II SA/RZ 221/25

II SA/Rz 221/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Surmacz
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 9, art. 11, art. 54 § 2, art.80, art. 84 § 1,art. 107 § 3 art. 136 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO.4170/16/2020 w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza za 2018 rok 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 16 260 (szesnaście tysięcy dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
"K" sp. z o.o. z/s w M. (dalej: Skarżąca lub Spółka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO/organ odwoławczy) z 6 grudnia 2024 r. nr SKO.4170/16/2020, którą utrzymana została w mocy decyzja Marszałka Województwa Podkarpackiego (dalej: organ I instancji/ Marszałek Województwa) z 24 stycznia 2020r. nr OS-II.7252.11.84.2020.JB/E2018 rok. w przedmiocie wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska za rok 2018.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że 28 marca 2019 r. Spółka przedłożyła Marszałkowi Województwa wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2018. Z uwagi na powzięte wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia opłaty Marszałek Województwa w piśmie z 17 lipca 2019 r. zawiadomił Spółkę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska w prawidłowej wysokości. Ustalono bowiem, że w przedłożonym wykazie nie ujawniono wszystkich wymaganych zapisami pozwolenia zintegrowanego z 20 czerwca 2018 r. substancji. Korekta wykazu została przedłożona za pismem z 31 lipca 2019 r., jednak nadal wykaz nie odpowiadał treści pozwolenia zintegrowanego i substancji nim objętych. Spółka nie przedłożyła też dokumentów, które potwierdziłyby słuszność przyjętej przez nią metody wariantowej obliczenia opłaty dla substancji wprowadzanych do powietrza emitorami E5 (instalacją suszarni wiórów) i E101 (instalacją suszarni włókien 1. stopnia), choć musiała dysponować danymi z rejestratorów, które posłużyły jej do ustalenia wielkości wskaźników emisji. Zapisy z rejestratorów zostały przedłożone za pismem z 7 października 2019 r., ale nie pozwoliły na weryfikację poprawności wyliczeń Spółki co do tego, że ww. instalacja pracowała przy obciążeniu 50% przez 5000 h, 75% przez 2800 h i 100% przez 500 h. Stanowisko Spółki co do sposobu wyliczenia średniej emisji ulegało zmianie w toku postępowania w odniesieniu do emitorów posiadających wykonane pomiary, ale pomimo wezwania nie przedstawiła konkretnego sposobu wyliczeń ze średnich ważonych godzinami pracy z danym obciążeniem, choć wyjściowo deklarowała, że obliczyła średnią arytmetyczną z pomiarów. Organ podniósł, że aby zweryfikować wartości uzyskane z zastosowania średniej ważonej niezbędne było pozyskanie wszelkich formuł, wzorów i liczb, jakie Spółka przyjęła do swoich obliczeń. Ale składane przez nią wyjaśnienia nie pozwoliły na weryfikację naliczonej przez nią opłaty. Wykonane na zlecenie organu przez dr nauk matematycznych L.Z. opracowanie potwierdziło wątpliwości co do rzetelności danych przedstawionych przez Spółkę. Wobec tego obliczeń emisji dokonano przy uwzględnieniu dopuszczalnych limitów emisji określonych w pozwoleniu zintegrowanym oraz materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r. i wartości średnich arytmetycznych z wykonanych na zlecenie Spółki pomiarów zawierających konkretne wskazane wartości dla obciążenia instalacji podczas ich wykonywania. Dla większości emitorów Spółka posiadała bowiem pomiary wykonane przez upoważnione laboratoria. Nie uwzględniła jednak wyników pomiarów wykonanych na zlecenie Prezydenta [...] i laboratorium WIOŚ. Przyjęła też błędne zaokrąglenia wartości, ograniczając liczbę miejsc wartości dziesiętnych. Rozbieżności stwierdzono odnośnie do emitorów E13, E23, E23a, E5, E101, E102 i E109. Podniesiono, że Spółka nie ujęła w przedłożonym wykazie substancji, które nie były objęte pozwoleniem zintegrowanym (z emitora E5 - dioksyny i furany, rtęć, chlorowodór, arsen, kadm, kobalt, chrom, miedź, mangan, nikiel, ołów, tal, wanad, antymon; z emitora E101 – fluorowodór, chlorowodór, arsen, kadm, kobalt, chrom, miedź, mangan, ołów, antymon, tal, wanad, rtęć, dioksyny i furany) i z tego powodu przyjęto, że emisje te powinny być, w świetle art. 292 p.o.ś., traktowane jako emisje bez wymaganego pozwolenia, co do których należało wymierzyć opłatę podwyższoną.
Wobec powyższego, opisaną wyżej decyzją z 24 stycznia 2020 r. Marszałek Województwa wymierzył Spółce, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: p.o.ś.), opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za rok 2018 w wysokości 544.282 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną ( 832.085 zł), a wynikającą ze złożonego przez Spółkę wykazu, informując o konieczności naliczenia i wpłacenia odsetek za zwłokę od 1 kwietnia 2019 r. Wyliczeń emisji dokonano z podziałem na dwa okresy: 1) od 1 stycznia do 19 czerwca 2019 r. oraz 2) od 20 czerwca do 31 grudnia 2018 r. W roku 2018 Spółka prowadziła bowiem działalność w oparciu o pozwolenie zintegrowane z 10 września 2015 r., zmienione decyzją z 20 czerwca 2018 r. oraz pozwolenie sektorowe z 20 października 2015 r. Decyzja z 20 czerwca 2018 r. zobowiązywała Spółkę do dokonywania szerszego zakresu i częstotliwości pomiarów, co nie zostało przez nią wykazane w przedłożonym wykazie.
W odwołaniu Spółka zarzuciła, że nie została przez organ powiadomiona o powodach uznania danych z przedłożonego wykazu za nasuwające zastrzeżenia. Nie zgodziła się z wymierzeniem opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitorów E2, E3, E4, E8, E9, E11, E11a, E14, E15, E16, E17, E19, E22, E26, E29, E32, E104, E104a, E105, E106 oraz E107 w oparciu o maksymalne dopuszczalne poziomy emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniu emisyjnym, a z emitorów E5, E23 oraz E101 na podstawie materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r., a nie na podstawie danych najbardziej zbliżonych do rzeczywistej emisji substancji do powietrza, którymi posługiwała się ona. Zarzuciła, że zlecenie przygotowania opracowania wymagającego wiedzy specjalistycznej dr. L. Z. odbyło się z naruszeniem przepisów o powołaniu biegłego, a mimo to opracowanie to faktycznie uznano za opinię biegłego, które wykorzystano do odmówienia wiarygodności wyjaśnieniom Spółki co do sposobu obliczenia opłat i doręczono je Spółce na dwa dni przed wydaniem decyzji. Część zarzutów do tego opracowania zawiera dołączona do odwołania wykonana na zlecenie Spółki opinia B, K. Wykonane przez organ obliczenia matematyczne oceniła jako rażąco błędne. Za nieuprawnione uznała wymierzenie opłaty z podziałem na dwa okresy, ponieważ decyzja z 20 czerwca 2018 r. nie była jeszcze w tym dniu wykonalna. Odnośnie do tej decyzji toczyło się postępowanie odwoławcze, zakończone decyzją Ministra Środowiska z 4 września 2018 r., podobnie jak odnośnie do nadanego tej decyzji 27 czerwca 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, który został 7 sierpnia 2018 r. uchylony przez Ministra Środowiska. Podkreśliła, że opłatę podwyższoną naliczono jej pomimo posiadania przez cały rok 2018 pozwolenia zintegrowanego, a dodatkowo naliczono ją za całkowitą emisję metali ciężkich, podczas gdy obowiązek posiadania pozwolenia emisyjnego dotyczy jedynie emisji tych substancji w formie pyłu zawieszonego PM10, a tymczasem organ wykorzystał zbiorcze wyniki emisji metali - w formie gazowej, koloidów i metali zawieszonych w pyle. Nie zgodziła się z rozstrzygnięciem powziętych przez organ wątpliwości co do wariantowości pracy instalacji na jej niekorzyść. Uznała, że uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań określonych w k.p.a., ponieważ nie wyjaśniono w nim, dlaczego odmówiono wiarygodności jej wyjaśnieniom, a także nie wyjaśniono, w jaki sposób obliczono wysokość opłaty i które dane pozyskano z danego źródła. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.
Opisaną na wstępie decyzją z 6 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i wszechstronnie ocenił zgromadzone dowody, a wyniki wnioskowań przedstawił w uzasadnieniu, wyjaśniając przyczyny wymierzenia opłaty. Aby prawidłowo ustalić wielkość wskaźników emisji należy posiadać wiarygodne dane (dokumenty źródłowe). Organ starał się pozyskać od Spółki dane, na podstawie których wyliczyła opłatę, ale nie okazały się one rzetelne, co potwierdził także dr L. Z. w sporządzonej na zlecenie organu pierwszej instancji opinii. Ponieważ Spółka działała w roku 2018 na podstawie różnych pozwoleń, na podstawie których obowiązywały różne wymogi, opłatę wymierzono z podziałem na dwa okresy. W zmienionym pozwoleniu Spółka została zobowiązana do dokonywania szerszego zakresu i częstotliwości pomiarów. Z wykonanych pomiarów wynikało, że emitowała metale ciężkie, których nie wymieniła przedłożonym wykazie. Braki i rozbieżności, odnoszące się do emitorów E13, E23, E23a, E5, E101, E102 i E109, między tym, co przedstawiła Spółka, a tym, co powinna była wykazać, przedstawiono w tabelach 1-7; każdą rozbieżność opisano. Kolegium podzieliło ocenę dowodów dokonaną przez organ pierwszej instancji. Ze zgromadzonych dowodów wynikało, że dla większości emitorów Spółka posiadała wykonane pomiary, a w przypadku emitorów nieposiadających pomiarów częściowo przyjęto wskaźniki określone przez Ministerstwo Środowiska. Ponieważ stwierdzono emisje substancji bez wymaganego pozwolenia, powstał obowiązek naliczenia opłaty podwyższonej. Organ pierwszej instancji zapewnił wiedzę na temat sposobu obliczenia wysokości opłaty, szczegółowo opisując dane zawarte w tabelach, ze wskazaniem źródła pozyskania danych. Ustalając wielkość emisji i opłaty organ zastosował tożsamą metodologię wyliczeń, jak Spółka. W sprawie nie był powołany biegły, a organ jedynie zlecił dr L. Z. opracowanie ekspertyzy. Dokument ten zawierał wynik weryfikacji danych przedstawionych przez Spółkę, przez co nie uznano zasadności zarzutu, że opinia ta została jej doręczona na dwa dni przed wydaniem decyzji. Ponieważ stwierdzono emisje substancji, które nie były wymienione w pozwoleniu zintegrowanym, w świetle art. 292 p.o.ś. należało uznać, że ich emisja miała miejsce bez pozwolenia. W pozwoleniu zintegrowanym zawarte było pouczenie, że w przypadku wykazania w pomiarach emisji zanieczyszczeń na poziomie powyżej oznaczalności metody pomiarowej, dla których decyzja nie ustala wartości dopuszczalnych, zachodzić będą przesłanki do uznania, że emisje tych substancji zachodzą bez wymaganego pozwolenia.
W skardze wniesionej do tut. Sądu Spółka, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zarzuciła organom naruszenie:
1) art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 1 p.o.ś. przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu opłaty podwyższonej w sytuacji, w której Spółka dysponowała ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem zintegrowanym, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami opłata podwyższona może być wymierzona tylko w przypadku braku wymaganego pozwolenia,
2) art. 15 w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, a ponadto brak odniesienia się do dokumentów przedstawionych przez Spółkę wraz z odwołaniem oraz pominięcie lub zdawkowe odniesienie się do większości zarzutów odwołania, co skutkowało błędnym uznaniem, że wymierzenie opłaty za korzystanie ze środowiska jest uzasadnione, a jej wyliczenie prawidłowe,
3) art. 84 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. przez niedostrzeżenie uchybienia tym przepisom przez organ pierwszej instancji i błędne uznanie, że zlecenie sporządzenia specjalistycznej analizy matematycznej dr. L. Z. mogło nastąpić z pominięciem przepisów o biegłych, co skutkowało pozbawieniem Spółki możliwości korzystania z uprawnień procesowych związanych z przeprowadzaniem takiego dowodu.
Skarżąca podtrzymała stanowisko z odwołania, że opłatę podwyższoną ponoszą jedynie podmioty korzystające ze środowiska, które nie dysponują wymaganym pozwoleniem. W jej przypadku takim wymaganym pozwoleniem jest    pozwolenie zintegrowane, które przez cały rok 2018 posiadała, przez co naruszono przepisy art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś., które można zakwalifikować jako rażące. Ponoszenie opłaty podwyższonej wiąże się z brakiem pozwolenia, natomiast warunkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest posiadanie pozwolenia, którego warunki zostały przekroczone lub naruszone. Wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, które nie zostały wymienione w pozwoleniu, nie może być klasyfikowane jak emisja bez wymaganego pozwolenia. Sporządzona na zlecenie organu pierwszej instancji opinia została jej doręczona na dwa dni przed wydaniem decyzji, choć samo postępowanie odwoławcze trwało niemal 5 lat, czym naruszono jej uprawnienia gwarantowane w art. 10 k.p.a, natomiast opinia, którą dołączyła do odwołania, nie została przez organ odwoławczy rozpatrzona. Część zarzutów odwołania w ogóle pominięto, w tym odnoszących się do błędów formalnych, rachunkowych i metodologicznych dotyczących wyliczania opłat za korzystanie ze środowiska.
Skarżąca podniosła, że zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga, aby rozstrzygnięcia te zapadały w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Kolegium tych wymagań nie dopełniło. Uchyliło się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, nie poddało szczegółowej analizie dołączonej do odwołania opinii B.K., a ponadto nie uwzględniono, że nie miała możliwości odniesienia się do doręczonej jej opinii dr L. Z., choć był do istotny dowód w sprawie, na podstawie którego odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom Spółki. Skoro organ uznał za konieczne zlecenie opracowania takiej ekspertyzy, to powinien tego dokonać zgodnie z przepisami k.p.a. i powołać biegłego. Organ odwoławczy miał natomiast możliwość uzupełnienia postępowania dowodowego, a nawet przeprowadzenia rozprawy. Przeważająca część uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanowi wierne powtórzenie (przepisanie) treści zawartych w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - dalej: p.p.s.a.).
Z wydanych w sprawie decyzji wynikało, że Spółka, jako podmiot korzystający ze środowiska, nie wywiązała się należycie z obowiązków związanych z regulowaniem opłat za korzystanie ze środowiska, w tym obowiązku sprawozdawczego. Nie przedstawiła Marszałkowi Województwa rzetelnych wykazów o zrealizowanych w roku 2018 emisjach, przez co uiszczona opłata nie odpowiadała wartości należnej. Weryfikacja danych, które miała wykorzystać do ustalenia ilości emisji i wysokości opłaty oraz złożonych w tych kwestiach wyjaśnień, nie pozwoliła organowi uznać ich za wiarygodne. Ponadto, z uwagi na emisje substancji niewymienionych w posiadanym pozwoleniu zintegrowanym, powinna była doliczyć do uiszczonej opłaty za korzystanie ze środowiska opłatę podwyższoną o 500% za emisję, poprzez emitory E5 i E101, wymienionych w decyzjach metali ciężkich.
Spółka uważała natomiast, że nie ciąży na niej obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, ponieważ przez cały rok 2018 posiadała pozwolenie zintegrowane, przy czym zmieniona 20 czerwca 2018 r. decyzja z 10 września 2015 r. nie stanowiła nowego pozwolenia zintegrowanego, jak przyjęły organy, i nie obowiązywała od 20 czerwca 2018 r., dlatego wymierzenie opłaty z podziałem na dwa okresy roku 2018 (do 19 czerwca i od 20 czerwca) było nieuzasadnione. Nie zgodziła się również z niektórymi ustaleniami faktycznymi twierdząc, że organ przyjął błędne dane do wyliczeń, a ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań ustawowych i nie rozpatrzono wszystkich sformułowanych w odwołaniu zarzutów, w szczególności nie poddano analizie dołączonej do odwołania opinii eksperta. Zarzuciła również pozbawienie jej niektórych uprawnień procesowych, w tym prawa do realizacji zasady dwuinstancyjności oraz zgromadzenia dowodów zgodnie z regułami określonymi w k.p.a.
Postępowanie administracyjne, które przeprowadzono na podstawie przepisów p.o.ś., jest dwuinstancyjne. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Dwuinstancyjność postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., wymaga od organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, w tym samodzielnego, wnikliwego i merytorycznego jej zbadania oraz ponownej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. W wyniku postępowania odwoławczego organ odwoławczy może podjąć jedno z rozstrzygnięć wymienionych art. 138 k.p.a. Decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy może podjąć w następstwie rozpatrzenia odwołania i zrealizowania wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania, w razie dojścia do tożsamych konkluzji, co organ pierwszej instancji, dających podstawę do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie takie nie zwalnia organu odwoławczego od konieczności odniesienia się do meritum sprawy we wszystkich jej aspektach, ale także zarzutów odwołania. Wynikające z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinności podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży także na organie odwoławczym. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale rozstrzygnięcia te muszą zostać wydane w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Obowiązek organu w tym zakresie stanowi zagwarantowanie realizacji uprawnienia procesowego strony wynikającego z art. 127 § 1 k.p.a.
Sąd podzielił zarzuty skargi, że SKO nie wywiązało się z ww. obowiązków, naruszając przy tym także wymagania co do elementów, które powinno posiadać uzasadnienie decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) i zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.) oraz warunki przedłużenia czasu trwania postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 k.p.a.), niezależnie od tego, że strona postępowania nie podnosiła związanych z tym uchybieniem zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania czy bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Sformułowane w skardze zarzuty natury proceduralnej zasługiwały na uwzględnienie, a stopień ich naruszenia uzasadniał przyjęcie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Trafnie Spółka podnosiła, że decyzja organu odwoławczego - w części zważającej - w znacznej mierze stanowi powtórzenie treści decyzji organu pierwszej instancji, czym istotnie naruszono art. 107 § 3, art. 7, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. Nie zreferowano w niej także istotnych zarzutów odwołania, ograniczając się do stwierdzenia, że "Spółka nie zgadza się z treścią zaskarżonej decyzji". SKO nie zaprezentowało własnej oceny zgromadzonych w aktach dowodów (przytoczyło tylko wypowiedzi organu pierwszej instancji), ani własnych ustaleń faktycznych, uchybiając obowiązkom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie zdecydował się też uzupełnić postępowania wyjaśniającego, choć zarzuty odwołania zmierzały do weryfikacji materiału dowodowego oraz prawidłowości wyliczeń organu pierwszej instancji, a także zakwestionowania wartości dowodowej ekspertyzy dr. L. Z., którą organ pierwszej instancji wsparł się podczas kwestionowania danych zaoferowanych przez Spółkę, w tym metody wyliczenia opłaty. M. in. w tym celu w formie załącznika nr 4 do odwołania Spółka przedłożyła opinię B. K., która nie została przez organ odwoławczy poddana merytorycznej ocenie, choć odnosiła się do istotnych dla sprawy wartości będących składową wymierzonej opłaty. Z tych względów należało ją zakwalifikować jako dodatkową argumentację Spółki i odnieść się do niej szczegółowo w uzasadnieniu decyzji, nie wyłączając możliwości uzupełnienia materiału dowodowego o opinię biegłego. W aktach sprawy zgromadzono bowiem dwa dokumenty dotyczące istotnych dla sprawy okoliczności, których przeanalizowanie może wymagać posiadania wiadomości specjalnych wykraczających poza urzędową wiedzę członków SKO. Wskazane uchybienie może mieć bezpośredni wpływ na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w sposób czyniący zadość wymaganiom wynikającym z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że na Spółce ciążył obowiązek poniesienia opłaty za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Wynika on z przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. Kluczowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia jej wysokości ma wielkość emisji; w myśl art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. wysokość opłat zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest  we własnym zakresie ustalić wysokość należnej opłaty i wnieść ją na rachunek właściwego organu (art. 284 ust. 1 p.o.ś.). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 285 ust. 1 i 2 p.o.ś.), przedkładając marszałkowi województwa wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji (art. 286 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.) oraz wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (art. 286 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Wykaz przedkłada się według wzoru określonego w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw klimatu (art. 286 ust. 6 p.o.ś.). Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym, przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ustaleń własnych marszałek województwa dokonuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat albo innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 p.o.ś.).
W roku 2018 Spółka korzystała ze środowiska na podstawie pozwolenia zintegrowanego z 10 września 2015 r., zmienionego decyzją z 20 czerwca 2018 r. Przed 31 marca 2019 r. przedłożyła Marszałkowi Województwa wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości tej opłaty informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska. Marszałek Województwa powziął jednak uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia wysokości opłaty, co legło u podstaw przeprowadzonego postępowania. Na podstawie otrzymanych od Spółki danych Marszałek Województwa nie był bowiem w stanie zweryfikować, w jaki sposób wyliczona została przez nią opłata za korzystanie ze środowiska, a ponadto stwierdzono, że przedłożony wykaz był niekompletny, ponieważ nie ujęto w nim wszystkich emitowanych w instalacjach zakładu substancji, w tym takich, które nie były ujęte w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu zintegrowanym. Rzecz odnosiła się do metali ciężkich z emitorów E5 i E101.
Co do przyjętych przez organ pierwszej instancji wartości emisji (SKO w istocie nie zaprezentowało własnego stanowiska w tym zakresie) wskazać należy, że w świetle art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. istotnym czynnikiem mającym wpływ na wysokość opłaty jest ilość i rodzaj  gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Dlatego przyjęte do obliczeń dane powinny poddawać się weryfikacji przez odesłanie do konkretnego źródła (konkretnego dokumentu), z którego zostały zaczerpnięte; jeżeli dane dotyczące poszczególnych substancji pochodzą z różnych źródeł – konieczne jest indywidualne odesłanie do takiego źródła. Podstawowe dane powinny pochodzić z pomiarów (art. 288 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.), a gdyby nie były one dostępne lub okazały się budzić wątpliwości, to także z innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 2). Ma to istotne znaczenie także z tego powodu, że Spółka w odwołaniu zarzucała błędy obliczeniowe i przyjęcie wadliwych danych wyjściowych, które – w takiej wadliwej wartości – były także analizowane na zlecenie organu pierwszej instancji przez dr. L.Z.. Kwestionowała także podważenie przez organ pierwszej instancji sposobu zaokrąglania danych wyjściowych do określonej liczby miejsc dziesiętnych ("po przecinku"). W toku postępowania odwoławczego nie zweryfikowano tego w jakimkolwiek zakresie, przez co nie zrealizowano wobec Spółki podstawowej gwarancji procesowej wywodzonej z zasady dwuinstancyjności postępowania, wymagającej powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, w tym autonomicznej oceny organu odwoławczego zgromadzonych w sprawie dowodów. SKO w istocie nie odwołało się do żadnych konkretnych wartości składowych mających wpływ na wysokość opłaty, w szczególności nie przeanalizowało wartości kwestionowanych przez Spółkę, wskazanych w dołączonej do odwołania opinii B. K.. Kolegium nie wywiązało się z tego obowiązku pomimo trwającego niemal 5 lat postępowania odwoławczego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że zawiera ona jedynie liczne i obszerne powtórzenia z decyzji organu pierwszej instancji (czego znamiennym dowodem jest odwołanie się na s. 9 do danych tabelarycznych, których w decyzji Kolegium nie zawarto, a także "szczegółowo opisane rozbieżności dla każdej substancji w dalszej części uzasadnienia", których w tym uzasadnieniu nie zaprezentowano, a jedynie na s. 11-13 i 16-20 powielono treść uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji), co nie mogło być przez Sąd uznane za realizację wymagań wynikających z art. 15 k.p.a. SKO nie zdecydowało się ani zweryfikować poszczególnych danych wyjściowych, ani metod obliczenia emisji (przytoczenie za organem pierwszej instancji stanowiska dr L. Z. nie oznacza oceny tego dowodu spełniającej wymagania z art. 80 k.p.a.), ograniczając się w dość oględny sposób od akceptacji metody obliczeń wybranej przez organ pierwszej instancji. O ile w tym zakresie na gruncie p.o.ś. istnieje swoboda, o tyle dokonany wybór musi zostać należycie uzasadniony. Kolegium powieliło też kwestionowane przez Spółkę założenie organu pierwszej instancji, że prowadziła działalność na podstawie dwóch pozwoleń zintegrowanych, podczas gdy ze zgromadzonych dowodów wynika, że Spółka posiadała jedno pozwolenie zintegrowane z 10 września 2015 r., zmienione decyzją z 20 czerwca 2018 r. Kwestią sporną było również ustalenie dnia, od którego decyzja zmieniająca zaczęła obowiązywać, czego żaden z organów nie analizował, zaś Spółka kwestionowała tak datę 20 czerwca 2018 r., jak i ustalenie opłat na różnych zasadach odnośnie do dwóch części roku (do 19 czerwca i od 20 czerwca). Okoliczność ta ma więc zasadnicze znaczenie dla ustaleń faktycznych, skoro organ przyjął do wymierzenia opłaty różne dane wyjściowe za okres od 1 stycznia do 19 czerwca i od 20 czerwca do 31 grudnia 2018 r. Kwestia ta musi stać się przedmiotem pogłębionej wypowiedzi. Organ odwoławczy nie odniósł się także do zastrzeżeń Spółki co do braku wyjaśnienia, dlaczego przyjęto do wyliczenia całość emisji metali ciężkich, a nie sumę "metalu i jego związków w pyle zawieszonym PM10", odnośnie do czego w dołączonej do odwołania opinii B.K. także przedstawiono stosowną argumentację.
Z tych powodów Sąd przyjął, że SKO uchyliło się także od oceny zgromadzonych dowodów, w tym analizy, czy zebrany materiał dowodowy może zostać uznany za wyczerpujący w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. i niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Stwierdzone uchybienia związane są także z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zaprezentowane w decyzji uzasadnienie nie stanowi logicznego wywodu, pozwalającego zapoznać się Sądowi z racjami, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Znamienne w tej sytuacji jest także stanowisko Kolegium zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, w której, poza jednozdaniowym oświadczeniem o podtrzymaniu twierdzeń i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, nie zawarto jakiegokolwiek odniesienia się do poważnych w swej istocie zarzutów skargi natury procesowej i materialnoprawnej, przez co dokument ten niedostatecznie wypełnia obowiązek organu określony w art. 54 § 2 p.p.s.a.
Odnośnie natomiast do kwestii wymierzenia opłaty podwyższonej, to wskazać należy, że jest ona wymierzana na podstawie art. 292 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia. Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy, przyjęli że emisja metali ciężkich, które nie były objęte posiadanym przez Spółkę pozwoleniem zintegrowanym, miała miejsce bez wymaganego pozwolenia. Jednak w żadnej z decyzji nie zaprezentowano analizy (wyniku wykładni) tego ustawowego wyrażenia pomimo, że Spółka powoływała się na posiadanie pozwolenia zintegrowanego z 10 września 2015 r., zmienionego następnie decyzją z 20 czerwca 2018 r., którym objęte były emitory E5 i E101. W przypadku rodzaju prowadzonej przez Spółkę działalności i wykorzystywanych instalacji, było ono wymaganym pozwoleniem (zob. art. 201 ust. 1 p.o.ś. i pkt 6 ppkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, Dz. U. poz. 1169). Spółka była zdania, że opłata podwyższona może być wymierzona tylko podmiotowi, który korzysta ze środowiska w danym zakresie bez pozwolenia w ogóle. Natomiast naruszenie warunków pozwolenia co do rodzaju dopuszczalnych emisji nie może być utożsamiane z brakiem pozwolenia i może być podstawą nałożenia administracyjnej kary pieniężnej.
Niewątpliwie tak newralgiczna z prawnego punktu widzenia kwestia, jak poruszona w poprzednim akapicie, musi stać się przedmiotem pogłębionej analizy prawnej organów, ponieważ od niej zależy to, czy Spółka powinna uregulować za wszystkie zrealizowane emisje opłatę w podstawowej wysokości, czy też za niektóre z tych emisji opłatę w podwyższonej wysokości, bądź powinny wobec niej być zastosowane także inne przewidziane w p.o.ś. środki finansowo-prawne. Wyniki tej analizy muszą zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, w której należy wskazać nie tylko fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ale też wywody prawne obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, czego w wydanych decyzjach istotnie brakuje, przez co nie spełniają one wymagań wynikających z przepisów art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Samo stwierdzenie, jakie zaprezentował organ pierwszej instancji, że emisja substancji niewymienionych w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu jest w świetle art. 292 p.o.ś. traktowana jako emisja bez wymaganego pozwolenia, co SKO tylko ponownie przytoczyło, nie została w żaden sposób uargumentowana. Organ odwoławczy tą kwestią się w istocie nie zajął. Jest to natomiast istotne z tego powodu, że Spółka utożsamiała pojęcie posiadania przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia z pojęciem posiadania "wymaganego pozwolenia", a organ nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji wykładni tego wyrażenia ustawowego. Podkreślić przy tym należy, że powołanie się przez Kolegium na treść uzasadnienia pozwolenia zintegrowanego (chodzi zapewne o treść ze s.114 decyzji z 20 czerwca 2018 r., ponieważ w decyzji SKO brakuje konkretnego odniesienia) nie wystarcza do przyjęcia legalności wymierzenia Spółce opłaty podwyższonej, ponieważ decyzja ta nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie zawiera w tym zakresie treści, które należałoby uznać za rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. albo które stanowiłoby wiążącą wykładnię odnośnych przepisów p.o.ś. Organy administracji publicznej obowiązane są natomiast działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, czyniąc zadość zasadzie praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Do powyższego dodać należy, że sąd administracyjny, w ramach kontrolnych uprawnień orzeczniczych, o których mowa w art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 p.p.s.a., nie może zastąpić lub wyręczyć organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej. Nie może przeprowadzić brakujących analiz, rozważań i ocen, które świadczą o tym, że sprawa administracyjna nie została przez organ odwoławczy należycie rozpatrzona, a zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a tylko ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem.
Z podanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego, ponieważ skala opisanych wyżej naruszeń zasad ogólnych i przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, odpowiadającego dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu SKO zrealizuje wytyczne wynikające ze stanowiska Sądu wyrażonego odnośnie do stwierdzonych uchybień proceduralnych, zwracając uwagę, by rozpoznanie sprawy nastąpiło w terminach określonych w k.p.a., a Spółce zapewniono realną możliwość realizacji uprawnień procesowych odniesienia się zgromadzonych dowodów. Motywy podjętego rozstrzygnięcia organ szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu decyzji. W razie potrzeby analizy danych dotyczących emisji, które wykraczać będą poza urzędową wiedzę członków Kolegium, organ rozważy potrzebę zasięgnięcia opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne - biegłego, stosownie do art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., w szczególności w celu weryfikacji dokumentów dr. L.Z. i B.K. oraz danych wyjściowych przyjętych do wyliczenia opłaty. Ostateczna ocena dowodów należy jednak do organu administracji publicznej, stosownie do art. 80 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Złożyły się na nie: wpis od skargi (5.443 zł), opłata skarbowa od złożonego do akt sprawy sądowej dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (10.800 zł).