II SA/Rz 237/23

II SA/Rz 237/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /sprawozdawca/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2623/23 - Wyrok NSA z 2025-10-23
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 136 ust. 7
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 568
art. 15zzr ust. 1
Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem  COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi W. O. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 20 grudnia 2022 r. nr N-I.7581.2.42.2022 w przedmiocie zwrotu udziałów w nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącego W. O. kwotę zł 200 /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi W.O. (dalej: "skarżący") jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 20 grudnia 2022 r., nr N-I.7581.2.42.2022 wydana
w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu udziałów w nieruchomości.
W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 – dalej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm. – zwana dalej "u.g.n.").
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z 29 maja 2020 r. (data wpływu do organu – 13 lipca 2020 r.) A.O., J.O., G.O., A.O.1 i W.O. – spadkobiercy H.O. zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0970 ha podnosząc, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany.
Wobec faktu, że nieruchomość stanowi własność Gminy Miasto [...] Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 30 września 2020 r. nr N.I-7581.2.89.2020 wyłączył Prezydenta Miasta [...] od rozpatrzenia sprawy, wyznaczając jednocześnie Starostę [...] do jej załatwienia.
Po przeprowadzeniu postępowania Starosta [...] decyzją z 17 sierpnia 2022 r. nr GG.IIIb.6821.12.2020 orzekł:
- w pkt 1 o zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości H.O., prawa własności nieruchomości położonej w [....] obr. [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0075 ha i nr [...] o pow. 0,0827 ha w następujących udziałach:
- na rzecz A.O. udziału 16/64 cz.,
- na rzecz G.O. udziału 16/64 cz.,
- na rzecz A.O.1 udziału 8/64 cz.,
- na rzecz W.O. udziału 8/64 cz.,
- na rzecz A.O.2 udziału 4/64 cz.,
- na rzecz J.O. udziału 3/64 cz.,
- na rzecz T.O. udziału 3/64 cz.,
- na rzecz M.S. udziału 3/64 cz.,
- na rzecz M.G. udziału 3/64 cz;
- w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0061 ha;
- w pkt 3 o ustaleniu wysokości odszkodowania na kwotę 50 713,00 zł za nieruchomość położoną w [...] obr. [...], oznaczoną aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr: [...] o pow. 0,0075 ha i [...] o pow. 0,0827 ha oraz zobowiązaniu do wpłaty na rzecz Gminy Miasto [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w prawie.
Organ wskazał, że na działkach oznaczonych obecnie nr [...] i [...] nie został zrealizowany cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego, dlatego podlegają one zwrotowi. Natomiast działka nr [...] stanowi obecnie drogę publiczną i z tej przyczyny nie podlega zwrotowi.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina Miasto [...] zaskarżając ją w części dotyczącej pkt 1 i pkt 3-6. Strona wskazała na nieprawidłowość decyzji z uwagi na fakt, że złożony wniosek o zwrot nieruchomości jest wnioskiem spóźnionym. Odwołująca się podniosła, że w sprawie nie ma zastosowania art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Z treści tego przepisu wynika, że zawieszał on bieg niektórych terminów "przewidzianych przepisami prawa administracyjnego". Natomiast art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest przepisem prawa administracyjnego.
Wojewoda Podkarpacki wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 grudnia 2022 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Organ II instancji uznał, że złożone odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że kluczową kwestią jest, że ustawodawca ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801 – dalej: "ustawa z 4 kwietnia 2019 r."), która weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. na podstawie art. 1 pkt 1 lit. f wprowadził przepis art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarki o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu: "uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2". Wraz z powyższą zmianą wprowadzono również przepis przejściowy stanowiący, że "w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy" (art. 2 ust. 1 ww. ustawy). Powyższy przepis przejściowy umożliwiał złożenie wniosku do dnia 14 maja 2020 r. Dodatkowo z dniem 31 marca 2020 zaczął obowiązywać art. 15 zzr ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, dodany do niej ustawą nowelizującą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 568 ze zm. zawieszający bieg terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. - mocą przepisów ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875) uchylającej art. 15 zzr. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. weszła w życie 16 maja 2020 r. w związku z tym od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia wyniósł 45 dni i podlegał doliczeniu od dnia 24 maja 2020 r. co jest równoznaczne z tym, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 6 lipca 2020 r.
Wojewoda podał, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony Prezydentowi Miasta [...] w dniu 13 lipca 2020 r. (co potwierdza widniejąca na wniosku pieczęć z datą wpływu dokumentu), czyli po terminie określonym w powyższych przepisach. W konsekwencji doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości. Brak roszczenia do zwrotu nieruchomości oznacza brak jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego, niezbędnego do zaistnienia sprawy administracyjnej, w ramach której dochodzi do skonkretyzowania uprawnień i obowiązków podmiotów administrowanych w drodze aktu administracyjnego. Organ podał, że z powodu braku materialnoprawnej podstawy do orzekania w przedmiocie zgłoszonego wniosku postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe, stosownie do art. 105 § 1 k.p.a.
W skardze na opisaną wyżej decyzję, złożoną do WSA w Rzeszowie, W.O. zawnioskował o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Z uwagi na oczywisty charakter naruszenia wniósł o uwzględnienie przez Wojewodę Podkarpackiego skargi w trybie autokontroli, stosownie do art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez uchylenie własnej decyzji w całości, uchylenie decyzji I instancji w całości i orzeczenie o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście Powiatu [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w celu uzupełnienia czynności postępowania o te, których wymagał art. art. 15zzzzzn2 ustawy COVID-19.
Skarżący kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.
a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione uniknięcie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, które wynikało z błędnego przyjęcia, że niespełnienie jednego z warunków ubiegania się o zwrot nieruchomości (w postaci dochowania terminu złożenia podania) rodzi bezprzedmiotowość postępowania i nie pozwala orzec pozytywnie lub negatywnie, jak wymaga tego art. 104 § 1 k.p.a.;
b) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji opartej na błędnym ustaleniu faktycznym; jak wywiedziono w decyzji, przyczyną niespełnienia warunku terminowego złożenia przez stronę wniosku o zwrot nieruchomości było dopełnienie tej czynności poza terminem kształtowanym przez termin dodatkowy odpowiadający okresowi zawieszenia biegu terminu, który miał miejsce w okresie od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r., a więc okresowi który obejmuje 54 dni, a nie jak przyjął Wojewoda - 45 dni.
Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię w postaci:
a) art. 136 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r., poz. 801), poprzez nieuwzględnienie, że wykreowany przez te przepisy termin 12-miesięczny na dopełnienie czynności złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest terminem prawa administracyjnego nie tylko w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095) w brzmieniu obowiązującym do 23 maja 2020 r., ale i terminem prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, co obligowało do uzależnienia wyniku sprawy od ustalenia, czy dochowano wymogom przywrócenia terminu zawitego na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, który upływał w okresie stanu epidemii w postępowaniu incydentalnym inicjowanym przez organ z urzędu;
b) art. 15zzr ust. 1 ustawy COVID-19 poprzez błędne ustalenie, że okres zawieszenia biegu terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wynosił 45 dni, skoro w okresie działania tego przepisu, tj. pomiędzy datami 31 marca 2020 r. a 23 maja 2020 r. było aż 54 dni wydłużające termin wynikający z art. 136 ust. 3 u.g.n.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie
z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
W piśmie procesowym z 26 czerwca 2023 r. Gmina Miasto [...] zawnioskowała o oddalenie skargi, wskazując, że zgadza się z sentencją kwestionowanej decyzji, jednakże nie podziela stanowiska dotyczącego terminu do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W ocenie strony termin ten nie mijał w dniu 6 lipca 2020 r., lecz 14 maja 2020 r. Podała, że art. 15zzr ust. 1 ustawy o COVID dotyczył zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego. Natomiast termin określony w art. 136 ust. 7 u.g.n., którego koniec dla sytuacji przejściowej określał art. 2 ust 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. jest materialnoprawnym terminem prawa cywilnego.
Natomiast w piśmie z 7 lipca 2023 r. Gmina Miasto [...] podniosła, że w jej ocenie J., A., G., A.1, A.2, T.O., M.G. i M.S. nie są uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Wynik postępowania nie dotyczy ich interesu prawnego, bowiem w przypadku żądań zwrotu udziałów w wywłaszczonej nieruchomości, każdy z żądających zwrotu ma własny interes prawny ograniczający się do zakresu własnego udziału w spadku. Skoro jedynie W.O. złożył skargę na ostateczną decyzję Wojewody, to ewentualne orzeczenie o uchyleniu decyzji w całości będzie naruszało art. 134 § 1 i § 2 ppsa.
W trakcie rozprawy dnia 18 lipca 2023 r. skarżący przedłożył pismo stanowiące uzupełnienie skargi. Podtrzymał wnioski, twierdzenia i zarzuty skargi. Dodatkowo odnosząc się do stanowiska Gminy zaprezentowanego w piśmie z 26 czerwca 2023 r. wskazał, że wbrew poglądowi w nim zaprezentowanemu "regulacje prawne normujące zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przepis art. 2 ust. 1 ustawy winny być – w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 uCovid-19 – traktowane jako "przepisy prawa administracyjnego". Na poparcie tych twierdzeń skarżący przytoczył stosowną argumentację.
W trakcie rozprawy pełnomocnik Gminy Miasto [...] wniosła i wywiodła jak w piśmie z 26 czerwca 2023 r. i późniejszym. Wskazała na zmianę przepisów u.g.n. w 2019 r., która pozwala na zwrot udziału w nieruchomości, wydawanie częściowych decyzji. Zaskarżona decyzja powinna być rozstrzygana wyłącznie w granicach interesu skarżącego a nie spadkobierców i pozostałych właścicieli. Konsekwentnie pozostali spadkobiercy nie powinni być stronami postępowania sądowego. Uwzględnienie przez Sąd skargi ponad granice interesu skarżącego naruszałoby art. 134 § 1 i i § 2 P.p.s.a. Ponadto wskazała, że termin zawity ograniczający dochodzenie w czasie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynikający z przepisów u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej u.g.n. z 14 kwietnia 2019 r. dotyczy roszczenia o charakterze cywilnoprawnym. Nie mają do niego zastosowania przepisu ustawy covidowej, tj. art. 15zzr ust. 1 przedłużający możliwość dochodzenia swoich praw w sprawach regulowanych przepisami prawa administracyjnego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest roszczeniem cywilnym. Także przepis dotyczący możliwości przywracania terminów w oczywisty sposób nie może mieć zastosowania do terminu prawa materialnego, cywilnoprawnego z art. 136 ust. 7 i art. 2 ust. 1 ustawy z 14 kwietnia 2019 r.
W.O. oświadczył natomiast, że nie zgadza się ze stanowiskiem Gminy, zwłaszcza w kontekście stosowania art. 15zzr. Wskazał, że pandemia miała istotny wpływ na możliwość podejmowania czynności przez spadkobierców byłych właścicieli. Zwrócił uwagę na "bałagan" jaki panuje w kwestii upływu przedmiotowego terminu.
Zdaniem Gminy "bałagan" wprowadziła nowelizacja ustawy covidowej. Liczenie tego terminu jest jednoznaczne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej: "P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja Wojewody Podkarpackiego z 20 grudnia 2022 r. – wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 9a u.g.n. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję Starosty [...] z 17 sierpnia 2022 r. wydaną w przedmiocie zwrotu, na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości, prawa własności nieruchomości we wskazanych udziałach, odmowy zwrotu wskazanej nieruchomości, ustaleniu wysokości odszkodowania i zobowiązaniu do jego wpłaty na rzecz Gminy Miasto [...] proporcjonalnie do posiadanego udziału w prawie i jednocześnie umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Wojewoda Podkarpacki stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o zwrot nieruchomości został złożony w dniu 13 lipca 2020 r., tj. po terminie zakreślonym przepisami prawa, a który upłynął jego zdaniem 6 lipca 2020 r. W konsekwencji doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot nieruchomości, co uzasadniało umorzenie postępowania.
Z takim stanowiskiem Skład orzekający w niniejszej sprawie się nie zgadza.
Wskazać należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.
Kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., reguluje obowiązujący od 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 u.g.n., dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2019 r., poz. 801). Zgodnie z jego treścią uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2.
Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 u.g.n., nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 u.g.n. Jednakże mocą art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzono zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, w tym dokonano modyfikacji normy wynikającej z art. 136 ust. 7 u.g.n. poprzez przyjęcie, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n., upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. ustawa ta wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, które nastąpiło 29 kwietnia 2019 r. Zatem wniosek o zwrot nieruchomości mógł być złożony najpóźniej do 14 maja 2020 r.
Z akt sprawy wynika, że spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyli 13 lipca 2020 r.
Na tym etapie postępowania istota sporu sprowadzała się zatem do rozstrzygnięcia czy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zgłoszony w terminie, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r.
Jednakże w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że na podstawie art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568) do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. – dalej jako "uCOVID-19") został dodany art. 15zzr ust. 1. Zgodnie z jego treścią w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed sądem lub organem; 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki; 3) przedawnienia; 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie; 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony; 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres.
Prawidłowe zastosowanie art. 15zzr uCOVID-19 wymaga więc ustalenia, czy termin z art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. to termin "przewidziany przepisami prawa administracyjnego".
Zdaniem Sądu, przepisy u.g.n. o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a także przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. mają charakter przepisów prawa administracyjnego w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19.
W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Wojewody i skarżącego. Natomiast nie akceptuje argumentacji zaprezentowanej przez Gminę Miasto [...].
Materia dotycząca postępowania mającego na celu realizację cywilnoprawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości została uregulowana przepisami prawa publicznego i przekazana organom administracji.
Przepisy te zawierają nie tylko procesowe regulacje związane z właściwością organów administracji do załatwienia takiej sprawy.
W u.g.n. całościowo uregulowano też materialnoprawne zasady i przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.
Instytucja zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawiera w sobie elementy prawa prywatnego, jak i prawa publicznego. Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, choć zmierza do odwrócenia skutków władczego administracyjnego aktu wywłaszczenia, jest powszechnie traktowane jako roszczenie cywilnoprawne. Szczegółowa analiza wskazuje, że różni się ono w znacznym stopniu od typowych majątkowych roszczeń cywilnoprawnych.
Różnice rozciągają się na wiele kwestii – począwszy od drogi dochodzenia roszczeń (administracyjnej), poprzez zakres podmiotowy (ograniczone możliwości przejścia na następców prawnych, wyłączenie dochodzenia roszczenia w wielu przypadkach przejścia uprawnień do władania nieruchomością wywłaszczoną na osoby trzecie), a skończywszy na przedawnieniu roszczenia (roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie podlegają przedawnieniu, co stanowi wyłom w podstawowej zasadzie przedawnienia majątkowych roszczeń cywilnoprawnych).
Zawarte w art. 15zzr uCOVID-19 pojęcie przepisów prawa administracyjnego nie zostało zdefiniowane w żadnej regulacji.
Dokonując zatem wykładni powyższej normy prawnej należy mieć na względzie cel wprowadzonej regulacji.
Niewątpliwie celem wprowadzenia przepisu art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 było objęcie ochroną prawną uczestników obrotu prawnego wchodzących w relacje z organami, w relacje o charakterze publicznoprawnym, w tym relacje materialnoprawne w zakresie terminów z tych przepisów wynikających.
Zawarte w art. 15zzr uCOVID-19 pojęcie "prawo administracyjne" należy wykładać mając na względzie szerokie rozumienie tego pojęcia, a więc, że przepis ten reguluje bieg terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony przewidzianych w regulacjach prawnych, które zaliczyć można do szeroko rozumianego prawa administracyjnego.
Wynika to, zdaniem Sądu, z wykładni językowej, historycznej, celowościowej, funkcjonalnej i prokonstytucyjnej.
Skoro ze względu na epidemię, ochrona zdrowia obywateli jest priorytetem i w tym celu wprowadzane są ograniczenia ich aktywności oraz ograniczenia w działaniu instytucji publicznych, a zamiarem ustawodawcy było przyjęcie regulacji zapewniających skuteczną ochronę prawną, to tym bardziej nie można regulacji art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 w spornym zakresie wykładać zawężająco.
Skoro bowiem ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów prawa materialnego/zawitych przewidzianych przepisami prawa administracyjnego na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem jego celu. Prowadzi to do przyjęcia, że ma on zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu a zatem do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. Taki pogląd został wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 15 marca 2022 r., sygn. II SA/Rz 1692/21 i zaakceptowany w wyroku NSA z 18 stycznia 2023 r., sygn. I OSK 1116/22 (wszystkie przywołane wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ostatnio przywołanym wyroku NSA wskazał po pierwsze, że "(...) regulacje prawne, normujące zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. nowelizującej tę ustawę, winny być – w rozumieniu art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 poz. 568) - traktowane jako "przepisy prawa administracyjnego". Jak wyjaśnił w tym wyroku NSA pogląd, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma charakter cywilny nie jest jednolicie postrzegany zarówno w judykaturze jak i doktrynie. Przykładowo w tym miejscu można wskazać na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2015 r. (sygn. akt SK 26/14), w którym Trybunał przyjął, że roszczenie o zwrot nieruchomości ma charakter publicznoprawny oraz na publikację Sławomira Pawłowskiego – "Zasada traktowania wywłaszczenia jako źródła w świetle nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami z 4 kwietnia 2019 r. ograniczające w czasie uprawnienia zwrotowe" ("Nieruchomości" 2019/2/73-84), w której również jest mowa o charakterze administracyjnym tego postępowania.
Po drugie, niewątpliwie ocena charakteru postępowania zwrotowego nie jest rzeczą ani oczywistą, ani prostą. Wymaga pogłębionej analizy wielu przepisów materialnoprawnych, w tym oczywiście tych, które regulują instytucje zwrotu nieruchomości, ale nie tylko.
Po trzecie, istotne jest także w tym przypadku rozważenie szeregu przepisów o charakterze procesowym, gdyż należy mieć na uwadze chociażby okoliczność, że w omawianym postępowaniu publiczny właściciel nieruchomości nie jest władny rozstrzygnąć - poprzez swoje organy - wniosku o zwrot, gdyż jest on w istocie rzeczy stroną takiego postępowania.
W takiej zatem sytuacji należy przyjąć, że dokonywanie wyżej przedstawionych rozważań i ocen prawnych z pewnością wykracza poza wiedzę przeciętnego obywatela. Wiadome jest mu natomiast to, że postępowanie o zwrot nieruchomości nie toczy się przed sądem cywilnym a jest prowadzone przez organ administracji publicznej i w oparciu o przepisy procedury administracyjnej.
Jednocześnie (po czwarte), przepis art. 15zzr ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 2 marca 2020 r., był uchwalany w oczywistych dla wszystkich, szczególnych warunkach, związanych z zagrożeniem epidemiologicznym. W takiej więc sytuacji, to jest w sytuacji, w której zachodziła potrzeba dokonania szybkich i jednocześnie zrozumiałych (dla jak najszerszej grupy osób) zmian legislacyjnych, nie można było dokonywać wykładni, wprowadzonych w takich warunkach, przepisów bez uwzględnienia powyższych faktów. W dobie pandemii trudno bowiem wymagać od obywateli, aby sami zgłębiali trudne dla nich zagadnienia bo odnoszące się do zaawansowanych kwestii proceduralnych (występujących w dodatku na poziomie zbiegu dwóch procedur bo cywilnej i administracyjnej) czy też poszukiwali rozwiązania tych zagadnień w kancelariach prawniczych lub w urzędach. W dobie pandemii obowiązkiem wszystkich obywateli było bowiem przestrzeganie jak największej izolacji sanitarnej i w związku z tym część urzędów i kancelarii była (fakt powszechnie znany) dla obywateli w ogóle mało dostępna. Z tych zatem powodów NSA uznał, że dokonując wykładni art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z art. 136 ust. 7 i art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., należało posłużyć się wykładnią celowościową".
Podobne poglądy odnośnie możliwości zastosowania art. 15zzr ust. 1 uCovid-19 do terminu z art. 136 ust. 7 u.g.n. i art. 2 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2019 r. zostały zaprezentowane w wyrokach sądów administracyjnych, m. in.: w wyrokach WSA w Rzeszowie z 16 kwietnia 2023 r., sygn. II SA/Rz 1379/22, z 11 maja 2023 r., sygn. II SA/Rz 1638/22, z 17 marca 2022 r., sygn. II SA/Rz 1659/21; wyroku NSA z 9 marca 2023 r., sygn. I OSK 224/22 i Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela.
Przesądzając o możliwości stosowania do biegu terminu z art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r. przepisu art. 15zzr uCOVID-19 Sąd zwraca uwagę, że Wojewoda wadliwie określił końcowy moment biegu tego terminu, liczonego z uwzględnieniem art. 15zzr uCOVID-19.
Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody, że zawieszenie biegu terminów trwało od 31 marca 2020 r. W tej kwestii wypracowane zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych dominujące stanowisko, z którym Skład orzekający w niniejszej sprawie się zgadza (por. m. in. wyroki NSA z 26 sierpnia 2022 r., sygn. I OSK 1991/21; z 18 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1776/21; z 25 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1223/21; z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 456/21 i 457/210), że zawieszenie terminu, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. w zw. z art. 15zzr ust. 1, ma zastosowanie od 14 marca 2020 r., tj. od dnia wprowadzenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (rozporządzenie Ministra Zdrowia z 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, Dz. U. z 2020 r., poz. 433).
Stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał od 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). W ocenie Sądu skoro norma zawarta w art. 15zzr ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, zatem przyjąć należy, że od 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu tych terminów. Fakt wejścia w życie powyższej regulacji 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego. W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego (por. postanowienie NSA z 23 lutego 2021 r., sygn. akt III OZ 99/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r., sygn. I OSK 2221/21, CBOSA).
Sąd podziela poglądy zawarte w wyżej przywołanych wyrokach NSA, że wykładnia językowa art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19 prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było uregulowanie kwestii biegu terminu przedawnienia zarówno w odniesieniu do uchylonego już i wyraźnie wymienionego w treści przepisu stanu zagrożenia epidemicznego, jak i trwającego stanu epidemii. Przyjęcie wykładni gdzie ograniczono by moc obowiązującego przepisu art. 15zzr do okresu od jego wejścia w życie (31 marca 2020 r.), stanowiłoby zaprzeczenie racjonalności ustawodawcy. Chociaż powołany przepis art. 15zzr ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r. to ustawodawca w sposób wyraźny wskazał w nim, że nierozpoczęcie biegu terminów, jak i zawieszenie terminów już rozpoczętych obowiązuje w czasie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Skoro stan zagrożenia epidemicznego obowiązywał na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej od 14 marca 2020 r., to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa nastąpił skutek wynikający z tej normy prawnej.
Artykuł 15zzr uCOVID-19 został uchylony 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).
Jako prawidłowe i słuszne należało zatem uznać stanowisko Wojewody, że zawieszony termin z art. 2 ust. 1 ustawy z kwietnia 2019 r. do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości rozpoczął ponownie swój bieg 24 maja 2020 r. Wadliwie jednak organ ten określił końcowy moment biegu tego terminu, liczonego z uwzględnieniem art. 15zzr ust. 1 uCOVID-19.
Mając powyżej zaprezentowane rozważania Sąd stwierdza, że bieg terminu do złożenia przez spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został zawieszony w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. Przerwa w biegu terminu przedawnienia wynosiła 71 dni. Doliczenie 71 dni od dnia 14 maja 2020 r. wskazuje, że termin roczny, o którym mowa w art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r., którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 r., zakończył się w dniu 23 lipca 2020 r. z uwagi na jego zawieszenie w okresie od 14 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. W związku z powyższym należy stwierdzić, że składając dnia 13 lipca 2020 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wnioskodawcy uczynili to w ustawowym terminie.
W konsekwencji jako błędne należy uznać stanowisko Wojewody, że zawieszenie biegu terminu przedawnienia obejmowało okres od 31 marca 2020 r. do 23 maja 2020 r. oraz, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinien być złożony do dnia 6 lipca 2020 r. Tym samym organ bezpodstawnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylił decyzję organu pierwszoinstancyjnego oraz umorzył postępowanie, z uwagi na złożenie przedmiotowego wniosku po terminie ustawowym.
Skoro ustawodawca wprowadził przepis szczególny, dający obywatelom ochronę przed skutkami ograniczeń związanych z epidemią w postaci zawieszenia biegu terminów procesowych na czas stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii, rolą organu jest dokonanie wykładni tego przepisu z uwzględnieniem zasady unormowanej w art. 8 k.p.a.
Ponadto jako nietrafną Sąd ocenił podnoszoną przez Gminę Miasto [...] w piśmie z 7 lipca 2023 r. argumentację o braku interesu prawnego wymienionych w tym piśmie z imienia i nazwiska uczestników postępowania oraz, że skoro jedynie W.O. złożył skargę na ostateczną decyzję Wojewody, to ewentualne orzeczenie o uchyleniu decyzji w całości będzie naruszało art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a., a zaskarżona do Sadu decyzja powinna być rozstrzygana wyłącznie w granicach interesu skarżącego, a nie spadkobierców i pozostałych właścicieli.
Sąd powyższego stanowiska nie podziela. Na wstępie należy wskazać, że art. 136 ust. 3 u.g.n. (w wyniku nowelizacji obowiązującej od dnia 14 maja 2019 r.) przewiduje obecnie możliwość zwrotu udziału w wywłaszczonej nieruchomości na wniosek jednego z kilku spadkobierców wywłaszczonego właściciela. Obecnie zatem każdy ze współwłaścicieli ma odrębną legitymację procesową do zgłoszenia żądania o zwrot udziału, niezależnie od takiego żądania pozostałych współwłaścicieli. W związku z tym, każdy z nich ma prawo złożyć taki wniosek w terminie określonym w art. 136 ust. 7 u.g.n. Przyjmuje się również, że w postępowaniu zwrotowym należy zapewnić także prawa tym osobom, które z różnych powodów nie wystąpiły z wnioskiem o zwrot udziału w nieruchomości, a są do tego uprawnione. Istotne jest przy tym, że odpowiedzialność za poinformowanie tych osób o możliwości przyłączenia się do toczącego się postępowania zwrotowego oraz uzyskania ich ostatecznego stanowiska powinna spoczywać na organach, ponieważ to one (a nie wnioskodawca) są zobowiązane do naprawienia skutków nieprawidłowego wywłaszczenia (tak wyrok TK z 14 lipca 2015 r., SK 26/14, OTK-A 2015, nr 7, poz. 101). Jednakże w niniejszej sprawie wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli wszyscy spadkobiercy H.O., tj. osoby uprawnione do ubiegania się o zwrot udziału w nieruchomości. I to te osoby brały udział w postępowaniu administracyjnym a wynik tego postępowania dotyczył ich interesu prawnego.
W przedmiotowej sprawie Starosta [...] decyzją z 17 sierpnia 2022 r. zwrócił na rzecz A.O., G.O., A.O.1, W.O., A.O.2, J.O., T.O., M.S., M.G., prawo własności nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej aktualnie w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,0075 ha i nr [...] o pow. 0,0827 ha we wskazanych w tej decyzji udziałach oraz odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...] obr. [...], oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,0061 ha. Odwołanie od tej decyzji złożyła Gmina Miasto [...], a Wojewoda ww. decyzję uchylił w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.
Nie ulega wątpliwości, że W.O., jak i pozostali spadkobiercy osoby wywłaszczonej mieli legitymację do zaskarżenia zarówno decyzji Starosty z 17 sierpnia 2022 r. (z którego uprawnienia ww. nie skorzystali – odwołanie złożyła Gmina), jak również wydanej w wyniku rozpoznania odwołania decyzji Wojewody z 20 grudnia 2022 r. (z którego to uprawnienia skorzystał wyłącznie W.O.). Zaznaczyć należy, że odwołanie jest dewolutywnym środkiem zaskarżenia, co oznacza, że jego złożenie przenosi kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy na organ II instancji w całości. Organ odwoławczy jest zatem uprawniony do zbadania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Oznacza to, że po pierwsze, organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania (A. Wiktorowska, Zasada ogólna dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym (refleksje na marginesie powstania kolegiów odwoławczych przy sejmikach samorządowych), Sam. Teryt. 1995/6, s. 80) i jeżeli strona zaskarżyła tylko część decyzji wydanej w I instancji, to nie oznacza to, że decyzja w pozostałej części stała się ostateczna (wyrok SN z 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000/9, poz. 338; odmienny pogląd – o związaniu organu odwoławczego granicami odwołania – sformułowano w wyroku NSA z 21.05.2007 r., I OSK 556/06, LEX nr 338307 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.). Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i oceny ich zasadności (zob. np. wyrok NSA z 9.10.1992 r., V SA 137/92, ONSA 1993/1, poz. 22; wyrok NSA z 6.02.1998 r., I SA/Gd 648/96, LEX nr 33702 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.). Ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji w zakresie zaskarżonym stanowi naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i może mieć wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 1.12.1998 r., III SA 1636/97, LEX nr 37138 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.).
Należy w tym miejscu wskazać na dopuszczalność zaskarżenia części decyzji. Jest to możliwe wówczas, gdy zaskarżona część decyzji ma samodzielny byt prawny i może odrębnie funkcjonować w obrocie prawnym (zob. np. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 3015/19, LEX nr 3058918; wyrok NSA z 25.06.2013 r., I OSK 309/12, LEX nr 1557304; wyrok NSA z 5.07.2017 r., II OSK 2746/15, LEX nr 248039 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.5. Decyzja organu I instancji staje się wówczas ostateczna w pozostałym zakresie, co zwalnia organ odwoławczy z obowiązku rozstrzygania całości sprawy (wyrok NSA z 30.11.2020 r., I OSK 2061/20, LEX nr 3089545 - cyt. za P. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XIII, Warszawa 2021, art. 127.). Tego rodzaju sytuacja nie zachodziła jednak w niniejszej sprawie. W wyniku wniesienia odwołania przez jedną ze stron postępowania Wojewoda – jako organ odwoławczy – rozpatrzył sprawę na nowo w jej całokształcie. Przy czym co istotne wydana decyzja jest rozstrzygnieciem o charakterze wyłącznie procesowym, gdyż umarza postępowanie pierwszoinstancyjne jako bezprzedmiotowe, z uwagi na brak roszczenia do zwrotu nieruchomości (w ocenie organu odwoławczego - złożenie wniosku o zwrot nieruchomości po terminie określonym w przepisach).
Ponadto, wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że z chwilą zainicjowania przez stronę postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, po stronie organu odwoławczego powstaje obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej, tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej.
Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody w całości, co jednoznacznie wynika z treści skargi i w takim zakresie Sąd dokonał jej kontroli. Jak wyżej zauważono kwestionowana decyzja jest rozstrzygnięciem o charakterze wyłącznie procesowym. Sąd nie odnosił się do kwestii merytorycznych, które na obecnym etapie wykraczają poza zakres kontroli. Wskazane uchybienia procesowe odnoszą się do całej decyzji i dlatego została uchylona ona w całości. Takie procedowanie, wbrew twierdzeniom Gminy, nie narusza art. 134 § 1 i § 2 P.p.s.a., jak również nie narusza art. 50 i art. 33 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Natomiast stosownie do art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.
Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny" oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pojęcie "interes prawny" użyte w art. 50 § 1 P.p.s.a. obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. Zatem przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym determinuje przymiot strony tego podmiotu w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016/4/54). Pod pojęciem interesu prawnego należy rozumieć istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe (zatem nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie których dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. wyrok NSA z 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego). Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Od wykazania związku między chronionym przez prawo interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione więc jest uprawnienie do złożenia skargi.
W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że osoby wnioskujące o zwrot wywłaszczonej nieruchomości były stroną postępowania dysponującą bezpośrednim interesem prawnym, zaś podjęte w sprawie decyzje, w tym decyzja organu odwoławczego o charakterze formalnym, mają wpływ na ich prawa i obowiązki. Tym bardziej, że rozstrzygnięcie Wojewody narusza przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego, co skutkuje koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego.
W przedstawionym stanie sprawy Wojewoda w ponownie prowadzonym postępowaniu zobligowany będzie rozpoznać merytorycznie odwołanie, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej w niniejszym wyroku.
Mając na uwadze stwierdzone powyżej naruszenia Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I sentencji). O kosztach (pkt II sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.