II SA/Rz 226/16

II SA/Rz 226/16 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2016-06-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-03-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Rada Powiatu
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Zwrócić uiszczony wpis w sprawie
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 53 §3, § 58 § 1 pkt 2, art. 232 § 1 pkt 1, § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.W. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na całym obszarze jeziora - postanawia - I. odrzucić skargę II. zwrócić skarżącemu uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 300, 00 zł (słownie trzysta złotych).
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi R.W. jest uchwała Rady Powiatu w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] podjęta w sprawie zakazu używania jednostek z napędem spalinowym na Jeziorze [...] i [...], na podstawie art. 12 pkt 11, art. 40 i 42 ustawy z dnia 5 czerwca 18 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm., na dzień orzekania obowiązuje tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 1445 ze zm., dalej "u.s.p.") oraz art. 116 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 15 ze zm., dalej "P.o.ś.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. R.W. działający przez fachowego pełnomocnika wezwał Radę Powiatu w [...] o zweryfikowanie opisanej wyżej uchwały w zakresie jej zgodności art. 116 P.o.ś. W jego ocenie organ podejmując kwestionowaną uchwałę nie kierował się treścią tego przepisu, który ogranicza możliwość wprowadzenia zakazu używania na zbiornikach wodnych jednostek pływających określonego rodzaju do sytuacji, gdy jest to konieczne dla zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach przeznaczonych na cele rekreacyjno – wypoczynkowe. Ponadto zarzucił, że w treści § 2 pkt 4 uchwały wymieniając jednostki zwolnione z zakazu powtórzono zapis art. 116 ust. 4 powołanej ustawy, podczas gdy uchwała nie powinna zawierać uregulowań już zawartych w ustawie.
W odpowiedzi na pismo z dnia [...] grudnia 2014 r. Przewodniczący Rady Powiatu w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wskazał, że uchwała została podjęta zgodnie z legitymacją prawną udzieloną z mocy art. 12 pkt 11 i art. 40 u.s.p. oraz art. 116 P.o.ś. Wprowadzone uchwałą unormowania służyły bezsprzecznie potrzebie zapewnienia odpowiednich warunków akustycznych na terenach rekreacyjno – wypoczynkowych poprzez ograniczenie emisji hałasu generowanego przez jednostki pływające z napędem spalinowym. Odnośnie regulacji zawartej w § 2 pkt 4 uchwały organ wyjaśnił, że właściciele zarejestrowanych wypożyczalni sprzętu pływającego uczestniczący w akcjach holowania uszkodzonego sprzętu lub biorący udział w akcjach ratowniczych nie należą do jednostek lub instytucji odpowiedzialnych za utrzymanie porządku publicznego i zostały zwolnione z wprowadzonych zakazów w celach bezpieczeństwa. Zwolnienia te nie ograniczają bezpieczeństwa ludzi, lecz przyczyniają się do jego zwiększenia.
Kolejnymi pismami z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] grudnia 2015 r. i [...] grudnia 2015 r. skarżący ponowił wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego kierowane do Rady Powiatu w [...] powołując się na naruszenie regulacji zawartej w art. 116 P.o.ś. Organ pismami z dnia odpowiednio: [...] kwietnia 2015 r., [...] grudnia 2015 r. i [...] stycznia 2016 r. udzielał skarżącemu odpowiedzi na kierowane do niego wezwania.
W dniu 12 lutego 2016 r. do Rady Powiatu w [...] wpłynęła skarga R.W. na opisaną wstępie uchwałę. Wnosząc o stwierdzenie jej niezgodności z prawem skarżący zarzucił naruszenie art. 116 ust. 1 P.o.ś. poprzez zastosowanie w uchwale dowolnych ograniczeń, prowadzących do naruszenia obowiązujących reguł ogólnych, w tym zasad związanych z wolnością działalności gospodarczej i w konsekwencji niezapewnienie celu wskazanego przepisu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie motywując, iż wezwanie do usunięcia prawa jest czynnością prawną przysługująca konkretnemu podmiotowi w stosunku do określonej czynności jednokrotnie. Ponieważ skarżący pismem z dnia 4 grudnia 2014 r. po raz pierwszy wezwał organ do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, a organ udzielił odpowiedzi na to wezwanie, to termin do złożenia skargi, liczony od daty doręczenia tej odpowiedzi wynosił w myśl art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej "p.p.s.a.") 30 dni. Zatem skarga złożona w dniu 12 lutego 2016 r., a więc po upływie ponad roku od daty pierwszego wezwania, wniesiona w następstwie powtórnego wezwania jako spóźniona jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.
Pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r. wezwano Radę Powiatu w [...] o nadesłanie zwrotnego potwierdzenia odbioru przez radcę prawnego E.G. – pełnomocnika R.W. pisma Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], stanowiącego odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia [...] grudnia 2014 r. W odpowiedzi na wezwanie Sądu organ wyjaśnił, że przesyłkę poleconą zawierającą odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego wysłano pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] grudnia 2014 r. Organ jednak nie dysponuje dowodem doręczenia tej przesyłki adresatowi.
Wobec powyższego pismem z dnia 23 maja 2016 r. wezwano pełnomocnika skarżącego - radcę prawnego A.S. do wskazania daty doręczenia poprzedniemu pełnomocnikowi skarżącego - radcy prawnemu E.G. pisma Rady Powiatu w [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] stanowiącego odpowiedź tego organu na skierowane do niego przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego z dnia 4 grudnia 2014 r. Do wezwania dołączono pouczenie, iż jego niewykonanie w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia będzie skutkowało uznaniem, że Rada Powiatu w [...] nie doręczyła skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 4 grudnia 2014 r.
W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 7 czerwca 2016 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że skarżący nie posiada informacji na temat daty doręczenia r. pr. E.G. pisma Rady Powiatu w [...] odpowiadającego na jego pismo z dnia 4 grudnia 2014 r. skądinąd nie stanowiące, w ocenie pełnomocnika, wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jedynie prośbę / wniosek o wyjaśnienie przedmiotowej sprawy. Wskazała, że wezwanie musi być sformułowane w sposób wyraźny i taki charakter posiadało wezwanie z dnia "17 grudnia 2016 r.", a zatem skarga została wniesiona z zachowaniem terminu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga została przez Sąd odrzucona, albowiem złożono ją po upływie ustawowego terminu.
Skargę w niniejszej sprawie oparto na regulacji art. 87 ust. 1 u.s.p., która stanowi: Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Nie może budzić wątpliwości, że w świetle tego przepisu skierowanie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego jest warunkiem dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej.
W judykaturze sądów administracyjnych powszechnie akceptowane jest stanowisko, iż wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w regulacjach ustaw normujących funkcjonalnie jednostek samorządu terytorialnego jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi jednokrotnie, co oznacza, że następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, są bezskuteczne (np. postanowienie NSA z dnia 24 lipca 2012 r. o sygn. I OSK 1656/12). Dlatego, wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego nie jest czynnością prawną, która może być przez ten sam podmiot powtarzana wielokrotnie (zob. postanowienie NSA z 6 lipca 2012 r., I OSK 1516/12, z 13 marca 2012 r., II OSK 596/12, z 2 czerwca 2011 r., I OSK 895/11, z 11 maja 2011 r., II OSK 744/11, z 3 marca 2011 r., II OSK 202/11, z 13 stycznia 2011 r., II OSK 2488/10, z 25 maja 2009 r. II OSK 769/09, z 16 grudnia 2008 r. II OSK 552/08, postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA 2003/1/2). Sąd stoi na stanowisku, iż termin do wniesienia skargi na uchwałę nie rozpoczyna ponownie swego biegu w wyniku wystosowania do organu kolejnych wezwań, choćby zawierały one nowe czyli dotąd nie podnoszone zarzuty przeciwko kwestionowanej uchwale. Przyjęcie odmiennej interpretacji art. 87 ust. 1 u.s.p. oznaczałoby pozbawienie znaczenia prawnego dokonanego wezwania i prowadziłoby do destabilizacji stosunków ukształtowanych mocą uchwały. Co więcej, zaakceptowanie prawa skarżącego do ponownego kierowania wezwania do usunięcie naruszenia interesu prawnego godziłoby w zasadę proceduralną przyznającą prawo do jednokrotnego składania środka odwoławczego (por. postanowienie WSA w Opolu z dnia 22 września 2010 r., sygn. II SA/Op 343/10, postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2488/10, publ. w CBOIS).
Z czynnością wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego ustawodawca powiązał przepisy określające termin do wniesienia skargi. Otóż według art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. NSA w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. II OPS 2/07, wskazał w sposób kategoryczny, że art. 53 ust. 2 u.s.p. ma zastosowanie również do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem WSA, ten pogląd jest w pełni uzasadniony także na gruncie art. 87 ust. 1 u.s.p., co powoduje, że skargę na uchwałę rady powiatu należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia tego wezwania.
Mając powyższe na uwadze, należało zauważyć, że skarżący pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wezwał Radę Powiatu w [...] do zweryfikowania zaskarżonej uchwały, kwestionując jej legalność. Wezwanie to oparte na naruszeniu przez organ przepisu art. 116 P.o.ś. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2014 r. (vide: akta administracyjne – brak numeru karty). Z tej przyczyny, kolejne wezwania tego podmiotu: z dnia [...] stycznia 2015 r., [...] grudnia 2015 r. i [...] grudnia 2015 r., którymi skarżący wezwał Radę Powiatu [...] do usunięcia naruszenia interesu prawnego dokonanego zaskarżoną uchwałą należało uznać za czynności bezskuteczne.
Z treści pisma pełnomocnika skarżącego z dnia [...] czerwca 2016 r. wynika, że skarżący nie dysponuje informacją na temat doręczenia jego poprzedniemu pełnomocnikowi odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Równocześnie skarżący nie wyjaśnia czy otrzymał ową odpowiedź czy też nie. Mając na uwadze powyższe oraz treść pouczenia dołączonego do wezwania Sądu, należy przyjąć, że skarżącemu nie udzielono odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Zatem sześćdziesięciodniowy termin do wniesienia skargi na opisaną w sentencji postanowienia uchwałę rozpoczął swój bieg, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego tj. od dnia [...] grudnia 2014 r. i upłynął z dniem [...] lutego 2015 r. Skarga wpłynęła natomiast do Starostwa Powiatowego w [...] w niniejszej sprawie w dniu [...] lutego 2016 r.
Na marginesie Sąd wyjaśnia, że przyjmuje się, że instytucja wezwania do usunięcia naruszenia prawa (stanowiąca surogat środka zaskarżenia) ma umożliwiać kompetentnemu organowi gminy wyeliminowanie z obrotu prawnego takich unormowań zawartych w uchwale, które w świetle obowiązującego, obiektywnego porządku prawnego, naruszają interes prawny lub uprawnienie podmiotu wzywającego do usunięcia naruszenia prawa. Musi dawać radzie gminy rzeczywistą możliwość odniesienia się do zgłoszonych zarzutów. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 listopada 2015 r. II SA/Kr 1129/15. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd zauważa, że takie warunki spełnia pismo skarżącego z dnia 4 grudnia 2014 r., w którym powołał się na regulacje, w naruszeniu których upatrywał naruszenia swojego interesu prawnego domagając się zweryfikowania zaskarżonej uchwały pod względem zgodności z art. 116 P.o.ś. Zarzut naruszenia tej regulacji pojawia się potem jako zarzut skargi na opisaną w sentencji uchwałę. Pismo z dnia 4 grudnia 2014 r. stanowi zatem wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Nie ma przy tym znaczenia fakt nienazwania tego pisma "wezwaniem do usunięcia naruszenia praw" bowiem o jego charakterze przesądza jego treść, a nie forma.
Wobec tych okoliczności Sąd zobligowany był uwzględnić wniosek Rady Powiatu w [...] o odrzucenie skargi jako wniesionej po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.