II SA/Rz 220/25

II SA/Rz 220/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jacek Surmacz
Jarosław Szaro /przewodniczący/
Małgorzata Niedobylska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1219
art. 288, art. 267 ust.1, art. 292 pkt 1, art. 274 ust. 1, art. 273 ust.1, art. 272
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 205 § 2 w zw. z art. 14 ust. 1 pkt 1 lit.a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Jarosław Szaro, Sędzia WSA Małgorzata Niedobylska /spr./, Sędzia NSA Jacek Surmacz, Protokolant sekr. sąd. Karolina Gołąbek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2025 r. sprawy ze skargi K. sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2024 r. nr SKO.4170/108/2020 w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza za 2019 rok 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącej K. sp. z o.o. z siedzibą w M. kwotę 20 128 (dwadzieścia tysięcy sto dwadzieścia osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
K. sp. z o.o. z/s w M. (dalej: Skarżąca/Spółka) poddała kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: SKO/Kolegium/organ odwoławczy) z 6 grudnia 2024 r. nr SKO.4170/108/2020, którą utrzymana została w mocy decyzja Marszałka Województwa [...] (dalej: Marszałek Województwa/organ I instancji) z 26 października 2020 r. nr OS-II.7252.11.84.2020.JB/E w przedmiocie wymierzenia Spółce opłaty za korzystanie ze środowiska za rok 2019.
Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynikało, że 30 marca 2020 r. Spółka przedłożyła Marszałkowi Województwa wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat za rok 2019. Z uwagi na powzięte wątpliwości co do prawidłowości wyliczenia opłaty Marszałek Województwa w piśmie z 17 kwietnia 2020 r. wezwał Spółkę do wskazania sposobu ustalenia wielkości wskaźników emisji oraz źródeł ich pozyskania, a także złożenia korekty wykazu, po czym wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia opłaty za korzystanie ze środowiska w prawidłowej wysokości. Natomiast opisaną wyżej decyzją z 26 października 2020 r. wymierzył Spółce, na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: p.o.ś.), opłatę za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza za okres rok 2019 w wysokości [...] zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną ([...] zł), a wynikającą ze złożonego przez Spółkę wykazu, informując o konieczności naliczenia i wpłacenia odsetek za zwłokę od 1 kwietnia 2020 r.
Organ wskazał, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska jest zależna od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Własnych ustaleń, o których mowa w art. 288 ust. 2 p.o.ś., dokonał na podstawie wykonanych na zlecenie Spółki pomiarów, a także materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r. oraz przy uwzględnieniu korekty wykazu przedłożonej przez Spółkę 26 października 2020 r. Dla większości emitorów Spółka posiadała własne pomiary wykonane przez upoważnione laboratoria. Natomiast w przypadku emitorów nieposiadających pomiarów częściowo przyjęto wskaźniki określone przez Ministerstwo Środowiska. Poza danymi odnoszącymi się metali ciężkich ustalenia organu były zgodne z deklaracją Spółki. Różnica w wysokości opłaty wynikała z braku doliczenia przez Spółkę opłaty dodatkowej za emisję metali ciężkich bez wymagalnego pozwolenia z emitorów E5 - suszarni materiału na potrzeby produkcji płyt wiórowych (arsen, nikiel, ołów, kadm, kobalt, chrom, miedz, mangan, antymon, tal, wanad, rtęć, dioksyny i furany) i E101 - suszarni włókna linii do produkcji płyt MDF (nikiel, arsen, kobalt, chrom, miedz, mangan, ołów, antymon, tal, wanad, rtęć, kadm, dioksyny i furany), które nie były objęte posiadanym przez Spółkę pozwoleniem zintegrowanym, w którym nałożono na nią obowiązek opomiarowania emitowanych substancji. Ponieważ Spółka nie miała pozwolenia na emisję takich substancji, obowiązana była, zdaniem organu, do naliczenia opłaty podwyższonej. Emisja substancji niewymienionych w posiadanym pozwoleniu jest w świetle art. 292 p.o.ś. traktowana jako emisja bez wymaganego pozwolenia. Dane dotyczące emisji metali ciężkich przyjęto z dokumentów przedłożonych przez Spółkę.
W odwołaniu Spółka zarzuciła naruszenie art. 276 ust. 1 i art. 292 pkt 1 p.o.ś. przez wymierzenie jej opłaty w podwyższonej wysokości pomimo posiadania przez cały rok 2019 pozwolenia zintegrowanego. Wyraziła ocenę, że opłatę taką ponosi się wyłącznie w przypadku braku pozwolenia, pomimo obowiązku jego posiadania. Ewentualne naruszenie warunków pozwolenia w zakresie ilości emisji i dopuszczalnych rodzajów emisji nie jest podstawą do naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej. Uzyskanie pozwolenia niweczy uprawnienie marszałka do wymierzenia opłaty podwyższonej. Z kolei naruszenia art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1 oraz art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. upatrywała w przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska, w przypadku braku pozwolenia, ponosi jednocześnie opłatę podstawową i podwyższoną, mimo że zakres zastosowania tych przepisów wyklucza się. Podniosła, że organ wymierzył jej opłatę podwyższoną bez rozważenia, czy mogło to nastąpić w sytuacji, w której nie ponosi odpowiedzialności za brak zmienionego pozwolenia, ponieważ odnośnie do emiterów E5 i E101 w lutym 2019 r. wystąpiła o zmianę posiadanego pozwolenia poprzez jego rozszerzenie na metale ciężkie, ale decyzja nie została wydana z powodu zawieszenia postępowania, za co Spółka nie ponosi odpowiedzialności. Zarzuciła brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn uznano, że należało uwzględnić całość emisji metali ciężkich, choć z § 2 pkt 1 oraz pkt 13, 11, 43, 44, 99,108,118,124,162 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu wynika, że emisja metali ciężkich normowana jest jedynie jako suma metali i ich związków w pyle zawieszonym PM10; w decyzji nie zawarto żadnego uzasadnienia, dlaczego przyjęto emisję metali ciężkich wprost, a nie poprzez odniesienie do sumy tych metali w pyle zawieszonym PM10. Podniosła, że uzasadnienie zawiera również błędy obliczeniowe wynikające z nieprawidłowego przepisania wyników pomiarów ze sprawozdania z badań do tabeli nr 2 w decyzji w przypadku emitora E101, co szczegółowo przedstawia stanowiąca załącznik do odwołania opinia B. K.. Zaskarżona decyzja nie zawiera też należytego uzasadnienia prawnego. Ponadto Spółka nie zgodziła się z ustaleniem, że w procesie spalania paliwa wykorzystuje zanieczyszczone drewno poużytkowe, ponieważ odzyskiwane drewno wykorzystywane jest do produkcji, a nie jako paliwo. W kwestii tej nie zgromadzono jakiegokolwiek materiału dowodowego. Odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego.
Opisaną na wstępie decyzją z 6 grudnia 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny i rzetelnie ocenił zgromadzone dowody. Przedstawione w uzasadnieniu tabele zostały należycie uzasadnione. Wyjaśniono też zakres stosowania wskaźników ustalonych przez Ministerstwo Środowiska. Podkreślono, że dane z wykonanych pomiarów metali ciężkich w emitorach E5 i E101 nie mogły zostać przez organ pominięte. W toku postępowania przeanalizowano i oceniono zebrane dokumenty stanowiące dowody w sprawie, a ocena organu pierwszej instancji została podzielona przez organ odwoławczy. Dla większości emitorów Spółka posiadała wykonane pomiary, a w przypadku emitorów nieposiadających pomiarów częściowo przyjęto wskaźniki określone przez ministerstwo środowiska. Spółka posiadała natomiast wykonane pomiary ciągłe. Stwierdzone rozbieżności dotyczyły ww. emitorów w części dotyczącej metali ciężkich i braku pozwolenia na ich emisję. W pozwoleniu zintegrowanym nałożono na Spółkę obowiązek opomiarowania substancji, określając ich zakres i częstotliwość wykonania. Nałożono na nią także obowiązek wykonywania pomiarów okresowych dla określonych substancji. W decyzji tej zawarte było również pouczenie, że w przypadku wykazania w pomiarach emisji zanieczyszczeń na poziomie powyżej oznaczalności metody pomiarowej, dla których decyzja nie ustala wartości dopuszczalnych, zachodzić będą przesłanki do uznania, że emisje tych substancji zachodzą bez wymaganego pozwolenia. Dlatego emisja substancji nieujętych w pozwoleniu zintegrowanym powinna być rozpatrywana jak emisja bez wymaganego pozwolenia. Spółka miała wiedzę, jak szeroki zakres pomiarowy jest zalecany w konkluzjach BAT, w przypadku stosowania jako paliwo odzyskiwane drewno. W decyzji tej, na s.114, wskazano także na obowiązek doliczenia w takiej sytuacji opłaty podwyższonej. W decyzji organu pierwszej instancji zapewniono możliwość prześledzenia i weryfikacji sposobu ustalenia opłaty podwyższonej. Przyjęte wartości zaprezentowano w tabelach, w których każda wartość zawiera stosowny opis i wskazanie źródła pozyskania dla każdej z substancji w poszczególnych emitorach. Kolegium do tych tabel nie wniosło uwag. Pomiędzy tym, co przedstawiła Spółka, a tym co powinna wykazać, zachodziły braki i rozbieżności. Organ pierwszej instancji przedstawił wyniki procesu dowodzenia w sposób czytelny i spójny. Sformułowane w odwołaniu zarzuty uznano za niezasadne.
W skardze wniesionej do tut. Sądu Spółka, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego oraz orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zarzuciła organom naruszenie:
1) art. 276 ust. 1 w zw. z art. 292 pkt 1 p.o.ś. przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na wymierzeniu opłaty podwyższonej w sytuacji, w której Spółka dysponowała ostatecznym i prawomocnym pozwoleniem zintegrowanym, podczas gdy zgodnie z przywołanymi przepisami opłata podwyższona może być wymierzona tylko w przypadku braku wymaganego pozwolenia,
2) art. 8 § 1 w zw. z art. 11, art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne, niepełne i niezrozumiałe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, które nie pozwala prześledzić procesu decyzyjnego organu skutkującego wymierzeniem opłaty w określonej wysokości i zweryfikować podstawy dla zawartych w niej twierdzeń.
Skarżąca podtrzymała stanowisko z odwołania, że opłatę podwyższoną ponoszą jedynie podmioty korzystające ze środowiska, które nie dysponują wymaganym pozwoleniem. W jej przypadku takim wymaganym pozwoleniem jest    pozwolenie zintegrowane, które przez cały rok 2019 posiadała, przez co naruszenie przez organy przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 p.o.ś. mogło mieć charakter rażący. Zakres informacji i danych dotyczących wyliczenia opłaty dotyczył tylko emisji substancji nieuwzględnionych w pozwoleniu. Ilość i rodzaj  gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza ma wpływ na wysokość opłaty i administracyjnej kary pieniężnej, ale przesłanki ich nałożenia są odmienne i nie mogą być stosowane zamiennie.  Ponoszenie opłaty podwyższonej wiąże się z brakiem pozwolenia, natomiast warunkiem wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej jest posiadanie pozwolenia, którego warunki zostały przekroczone lub naruszone. Wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, które nie zostały wymienione w pozwoleniu, nie może być klasyfikowane jak emisja bez wymaganego pozwolenia. Ponadto, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na prześledzenie procesu decyzyjnego, który zakończył się wydaniem tego rozstrzygnięcia. Jest ono niepełne, uniemożliwia ustalenie, które z zawartych w nim stwierdzeń są wynikiem samodzielnej oceny materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a które jedynie stanowią sprawozdawcze przedstawienie stanowiska organu pierwszej instancji. Zawiera też błędy konstrukcyjne, ponieważ brakuje w nim treści i tabel, co może wynikać z tego, że zaskarżona decyzja w przeważającej części stanowi wierne powtórzenie treści decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.).
W wydanych w sprawie decyzjach organy uznały, że Spółka, jako podmiot korzystający ze środowiska, powinna była doliczyć do uiszczonej opłaty za korzystanie ze środowiska opłatę podwyższoną o 500% za emisję poprzez emitory E5 i E101 wymienionych w decyzjach metali ciężkich, które nie były objęte posiadanym przez nią pozwoleniem zintegrowanym. Spółka uważała natomiast, że nie ciąży na niej obowiązek poniesienia opłaty podwyższonej, ponieważ przez cały rok 2019 posiadała pozwolenie zintegrowane, a dodatkowo w lutym 2019 r. wystąpiła o jego zmianę, zaś na czas trwania postępowania nie miała wpływu. Nie zgodziła się również z niektórymi ustaleniami faktycznymi twierdząc, że organ przyjął błędne dane do wyliczeń, a ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań ustawowych.
Na gruncie przepisów p.o.ś. korzystanie ze środowiska w sposób związany z działalnością Spółki i używaniem instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych i płyt wiórowych przez wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza wiąże się z obowiązkiem ponoszenia opłat. Obowiązek ten stanowi realizację wyrażonej w art. 7 ust. 1 p.o.ś. zasady "zanieczyszczający płaci" (por. także art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). Powołana ustawa przewiduje różne rodzaje środków finansowo-prawnych ochrony środowiska, w tym: opłatę za korzystanie ze środowiska (podstawową i podwyższoną o 500%), administracyjną karę pieniężną, zróżnicowane stawki podatków i innych danin publicznych służące celom ochrony środowiska oraz opłatę emisyjną (art. 272 p.o.ś.). Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona m.in. za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Natomiast administracyjna kara pieniężna jest ponoszona za przekroczenie lub naruszenie warunków korzystania ze środowiska, ustalonych decyzją w zakresie określonym w ust. 1, a także w zakresie magazynowania odpadów i emitowania hałasu do środowiska (art. 273 ust. 2 p.o.ś.). Wysokość opłat i kar zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.). Do ich ponoszenia obowiązane są podmioty korzystające ze środowiska (art. 275 p.o.ś.) lub prowadzący instalację (art. 279 ust. 1 p.o.ś.).
Podmiot korzystający ze środowiska obowiązany jest  we własnym zakresie ustalić wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego organu (art. 284 ust. 1 p.o.ś.). Opłatę ustala się według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wnosi za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca następnego roku (art. 285 ust. 1 i 2 p.o.ś.), przedkładając marszałkowi województwa wykaz zawierający wykorzystane do ustalenia wysokości opłat informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, w szczególności o rodzajach substancji wprowadzonych do powietrza i wielkości emisji (art. 286 ust. 1 pkt 1 p.o.ś.) oraz wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat (art. 286 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Wykaz przedkłada się według wzoru określonego w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw klimatu (art. 286 ust. 6 p.o.ś.). Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym, przedłożył wykaz zwierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (art. 288 ust. 1 pkt 2 p.o.ś.). Ustaleń własnych marszałek województwa dokonuje na podstawie pomiarów dokonywanych przez organy administracji lub przez podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do poniesienia opłat albo innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 2 p.o.ś.).
Postępowanie administracyjne, które przeprowadzono na podstawie przepisów p.o.ś., jest dwuinstancyjne. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Dwuinstancyjność postępowania, o której mowa w art. 15 k.p.a., wymaga od organu odwoławczego ponownego rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie, w tym samodzielnego, wnikliwego i merytorycznego jej zbadania oraz ponownej oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów. W wyniku postępowania odwoławczego organ odwoławczy może podjąć jedno z rozstrzygnięć wymienionych art. 138 k.p.a. Decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji organ odwoławczy może podjąć w następstwie rozpatrzenia odwołania i zrealizowania wymagań wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania, w razie dojścia do tożsamych konkluzji, co organ pierwszej instancji, dających podstawę do podjęcia takiego samego rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie takie nie zwalnia organu odwoławczego od konieczności odniesienia się do meritum sprawy we wszystkich jej aspektach, ale także zarzutów odwołania. Wynikające z przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinności podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży także na organie odwoławczym. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale rozstrzygnięcia te muszą zostać wydane w wyniku przeprowadzenia przez każdy z organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Obowiązek organu w tym zakresie stanowi zagwarantowanie realizacji uprawnienia procesowego strony wynikającego z art. 127 § 1 k.p.a.
W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wywiązało się z ww. obowiązków, naruszając przy tym wymagania co do uzasadnienia decyzji, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasadę dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.) i zasadę szybkości postępowania (art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a.) oraz warunki przedłużenia czasu trwania postępowania odwoławczego (art. 35 § 3 i art.36 § 1 k.p.a.), niezależnie od tego, że strona postępowania nie podnosiła związanych z tym uchybieniem zarzutów przewlekłego prowadzenia postępowania, czy wręcz bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Sformułowane w skardze zarzuty natury proceduralnej zasługiwały na uwzględnienie, a stopień ich naruszenia uzasadniał przyjęcie, że miały one charakter rażący w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Nie ulega wątpliwości, że na Spółce ciążył obowiązek poniesienia opłaty za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów. Wynika on z przepisów art. 273 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. W roku 2019 Spółka korzystała ze środowiska na podstawie pozwolenia zintegrowanego z 10 września 2015 r., zmienionego decyzją z 20 czerwca 2018 r. Nie był też kwestionowany obowiązek przedłożenia marszałkowi województwa wykazu zawierającego wykorzystane do ustalenia wysokości tej opłaty informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska, które powinny stanowić odzwierciedlenie danych z posiadanych przez Spółkę wyników pomiarów i raportów. Z poczynionych w sprawie ustaleń wynikało, że opłata taka nie została przez nią naliczona za emisję metali ciężkich z emitorów E5 i E101, choć Spółka była świadoma emisji takich substancji, ponieważ wskazano je w wynikach pomiarów wykonanych na jej zlecenie. Same emitory E5 i E101 były zaś objęte pozwoleniem zintegrowanym, odnośnie do których w pozwoleniu zintegrowanym nałożono na Spółkę obowiązek wykonywania od 1 stycznia 2019 r. pomiarów ciągłych oraz pomiarów okresowych, w zakresie wymienionych w decyzji substancji, w tym niektórych metali ciężkich (s.62-63 i 113-114 decyzji z 20 czerwca 2018 r.). Obowiązki te mają swoje umocowanie w p.o.ś. (art. 147 p.o.ś.).
Co do przyjętych przez organ pierwszej instancji wartości tych emisji (SKO nie zaprezentowało w decyzji żadnych danych) wskazać należy, że w świetle art. 274 ust. 1 pkt 1 p.o.ś. istotnym czynnikiem mającym wpływ na wysokość opłaty jest ilość i rodzaj  gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Dlatego przyjęte do obliczeń dane powinny poddawać się weryfikacji przez odesłanie do konkretnego źródła (konkretnego dokumentu), z którego zostały zaczerpnięte; jeżeli dane dotyczące poszczególnych substancji pochodzą z różnych źródeł – konieczne jest indywidualne odesłanie do takiego źródła. Podstawowe dane powinny pochodzić z pomiarów (art. 288 ust. 2 pkt 1 p.o.ś.), a gdyby nie były one dostępne lub okazały się budzić wątpliwości, to także z innych danych technicznych i technologicznych (art. 288 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 2). Za niewystarczające uznać należy jedynie ogólne wskazanie, że przyjęto je z dokumentów dostarczonych przez Spółkę, w tym, jak to uczynił organ odwoławczy, ograniczenie się do stwierdzenia, że "tabele przedstawione w uzasadnieniu zostały należycie opisane" (s.5). Ma to istotne znaczenie także z tego powodu, że Spółka w odwołaniu zarzucała błędy obliczeniowe i przyjęcie wadliwych danych wyjściowych w tabeli nr 2 zawartej w decyzji organu pierwszej instancji, (dane dotyczące emitora E101), czego w toku postępowania odwoławczego w jakimkolwiek zakresie nie zweryfikowano, przez co nie zrealizowano podstawowej gwarancji procesowej wywodzonej z zasady dwuinstancyjności postępowania wymagającej powtórnego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w pełnym zakresie, w tym autonomicznej oceny organu odwoławczego zgromadzonych w sprawie dowodów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odwołało się do żadnych konkretnych wartości składowych mających wpływ na wysokość opłaty, w szczególności do wartości kwestionowanych przez Spółkę, wskazanych w dołączonej do odwołania opinii B. K.. SKO nie wywiązało się z tego obowiązku pomimo trwającego ponad 4 lata postępowania odwoławczego. Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że zawiera ono w większości powieloną argumentację z decyzji organu pierwszej instancji. Wątpliwości co do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez SKO budzi zdanie wskazujące na złożenie przez Spółkę "do tut. urzędu – oddział instrumentów środowiskowych" sprawozdań z pomiarów (s.7), ponieważ w świetle przepisów p.o.ś. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest organem właściwym do otrzymania takiego rodzaju dokumentów, a Sąd nie dysponuje wiedzą, aby w Kolegium wyodrębniona została taka komórka organizacyjna. Przykładem tego jest też powołanie się na "przedstawione powyżej tabelarycznie, jak i szczegółowo opisane rozbieżności dla każdej opisanej z substancji w dalszej części uzasadnienia" (s.10), ponieważ zaskarżona decyzja nie zawiera ani zestawień tabelarycznych, ani opisu zarzucanych rozbieżności. Jak zresztą trafnie zauważono w skardze, decyzja organu odwoławczego zawiera "błędy techniczne" w postaci brakującej treści na stronie (s. 6) oraz brakujących tabel. Nie było możliwe jednoznaczne ustalenie, czy Kolegium zamierzało przytoczyć część argumentacji organu pierwszej instancji i w jakim dokładnie celu, czy też ta część uzasadnienia miała stanowić własny wywód organu odwoławczego. Niewątpliwie spowodowało to nieczytelność uzasadnienia i uniemożliwiło zapoznanie się z tokiem rozumowania autora uzasadnienia. Z tych powodów Sąd przyjął, że Kolegium uchyliło się od oceny zgromadzonych dowodów, w tym analizy, czy może on zostać uznany za wyczerpujący w rozumieniu art. 77 § 1 k.p.a. i niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w rozumieniu art. 7 k.p.a. Stwierdzone uchybienia związane są też z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zaprezentowane w decyzji uzasadnienie nie stanowi logicznego wywodu, pozwalającego zapoznać się Sądowi z racjami, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Za niewystarczające Sąd uznał stwierdzenie (s.10), że Kolegium "nie wnosi uwag do ww. tabeli; organ pierwszej instancji wypełnił warunki wynikające z przyjęcia prawidłowej metodologii przygotowania opisanych zestawień". Znamienne w tej sytuacji jest także stanowisko Kolegium zaprezentowane w odpowiedzi na skargę, w której, poza jednozdaniowym oświadczeniem o podtrzymaniu twierdzeń i argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji, nie zawarto jakiegokolwiek odniesienia się do poważnych w swej istocie zarzutów skargi natury procesowej i materialnoprawnej, przez co dokument ten niedostatecznie wypełnia obowiązek organu określony w art. 54 § 2 p.p.s.a. Zaznaczyć również należy, że do odwołania w formie załącznika oznaczonego nr 4 dołączona została opinia B. K., którą organ odwoławczy powinien był potraktować jako dodatkową argumentację odwołującej się Spółki. Tymczasem została ona poddana tylko pobieżnej analizie przy okazji odnoszenia się do zarzutów odwołania. Podobnie, organ odwoławczy nie odniósł się do zastrzeżeń Spółki co do braku wyjaśnienia, dlaczego przyjęto do wyliczenia całość emisji metali ciężkich, a nie sumę metalu i jego związków w pyle zawieszonym PM10, odnośnie do czego w ww. opinii B. K. także przedstawiono stosowną argumentację (s.5-9) i zawarto wskazane w zakresie błędnego przyjęcia danych w tabeli nr 2 (s.13-16 opinii). Nie wskazano też dowodu potwierdzającego ustalenie, że Spółka wykorzystywała jako paliwo odzyskiwane drewno (s.8), do czego odnosiły się zastrzeżenia odwołania; za taki nie można było uznać powołania się przez Kolegium na treść pozwolenia zintegrowanego ze s. 114 tej decyzji (s.14). Nie wyjaśniono nawet, czemu takie ustalenie miałoby służyć.
Odnośnie natomiast do kwestii wymierzenia opłaty podwyższonej, co do której między stronami postępowania istnieje zasadniczy spór, to wskazać należy, że jest wymierzana na podstawie art. 292 p.o.ś. w przypadku braku wymaganego pozwolenia. Organ pierwszej instancji, a w ślad za nim organ odwoławczy przyjęły, że emisja metali ciężkich, które nie były objęte posiadanym przez Spółkę pozwoleniem zintegrowanym, miała miejsce bez wymaganego pozwolenia – Kolegium przyjęło także, że "bez pozwolenia" (s.11) i "stosownego pozwolenia" (s.13). Jednak w żadnej z decyzji nie zaprezentowano analizy (wyniku wykładni) tego ustawowego wyrażenia, mimo że Spółka powoływała się na posiadanie pozwolenia zintegrowanego (pozwolenie zintegrowane z 10 września 2015 r., zmienione decyzją z 20 czerwca 2018 r., którym objęte były emitory E5 i E101), które w przypadku rodzaju prowadzonej przez nią działalności i wykorzystywanych instalacji, było wymaganym pozwoleniem (zob. art. 201 ust. 1 p.o.ś. i pkt 6 ppkt 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, Dz. U. poz. 1169). Była ona zdania, że opłata podwyższona może być wymierzona podmiotowi, który korzysta ze środowiska w danym zakresie bez pozwolenia w ogóle. Natomiast naruszenie warunków pozwolenia co do rodzaju dopuszczalnych emisji nie może być utożsamiane z brakiem pozwolenia.
Niewątpliwie tak newralgiczna z prawnego punktu widzenia kwestia, jak poruszona ostatnio, musi stać się przedmiotem pogłębionej analizy prawnej organów, ponieważ od niej zależy to, czy Spółka powinna uregulować za wszystkie zrealizowane emisje opłatę w podstawowej wysokości, czy też opłatę w podwyższonej wysokości za niektóre z tych emisji, bądź powinny wobec niej być zastosowane także inne przewidziane w p.o.ś. środki finansowo-prawne. Wyniki tej analizy muszą zostać zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji, w której należy wskazać nie tylko fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, ale też wywody prawne obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, czego w wydanych decyzjach istotnie brakuje, przez co nie spełniają one wymagań wynikających z przepisów art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Samo stwierdzenie, jakie zaprezentował organ pierwszej instancji, że emisja substancji niewymienionych w posiadanym przez Spółkę pozwoleniu jest w świetle art. 292 p.o.ś. traktowana jako emisja bez wymaganego pozwolenia (Kolegium także - "bez pozwolenia", "stosownego pozwolenia"), nie została w żaden sposób uargumentowana, a Kolegium tą kwestią się w istocie nie zajęło w ogóle. Jest to natomiast istotne z tego powodu, że Spółka utożsamiała pojęcie posiadania przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia z pojęciem posiadania "wymaganego pozwolenia", a organ nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji wykładni tego wyrażenia ustawowego. Przekonująco uzasadnione zostały jedynie powody wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty w prawidłowej wysokości. Podkreślić przy tym należy, że powołanie się na treść uzasadnienia pozwolenia zintegrowanego zawarte na s.114 nie wystarcza do przyjęcia legalności wymierzenia Spółce opłaty podwyższonej, ponieważ decyzja ta nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego i nie zawiera w tym zakresie treści, które należałoby uznać za rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. albo które stanowiłoby wiążącą wykładnię odnośnych przepisów p.o.ś. Organy administracji publicznej obowiązane są działać na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, czyniąc zadość zasadzie praworządności, określonej w art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Do powyższego dodać należy, że sąd administracyjny, w ramach kontrolnych uprawnień orzeczniczych, o których mowa w art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 145 p.p.s.a., nie może zastąpić lub wyręczyć organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy administracyjnej. Nie może przeprowadzić brakujących analiz, rozważań i ocen, które świadczą o tym, że sprawa administracyjna nie została przez organ odwoławczy należycie rozpatrzona, a zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem przepisów postępowania. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, a tylko ocenia, czy postępowanie przed organami przeprowadzono prawidłowo i czy wydany akt pozostaje w zgodzie z prawem.
Z podanych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja podlega usunięciu z obrotu prawnego, ponieważ skala opisanych wyżej naruszeń zasad ogólnych i przepisów postępowania administracyjnego uzasadnia uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, odpowiadającego dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze zrealizuje wytyczne wynikające ze stanowiska Sądu wyrażonego odnośnie do stwierdzonych uchybień proceduralnych zwracając uwagę, by rozpoznanie sprawy nastąpiło w terminach określonych w k.p.a. Podjęte rozstrzygnięcie organ szczegółowo przedstawi w uzasadnieniu decyzji, a w razie potrzeby analizy danych dotyczących emisji, które wykraczać będą poza urzędową wiedzę członków Kolegium, rozważy potrzebę zasięgnięcia opinii osoby posiadającej wiadomości specjalne - biegłego, stosownie do art. 84 § 1 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Ostateczna ocena dowodów należy jednak do organu administracji publicznej, stosownie do art. 80 k.p.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Złożyły się na nie: wpis od skargi (9.311 zł), opłata skarbowa od złożonego do akt sprawy sądowej dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej (10.800 zł).