II SA/Rz 223/19

II SA/Rz 223/19 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2019-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-02-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Małgorzata Wolska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3178/19 - Wyrok NSA z 2023-01-11
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1, art. 53 ust. 4 pkt 4, art, 59 ust. 1, art. 56 , art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5, art. 64
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ WSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą
w [...] (dalej w skrócie: "Stowarzyszenie"; "Strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO lub Kolegium) z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, którą wydano w następującym stanie sprawy;
Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. (data wpływu) P.K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w R. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zespołem miejsc postojowych na działce nr 510/7 w obr. [....] przy ul. [...] w R.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.
Podał, że na terenie objętym wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a planowane przedsięwzięcie spełnia warunki określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu
i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 - dalej zwanej: "u.p.z.p.). Projekt decyzji sporządzony przez osobę uprawnioną został uzgodniony
z właściwymi organami. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej ustalono warunki
i wymagania kształtowania ładu przestrzennego. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588 – dalej "rozporządzenie") oraz analizując koncepcję planowanej inwestycji przedstawioną przez inwestora.
W odwołaniu Stowarzyszenie - dopuszczone do udziału w postępowaniu na mocy postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] zawnioskowało o uchylenie decyzji w całości, ewentualnie jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz
o przeprowadzenie oględzin, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów
z dołączonych dokumentów. Kwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. przez działanie z rażącym naruszeniem prawa, nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, powierzchowne zbadanie stanu sprawy skutkujące utratą zaufania do władzy publicznej, brak zachowania kontynuacji kompozycyjnej zabudowy, nieuwzględnienie będących następstwem wydania decyzji utrudnień dla zabudowy, utrudnień dla rozbudowy deptaka miejskiego, zaniechanie zasad estetyki terenu, niezgodność zamierzenia
z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla sąsiednich nieruchomości (uchwały nr [...], [...]), zaniechanie zbadania czy planowana inwestycja ma wymagany dostęp do drogi publicznej, niezbadanie stanu służebności, niezbadanie zgodności koncepcji projektu budowlanego z prawem budowlanym i zasadami zagospodarowania terenu oraz decyzją pozwolenia wodno-prawnego, wydanie decyzji mimo braku udokumentowanej zgody na wejście w teren sąsiedni celem podłączenia mediów, brak uwzględnienia, że zamierzona inwestycja nie posiada wymaganej liczby miejsc postojowych.
Nadto Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że powierzchnia, sposób planowanej zabudowy oraz uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, błędne ustalenie parametrów inwestycji, zaniechanie oceny ryzyka powodziowego, nieuwzględnienie, że projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowanej zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Strona odwołująca się zarzuciła także naruszenie § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez błędne przyjęcie, że zamierzenie inwestycyjne ma prawidłowe dojście i dojazd.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. SKO , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 59, art. 61 ust. 1, art. 56
w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.
W ocenie organu odwoławczego spełnione zostały wymogi do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Postępowanie przeprowadzono
w sposób prawidłowy, a wydana decyzja odpowiada prawu.
Wskazano przede wszystkim, że organ zgodnie z § 3 rozporządzenia wyznaczył wokół działki, której dotyczy wniosek, obszar analizy i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków
o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Organ podał, że z analizy wynika, że nieruchomości położone w obszarze analizowanym mają zróżnicowane funkcje. Są to nieruchomości zabudowane budynkami o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, jak również o charakterze rekreacyjnym. Planowana przez inwestora zabudowa, polega na budowie budynku o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej. Taka funkcja w ocenie organu wpisuje się w kontynuację funkcji obiektów już istniejących w obszarze analizowanym i nie pozostaje z nimi w sprzeczności. Projektowana inwestycja będzie zatem odpowiadać zastanemu na analizowanym terenie sposobowi zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów. Określone decyzją parametry zabudowy zostały ustalone zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu
i korespondują z występującymi w obszarze analizowanym cechami zagospodarowania terenu i gabarytami obiektów (które są wyznaczone przez parametry takie jak szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy też wysokość głównej kalenicy dachu). Zostały one wyznaczone zgodnie z zasadami określonymi w § 4 - § 8 rozporządzenia. Sporządzona analiza urbanistyczna w sposób szczegółowy opisuje parametry istniejącej zabudowy
i gabaryty budynków występujących w obszarze analizowanym (część tekstowa analizy oraz umieszczona na części graficznej legenda), zawiera wszystkie wymagane rozporządzeniem elementy i nie budzi zastrzeżeń w kontekście wymogów jej sporządzenia. Organ stwierdził, że analiza zawiera dostateczne uzasadnienie dla przyjętych w decyzji ustaleń warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
SKO wskazało, że planowana inwestycja nie będzie naruszać istniejącego ładu architektonicznego i będzie harmonizować z istniejącą już zabudową, kontynuując zastany na tym terenie sposób użytkowania obiektów, jak również ich cechy zabudowy, nie będzie naruszać zasady dobrego sąsiedztwa. Spełnione także zostały pozostałe przesłanki z pkt 2-5 ust. 1 art. 61 u.p.z.p. Istniejące na terenie inwestycji uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (inwestor przedłożył wraz z wnioskiem wymagane oświadczenia dysponentów sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz sieci energetycznej
o zapewnieniu możliwości przyłączenia do nich projektowanego budynku), teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, dysponuje odpowiednimi służebnościami, zaś działka budowlana nie wymaga zmiany przeznaczenia na cele nierolnicze. Analiza charakteru inwestycji oraz uwarunkowań obszaru analizowanego prowadzi do wniosku, iż lokalizacja planowanej inwestycji nie będzie naruszać regulacji zawartych w przepisach odrębnych.
SKO wskazało także, że projekt decyzji sporządzony został przez osobę posiadająca uprawnienia architekta. Należycie ustalono i udokumentowano krąg podmiotów którym przysługuje przymiot strony i zapewniono im czynny udział
w postępowaniu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie stanowi podstawy do rozpoczęcia i prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej celem jest jedynie wytycznie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej. Uszczegółowienie następuje dopiero
w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego.
SKO nie podzieliło także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, uznając, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie
z wymogami określonymi w K.p.a. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują na posiadanie przez inwestora zapewnień dostawy mediów, a decyzja została uzgodniona, w tym w zakresie szczególnego zagrożenia powodzią. Wniosek
o przeprowadzenie oględzin organ uznał za nieuzasadniony.
W skardze Stowarzyszenie zawnioskowało o uchylenie powyżej opisanej decyzji, a także uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 1 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany oraz przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.;
- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że istniała przesłanka do wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy w rzeczywistości nie została ona zrealizowana (brak dostępu do drogi publicznej);
- art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności poprzez błędną interpretację uregulowań i w tym zakresie brak uchylenia decyzji organu I instancji wobec niespełnienia przez inwestora jednej z przesłanek koniecznych do wydania decyzji
o warunkach zabudowy;
- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że organ I instancji wydając decyzję postąpił prawidłowo uznając, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Strona zwróciła uwagę na sprzeczności pomiędzy przedstawionym przez inwestora wnioskiem a warunkami technicznymi wydanymi przez A Sp. z o.o. i B S.A. Nie uwzględniono nadto w treści decyzji stanowiska Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...];
- naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 10 u.p.z.p. poprzez zaakceptowanie decyzji organu
I instancji mimo braku wymaganych uzgodnień i poprzestanie na stwierdzeniu, że projekt decyzji ich nie wymaga;
- art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji nieuwzględniającej podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego, tj. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz ochrony prawa własności.
Stowarzyszenie zarzuciło także obrazę przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. z uwagi na brak zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego i wydanie decyzji jedynie w oparciu
o przedstawione przez wnioskodawcę oraz organ I instancji dokumenty, jak również naruszenie art. 7, art. 11 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia wszystkich, istotnych dla sprawy elementów stanu faktycznego sprawy i brak wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.
W odpowiedzi na skargę SKO zawnioskowało o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na decyzje administracyjne. Sąd rozpoznający skargę na decyzję dokonuje jej oceny mając na uwadze wyłącznie stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na ten dzień, a wynikający z akt administracyjnych (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Nadto, jak wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W świetle brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne badają, czy kwestionowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji.
Oceniając zaskarżoną decyzję w omówionym zakresie, tj. w aspekcie jej legalności, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego usunięcie tej decyzji z obrotu prawnego. W konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., skarga podlegała oddaleniu.
Postępowanie administracyjne w sprawie niniejszej prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem").
Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego i osób trzecich oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych podmiotów.
Z kolei z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po dokonaniu wymaganych przepisami art. 53 ust. 4 u.p.z.p. uzgodnień i uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi, na podstawie projektu opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.
Natomiast według art. 56 i 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne nie jest sprzeczne z przepisami odrębnymi. W razie zatem spełnienia ustawowych warunków strona wnioskująca ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji o określonej treści, zaś ewentualna odmowa przez organ prowadzący postępowanie ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.
Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenów pozbawionych planu miejscowego możliwe jest wyłącznie w razie łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1 – 5, tj. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej wykorzystania terenu (pkt 1), teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3), teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 4), decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Natomiast sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa wskazywane wyżej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. W pierwszej kolejności organ wyznacza wokół działki budowlanej planowanej inwestycji obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren inwestycji i obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, przy uwzględnieniu wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza się linię nowej zabudowy. Określenie pozostałych parametrów zabudowy także wymaga uwzględnienia rodzaju planowanej zabudowy, a wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną powinny stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia
2018 r., którą ustalono na wniosek P.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w R. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n. budynek o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z garażem podziemnym, zespołem miejsc postojowych na działce nr 510/7 w obr. [...] przy ul. [...] w R., nie narusza prawa materialnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami P.p.s.a. Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny w nim udział a w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji rozpatrzono podnoszone przez skarżących uwagi i zastrzeżenia. Decyzje zawierają również wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości wymóg uzyskania decyzji
o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w świetle regulacji zawartej
w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Działka przeznaczona na realizację planowanej inwestycji, znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.
Jak wyżej zaznaczono wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest możliwe po ustaleniu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.
W celu ustalenia spełnienia tych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy (linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki a także geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) określa wskazane wyżej rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. Treść tego rozporządzenia pozostaje
w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Przepis ten wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tego jest zagwarantowanie zachowania określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.
Sposób zagospodarowania i rodzaj zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich stanowi więc dla organów orzekających w sprawie punkt odniesienia dla ustaleń, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem
o ustalenie warunków zabudowy. W toku tego postępowania organy są zobowiązane do zbadania, czy na danej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji zgodnie
z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. czy planowana inwestycja nie naruszy istniejącego ładu przestrzennego w sposób niemożliwy do pogodzenia z zabudową już istniejącą.
Mająca powstać nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej zabudowy już istniejącej. W ocenie strony skarżącej dopuszczone przez organy administracji ustalenia nie spełniają wymogu kontynuacji względem zabudowy już istniejącej. Zarzucono nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, wskazano na brak dostępu do drogi publicznej, naruszenie przepisów dotyczących warunków technicznych, brak wystarczającego uzbrojenia terenu, w tym wydanie decyzji mimo braku stosownych uzgodnień.
W okolicznościach sprawy Sąd nie podziela zarzutów skargi, uznając dokonane w sprawie przez organ administracji I i II instancji ustalenia o spełnieniu wszystkich niezbędnych przesłanek niezbędnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy za prawidłowe.
Przede wszystkim wskazać należy, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę przynależną do właściwej izby samorządu zawodowego - (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.) – mgr inż. arch. M.P. W toku postępowania
z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik decyzji wydanej w dniu [...] sierpnia 2018 r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy.
Według zapisów analizy obszar analizowany winien zostać wyznaczony
w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem
o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50m. W przedmiotowej sprawie szerokość frontu przedmiotowej wynosi 10m, a granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 50m od wnioskowanego terenu. Takie wyznaczenie granic obszaru analizowanego koresponduje z jego oznaczeniem na załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy i pozostaje w zgodności z § 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r.
Zgodnie ze sporządzoną analizą istniejąca na objętym nią obszarze zabudowa to budynki mieszkaniowe jednorodzinne, ale i wielorodzinne. Na działkach sąsiednich, od strony północnej i wschodniej znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (m. in. na działkach nr 492/3 i 493/2), co wynika m. in. z pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazującego, że są to budynki wielorodzinne lub wielolokalowe, a wynika to z wydanych pozwoleń na budowę.
W tym kontekście planowana inwestycja wykazuje zgodność z występującym na obszarze analizowanym sposobem wykorzystania terenu. Kontynuacja funkcji zabudowy istniejącej oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą. W przepisie art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru tej zabudowy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 58/07).
Kontynuacja funkcji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, o ile uzasadnia to analiza urbanistyczna poparta oceną zachowania ładu przestrzennego. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia. Taka okoliczność
w niniejszej sprawie nie występuje.
W stosunku do objętej warunkami zabudowy inwestycji Sąd nie stwierdził także nieprawidłowości w określeniu jej poszczególnych, wynikających
z rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. parametrów (wskaźników).
Zarzut strony skarżącej dotyczący dowolności ich ustalenia, przede wszystkim warunku wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, nie znajduje uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie wskazano, że został ustalony, zgodnie z § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia, dopuszczający jego wyznaczenie w innej wielkości niż na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy.
Przy powierzchni terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (2205m2) oraz określonej w nim powierzchni zabudowy kubaturowej (1526 m²) oraz średnim wskaźniku w obszarze analizowanym wynoszącym 29,5%, określono go dla wnioskowanego terenu w przedziale 28,7% - 69,2% (przy wnioskowanym przez inwestora 69,2%). Z analizy wynika także, że dla obszaru analizowanego wyliczone wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynoszą dla działki nr 494/2 – 28,7%, dla działek nr 511/1 i 511/2 – 30,3%. Przyjęty wskaźnik omawianego warunku został ustalony z uwzględnieniem najniższego wskaźnika zabudowy w analizowanym terenie oraz wskaźnika wnioskowanego przez inwestora.
Jak już wyżej zaznaczono podstawowym warunkiem ustalenia warunków zabudowy w przypadku braku planu miejscowego są wskaźniki, parametry, cechy
i gabaryty przyszłego budynku wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu. Przepisy prawa posługują się pojęciem ogólnym, jakim jest "istniejąca zabudowa". Analiza winna odnosić się do istniejącej zabudowy
i w kontekście tych ustaleń można decydować o cechach przyszłej zabudowy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Ustalone pozostałe parametry (jak linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometria dachu) zostały ustalone w sposób prawidłowy i znalazły swój wyraz w sporządzonej analizie urbanistycznej. Ustalenia te nie są kwestionowane.
Odnosząc się do zarzutu braku spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. tj. dostępu do drogi publicznej, zdaniem Sądu zasadnie organy stwierdziły, że warunek ten został spełniony. Jak wynika z dostępnych w aktach dokumentów warunek ten został zabezpieczony poprzez ustanowienie stosownych służebności - zalegające w aktach oświadczenia w formie aktu notarialnego o ustanowieniu służebności gruntowej z dnia [...] czerwca 2007 r. (Rep. A nr [...]) i z dnia [...] lutego 2017 r. (Rep. A nr [...]). Jak wskazano w sporządzonej analizie urbanistycznej, objęta wnioskiem działka nr 510/7 posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez działki nr 510/8 (własność inwestora) oraz 511/1, 511/2 (na zasadzie służebności gruntowej), 513/2 (wł. Gmina Miasto [...]) i 514 (na zasadzie służebności gruntowej).
W decyzji określono także, że na terenie objętym inwestycją znajdują się sieci: enn, gazowa, wodociągowa i kanalizacji sanitarnej oraz deszczowej. Planowana inwestycja posiada zapewnienia gestorów ww. sieci o możliwości dostaw wody
i energii elektrycznej oraz odbioru ścieków sanitarnych i deszczowych (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Z uwagi na fakt, że teren objęty wnioskiem stanowi użytek Bp, nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.) i nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Odnośnie zgodności inwestycji z przepisami odrębnym wskazano, że teren inwestycji objęty jest zasięgiem obszaru górniczego, gdzie obowiązują uwarunkowania prawa górniczego (uzgodniono projekt decyzji z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] – w trybie art. 53 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Określono, że miejsca postojowe należy zaprojektować w ilości 1,2 miejsca na 1 lokal mieszkalny, przy czym istnieje możliwość zlokalizowania części z tych miejsc na sąsiednim terenie objętym MPZP nr "[...]" w R. przeznaczonym pod budowę parkingu (ozn. w planie KS/ZP.1). Teren nie podlega przepisom ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Natomiast w związku z tym, że leży w obszarze szczególnego zagrożenia zalewaniem wodami powodziowymi – projekt decyzji został uzgodniony z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (decyzja z [...] lipca 2018 r. nr [...]). Wskazano, w niej, że planowany budynek należy wykonać w części działki nr 510/7 zlokalizowanej poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią (na załączonej do decyzji o warunkach zabudowy mapie naniesiono granicę obszaru zagrożenia powodzią od rzeki W.).
Zauważyć wypada, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy
i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem, wykazała spełnienie w niniejszej sprawie warunków wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. W takich warunkach zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jak już wyżej zaznaczono do przedmiotowej decyzji wydanej w niniejszej sprawie dołączone zostały załączniki w postaci graficznej i tekstowej. Wyniki przeprowadzonej analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, że wnioskowana zabudowa na wskazanej we wniosku działce zgodna jest z zasadą kontynuacji funkcji i formy zabudowy i zagospodarowania terenu.
Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów w zakresie warunków technicznych planowanej inwestycji wypada podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter
i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Innymi słowy, wbrew obawom strony skarżącej, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie
o konkretnym usytuowaniu projektowanej inwestycji podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno–budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Prawidłowo także wskazało Kolegium, że decyzja
o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności
i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno–budowlany bada prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W przypadku łącznego spełniania warunków z art. 61 u.p.z.p. oraz ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.). Wbrew twierdzeniom skarżącego Stowarzyszenia organ prawidłowo przeprowadził postępowanie, prawidłowo też ustalił krąg stron postępowania, zapewniając im czynny udział w tym postępowaniu. Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia zasady prawdy obiektywnej – tj. naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. Sprawa bowiem została dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia
w oparciu o wymagane opinie, analizy i uzgodnienia.
Ponieważ żaden z zarzutów skargi nie okazał się zasadny, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.