobą całkowicie zależną od otoczenia, zaś jego żona sprawuje nad nim opiekę codziennie, w sposób ustawiczny, w zakresie adekwatnym do stopnia stwierdzonej niepełnosprawności, pozostając przy tym nieprzerwanie w dyspozycji niepełnosprawnego męża, to nietrafny jest wniosek organów o braku ścisłego związku między niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a sprawowaną opieką. Należy przy tym podkreślić, że organ pomocowy nie ma prawa ustalać przyczyn braku zatrudnienia osoby ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne. Organ jest natomiast zobowiązany do ustalenia, czy osoba taka jest zdolna do pracy i czy wyłączną przyczyną rezygnacji z zatrudnienia jest konieczność sprawowania opieki (vide: P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, WKP 2021, uwagi do art. 17). W okolicznościach badanej sprawy związek ten niewątpliwie zachodzi, bowiem niepodejmowanie przez skarżącą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podyktowane jest koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Wymiar sprawowanej opieki jest adekwatny do potrzeb osoby niepełnosprawnej, a czynności opiekuńcze odbywają się z różnych porach, w ciągu całego dnia. Opieka ta sprawowana jest także w święta i dni wolne od pracy. Nadto, nawet jeśli skarżąca nie wykonuje czynności opiekuńczych, to w pozostałym czasie pozostaje w dyspozycji osoby niepełnosprawnej, całkowicie zależnej od otoczenia. Sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem nie podważa także możliwość jego pozostawienia bez opieki żony na 1- 2 godziny, czy też pełnienie przez skarżącą funkcji sołtyski. Jak już była o tym mowa, opieka nad osobą niepełnosprawną nie musi trwać nieprzerwanie 24 godziny na dobę aby wypełniać dyspozycję art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast aby sprawowana opieka była nierealna lub choćby niewystarczająca, a zatem nieadekwatna do potrzeb osoby niepełnosprawnej. W takiej sytuacji nie sposób bronić stanowiska, iż skarżąca ma możliwość podjęcia zatrudnienia, które dałoby się pogodzić za sprawowaną opieką. Naruszają zatem ww. przepisy u.r.z.s. uwagi czynione w dotychczasowym postępowaniu, które w istocie podważają zakres, a w konsekwencji także stopień niepełnosprawności męża skarżącej.
Za nietrafne uznać zatem wypada zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z okoliczności sprawy nie wynika natomiast aby w sprawie miał zastosowanie art. 23 ust. 4aa u.ś.r. odnoszący się do spraw świadczeń rodzinnych, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Zarzut ten uznać należy za nieadekwatny do okoliczności sprawy.
Nie doszło także do naruszenia pozostałych przepisów postępowania wskazanych w podstawach kasacji. Błędna wykładnia pojęcia opieki na gruncie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także błąd w ocenie zgromadzonych okoliczności sprawy, uzasadniały uchylenie zakwestionowanych decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Mając zaś na uwadze, iż wadliwość powyższych decyzji miała jednorodne podstawy, zachodziła przesłanka zastosowania art. 135 p.p.s.a. bowiem bez zastosowania trybu określonego w tym przepisie załatwienie sprawy byłoby "co najmniej utrudnione".
Oderwany od okoliczności sprawy jest natomiast zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w orzeczeniu sądu administracyjnego w danej sprawie związany jest zarówno organ, jak i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Skoro zaskarżony wyrok jest pierwszym orzeczeniem sądu administracyjnego w niniejszej sprawie, to nie można odnaleźć źródła oceny prawnej, której Sąd I instancji winien się podporządkować. Z kolei sama ocena prawna o wartości poszczególnych okoliczności sprawy, wyrażona w wyroku sądu administracyjnego, o ile nie jest sprzeczna z oceną prawną już wcześniej wyrażoną, nie stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Jest ona bowiem formułowana w toku sądowego stosowania prawa, na podstawie ocen wykładni i zastosowania określonych przepisów prawa. Ewentualna wadliwość oceny prawnej zaprezentowanej w motywach zaskarżonego wyroku, nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a., lecz winna być podważana w drodze stosownych zarzutów, w ramach podstaw kasacyjnych.
Nie można także zgodzić się z zarzutem kasacyjnym naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Regulacja te stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Powyższa regulacja nie ma charakteru procesowego ale ustrojowy, określając zasady sądowej kontroli administracji publicznej. Sąd administracyjny może naruszyć powyższy przepis gdy oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest natomiast zarzutów wskazujących na możliwość naruszenia ww. przepisu w sposób odpowiadający jego dyspozycji. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (vide: R.Hauser, A.Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2011 r., I OSK 345/2010; wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., II GSK 2991/14; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.
Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.