II SA/Rz 219/04

II SA/Rz 219/04 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2005-06-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2004-04-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /sprawozdawca/
Maria Zarębska-Kobak /przewodniczący/
Stanisław Śliwa
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 147
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi S. A. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty J. z dnia [...] października 2003 r. Nr [...].
Uzasadnienie
SA/Rz 219/04
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] stycznia 2004r. Nr [...] Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania S. A. od decyzji Starosty J. z dnia [...] października 2003 r. Nr : [...], odmawiającej po wznowieniu postępowania uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] października 1996 r. NR [...] w przedmiocie udzielenia E. i D. C. pozwolenia na budowę wiaty konstrukcji stalowej wolno stojącej dla potrzeb suszarni ziarna typu " Drzewicz M 851" oraz odcinka linii energetycznej n/n kablowej ze słupa nr 61 do proj. złącza zasilającego urządzenia technologiczne na działkach nr ewid. gr 581 i 582 położonych w miejscowości P. z uwagi na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i jednocześnie stwierdzającej, iż wspomniana decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona S. A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nią zakończonym - postanowił uchylić zaskarżoną nim decyzję w całości i stwierdzić, iż w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] października 1996 r., Nr [...] - bowiem w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i jednocześnie uznać, iż dotychczasowa decyzja posiada wadliwość procesową, bowiem strona S. A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną Kierownika Urzędu Rejonowego w J., niemniej jednak w całości była pozbawiona wadliwości materialnej .
Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt 2, 104, 107, 151 § 2, w związku z art. 145 § l pkt 4 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. Nr 98 z dnia 17 listopada 2000 r., poz. 1071, z późniejszymi zmianami ).
Z uzasadnienia tej decyzji i akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] października 1996r. opisaną wyżej Kierownik Urzędu Rejonowego w J. udzielił E. i D. C. pozwolenia na budowę wiaty konstrukcji stalowej wolno stojącej dla potrzeb suszarni ziarna typu " Drzewicz M 851" oraz odcinka linii energetycznej n/n kablowej ze słupa nr 61 do proj. złącza zasilającego urządzenia technologiczne na działkach nr ewid. gr 581 i 582 położonych w miejscowości P. . Decyzja ta stała się ostateczna.
Decyzją z dnia 10 listopada 2000r. Starosta J. odmówił wznowienia postępowania w tej sprawie - o co wnosiła S. A. - zarzucając, iż nie uczestniczyła bez swojej winy w postępowaniu zakończonym pozwoleniem na budowę. Jako podstawę odmowy wskazano okoliczność, iż nie przysługiwał jej przymiot strony postępowania w tej sprawie. Decyzja Starosty została utrzymana w mocy przez Wojewodę decyzją z dnia [...] stycznia 2001r. Nr [...].
Obie te decyzje w następstwie skargi S. A. zostały uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie sygnatura akt SA/Rz 377/01 wydanym w dniu 13 maja 2003 r.
W dalszej kolejności Starosta J. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r. Nr [...] wznowił postępowanie zakończone powoływanym wyżej pozwoleniem na budowę wskazując w jego podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4, 147, 149 §1 i 150 kpa a następnie decyzją z dnia [...] października 2003r. odmówił uchylenia opisywanego wielokrotnie pozwolenia z uwagi na okoliczność, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Jednocześnie stwierdził, iż decyzja – pozwolenie na budowę została wydana z naruszeniem prawa, bowiem S. A. z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem pozwolenia. Odnosząc się do zarzutów skarżącej stwierdził że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwość formalną, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej, stąd mimo istnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § l K.p.a. - organ pierwszej instancji nie uchylił jej , bowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W szczególności inwestor przedłożył wymagane art. 32 ust. 4 i 34 ust. 4 Prawa budowlanego dokumenty. Uciążliwość inwestycji powinna mieścić się granicach działki inwestora, " co zostało w dokumentacji uwzględnione". Oznacza to, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji jak dotychczasowa.
Od decyzji Starosty J. odwołanie do Wojewody złożyła S. A..
Podniosła w nim szereg uwag i zastrzeżeń uzupełnionych w pismach z dnia 19 listopada oraz 17 grudnia 2003 r.
Generalnie dotyczą one kwestii wcześniej wskazywanych w podaniu o wznowienie postępowania oraz w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym w sprawie zakończonej wspomnianym wyrokiem NSA.
Zawierają one zarzuty naruszenia zasad proceduralnych postępowania wznowieniowego w kontekście wyroku NSA w zakresie uznania odwołującej, jako strony związku z jej roszczeniami podniesionymi w podaniu z dnia 12 października 2000 r., nie uwzględnienia faktu uciążliwości wynikającej z zatwierdzenia projektu budowlanego oraz z funkcjonowania zrealizowanej inwestycji i zmiany czynnika opałowego suszarni a także związanej z rozszerzeniem prowadzonej działalności gospodarczej poprzez usługi na rzecz osób trzecich oraz rozbudową suszarni jak również nie potraktowania jej jako strony w kolejnym odrębnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia NR [...] E. i D. C. na budowę: - budynku magazynu zboża z dyżurką oraz, -wiaty na maszyny rolnicze, - budynku wiaty stalowej na opał, - budynku garażowego, - budynku wiaty na sprzęt gospodarczy.
Wojewoda w następstwie odwołania wydał decyzję opisaną na wstępie pochodzącą z dnia [...] stycznia 2004r.
W jej uzasadnieniu podał, że zarzuty odwołania nie zasługują na uwzględnienie.
Zaskarżona nim decyzja zawiera jednak w ocenie organu odwoławczego wadę formalno- prawną odnoszącą się do interpretacji przyjętej podstawy prawnej oraz sentencji organu pierwszej instancji, powodującą konieczność wyłączenia jej z obiegu prawnego, w związku z czym Wojewoda zastosował instytucję reformacji przewidzianą w art. 138 § l pkt 2 K.p.a.
W szczególności sformułowanie sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej wymagało sprostowania i rozszerzenia.
Organ I instancji wydał decyzję opartą na art. 151 § 2 k.p.a w zw. z art. 146 §2 k.p.a. Przepis art. 151 §2 przewiduje, że w wypadku, gdy nie można uchylić decyzji dotychczasowej we wznowionym postępowaniu na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 K.p.a., wydaje się decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji dotychczasowej.
Stosownie do art. 146 §2 K.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowieniowego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Zastosowanie przesłanki, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko w wypadku, gdy organ w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Treść tego rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem decyzji ostatecznej. Organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Stosując zatem art. 146 § 2 K.p.a. organ wykazać powinien, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości była pozbawiona wadliwości materialnej .
Oznacza to konieczność przeprowadzenia w całości postępowania, ograniczonego jedynie tożsamością sprawy, w zakresie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie.
W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2003 r. nie odpowiadała przytoczonym wyżej przepisom, gdyż stwierdza, że decyzja z dnia [...] października 1996 r., wydana została z naruszeniem prawa, a jednocześnie odmawia jej uchylenia.
Organ odwoławczy przyjął, iż ocena prawna wyroku NSA z dnia 13 maja 2003 r. odnosi się do kwestii proceduralno-formalnych w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, nie zaś do zagadnień merytorycznych. Organy administracji architektoniczno budowlanej związane wyrokiem NSA uznały, iż sporna inwestycja o charakterze przemysłowym lub usługowym, która może emitować zanieczyszczenia do środowiska lub wytwarzać nadmierny hałas może oddziaływać na nieruchomości nie graniczące bezpośrednio z nieruchomością, na której zaprojektowano zamierzenie inwestycyjne. Przyjmując tak postawioną tezę rozpatrzono ponownie w trybie zwykłym sprawę zakończoną dnia 7 października 1996 r.
S. A. w podaniu o wznowienie postępowania podkreśliła swój interes prawny podając na czym on polega, rozszerzając następnie kolejnymi pismami w trakcie prowadzonego postępowania przed organami pierwszej i drugiej instancji na etapie prowadzonego postępowania wznowieniowego. Kwestie te rozważono i rozpoznano w zakresie merytorycznym.
Biorąc pod uwagę powyższe ustalono, iż podstawą materialne - prawną decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] października 2003 r. były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 z 1994 r.), oraz aktów wykonawczych tej ustawy, jak również innych przepisów prawa obowiązujących w tego rodzaju inwestycji.
Zgodnie z art. 32 ust. 4 i art. 34 ust. 4 inwestorzy składający wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenie na budowę przedłożyli wymagane prawem dokumenty, w tym:
- prawomocną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...] sierpnia 1996 r., znak: [...], dowód stwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Wojewody dnia [...]września 1996 r., znak: [...] ustalającą emisję dopuszczalną dla projektowanej suszarni ziarna " Drzewicz M 851" w miejscowości P.,
- warunki techniczne dla przyłącza energetycznego wraz z projektem, projekt budowlany z wymaganymi uzgodnieniami, opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w J..
Program inwestycyjny, został zawarty i wykazany w formie projektu budowlanego, którego rozwiązania przestrzenno-architektoniczno-budowlane opracowano przez osoby posiadające stosowne uprawnienia projektowe. Suszarnia z zastosowaniem czynnika grzewczego - oleju opałowego (z urządzeniami towarzyszącymi), jako funkcja zasadnicza przedsięwzięcia służyć miała i w dalszym ciągu dotyczy obsługi produkcji rolnej inwestorów oraz ewentualnie innym rolnikom w ramach usług.
Nie jest to inwestycja szkodliwą dla środowiska i zdrowia ludzi, bowiem nie wymieniono jej w rozporządzeniu Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 13 maja 1995 r. - Dz. U. Nr 52, poz. 284, które obowiązywało w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia 7 października 1996 r.
Przyjęte rozwiązania w projekcie budowlanym wykazały, iż zamierzenie inwestycyjne i jego ewentualne oddziaływanie mieści się w granicach działki stanowiącej własność inwestorów. Stanowią o tym przyjęte odległości poszczególnych elementów zagospodarowania terenu od granic działki, zgodnie z warunkami techniczno- budowlanymi obowiązującymi budownictwie oraz uzgodnienia projektu z właściwymi jednostkami opiniującymi, w tym w zakresie ochrony środowiska.
Z uwagi na powyższe organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, że wyniku wznowienia postępowania w sprawie mogłaby zapaść taka sama decyzja.
W odniesieniu do uwag i zarzutów odwołującej wyjaśniono, iż: z przepisów Działu II rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145-153) wynika, że jeżeli wystąpią określone prawem zdarzenia, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną podlega wznowieniu- organ administracyjny wydaje wówczas postanowienie o wznowieniu (art. 149 § l K.p.a.). Między innymi wznowienie następuje wtedy- gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie - strona bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 §1 K.p.a.). Jednocześnie z art. 151 § l K.p.a. (w związku z art. 149 § 2 K.p.a.) wynika, że w toku wznowieniowego postępowania organ orzekający ma obowiązek przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Obowiązek przeprowadzenia we wskazanym zakresie istnieje również w sytuacji objętej dyspozycją art. 146 § 2 K.p.a. W myśl tego przepisu - mimo istnienia podstaw wznowienia przewidzianych w art. 145 § l K.p.a. - nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W takim też przypadku, zgodnie z art. 151 § 2 K.p.a., organ administracyjny ogranicza się do stwierdzenia, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z których powodu nie uchylił decyzji.
W sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej i drugiej instancji spełniły powyższe przepisy prawa proceduralno-procesowego. Zastosowały się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie - zawartych w ocenie prawnej wyroku z dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt S.A./Rz 377/01, dopuszczając S. A. na prawach strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., do prowadzonego postępowania wznowieniowego. Ponowne rozpoznanie sprawy dowiodło, iż pomimo tegoż faktu wniosek inwestorów zasługiwał na pozytywne rozpatrzenie, a wnioski strony skarżącej nie miały i nie mają wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie ostateczne z uwagi na brak umocowania merytorycznego w sprawie .Odwołująca w podaniu o wznowienie postępowania oraz odwołaniu od decyzji Starosty J. z dnia [...] października 2003 r. i kolejnych pismach eksponuje okoliczność, iż obecnie istniejąca i funkcjonująca "suszarnia" wytwarza nadmierny hałas i zanieczyszcza środowisko. Wskazuje przy tym, iż powyższe wynika z faktu samowolnej zmiany procesu technologicznego w trakcie użytkowania inwestycji, polegającej na wprowadzeniu zamiennego czynnika grzewczego (z oleju opałowego na węgiel). Tego rodzaju zmiany nie mają związku z wydanym pozwoleniem na budowę, stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania administracyjnego. Rozpoznawane są w odrębnych postępowaniach, prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego pierwszej i drugiej instancji, w których właściwości jest doprowadzenie stanu istniejącego (w zakresie m. innymi usunięcia przyczyn ponadnormatywnych emisji zanieczyszczeń oraz hałasu, przy współudziale organów realizujących zadania wynikające z zakresu ochrony środowiska) do zgodności z przepisami obowiązującymi przy realizacji i użytkowaniu obiektów budowlanych. W sprawie pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno -budowlanej oceniają projektowaną inwestycję tylko na tle przedstawionej dokumentacji - projektu budowlanego, co stanowi przedmiot niniejszego postępowania.
Kwestie kompetencji organów rozpoznających problemy wskazywane przez stronę skarżącą, szeroko były wyjaśniane w korespondencji, prowadzonej poza przedmiotem postępowania administracyjnego objętego niniejszym rozstrzygnięciem. Uwagi i zarzuty w tym zakresie wykraczają poza osnowę niniejszego postępowania. Problemy dotyczące zwiększenia uciążliwości w związku z prowadzoną (rozszerzoną działalnością gospodarczą Państwa C., na rzecz osób trzecich) nie podlegają ocenie organów administracji architektoniczno - budowlanych. Kwestia dotycząca nie uwzględnienia strony skarżącej, jako strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym rozbudowy "suszarni" (w kontekście wyroku NSA), zakończonym decyzją Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...] - nie dotyczy postępowania wznowieniewego.
W tym zakresie odwołująca została poinformowana szczegółowo m. innymi w piśmie Wojewody dnia [...]września 2003 r., znak: [...]. Organ informuje, iż decyzja w tej sprawie została podjęta przed wydaniem wyroku przez NSA z dnia 13 maja 2003 r. Strony uczestniczące w zakończonym postępowaniu nabyły praw z chwilą jej ostateczności. Wzruszenie tegoż rozstrzygnięcia może jedynie nastąpić w przypadkach przewidzianych prawem (art. 16 K.p.a.), w tym przepisami art. 145 § l pkt 4 K.p.a. S. A. nie skorzystała z przysługującego jej prawa i nie wystąpiła do właściwego organu w trybie art. 147 K.p.a. z żądaniem o wznowienie postępowania w tej sprawie z przyczyn określonych w art. 145 § l pkt 4 K.p.a.
Reasumując organ drugiej instancji stwierdza, iż problemy wskazywane przez w odwołaniu należy traktować rozdzielnie w stosunku do sytuacji formalno - prawnej i stanu faktycznego spraw w nim poruszonych. W świetle analizy całości zebranego materiału dowodowego w sprawie pozostającej przedmiotem postępowania odwoławczego uznaje się uwagi i zarzuty naniesione przez S A. za chybione i nie zasługujące na uwzględnienie, natomiast rozstrzygnięcie ostateczne w trybie odwoławczym w wyniku reformacji podjęto z przyczyn formalno – prawnych konkluduje organ odwoławczy.
Skargę na tę decyzję wniosła S. A. adresując ja do "Najwyższego Sądu Administracyjnego w Warszawie".
Skarga ta zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie została przekazana Wojewodzie emu stosownie do postanowienienia art. 98 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Wojewoda zgodnie z art. 54 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przekazał ją wraz z aktami sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W skardze zarzucono niezgodność decyzji z opisanym wyżej wyrokiem NSA. Skarżąca stwierdziła, iż decyzja sankcjonuje nielegalną działalność gospodarczą inwestora, który truje ją czadem, jako że jej dom mieszkalny usytuowany jest 20 m. od obiektu suszarni.
Opisała przebieg postępowania w sprawie zarzucając, że decyzję na budowę podpisaną przez Wójta Gminy inwestor uzyskał dopiero w 2000r., co może poświadczyć S. Broszko, będący jej doradcą w sprawie oraz pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w J.: P. i D. Ona na skutek zmiany ogrzewania suszarni z olejowego na węglowe zachorowała na chorobę gardła.
W piśmie uzupełniającym skargę dodała, ze wszelkie postępowania są prowadzone nieobiektywnie, czego dowodzi choćby fakt, że terminy kontroli działania suszarni, które spowodowała, były znane inwestorowi będącemu radnym.
Jej posesja stała się przedmiotem odwetowych kontroli, w wyniku których nakazano jej rozebrać altanę, potraktowaną, jako samowolnie wykonany dom letniskowy, domagano się zlikwidowania starej instalacji gazowej, jako wykonanej bez pozwolenia, żądano od niej pozwolenia na budowę domu wybudowanego przez jej rodziców w 1934r.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, że zarzuty podnoszone w skardze dotyczą przede wszystkim postępowań prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Do zarzutów tych i innych zgłaszanych wielokrotnie przez stronę skarżącą odniósł się w piśmie z dnia 3 marca 2004r. stanowiącym odpowiedź na pismo skarżacej z dnia 1 lutego 2005r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja administracyjna odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę, gdy narusza ona prawo materialne, czy przepisy proceduralne w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej P.p.s.a.
Z mocy 134 tej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jej art. 135 obliguje go natomiast do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.
W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach.
Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że decyzje organów obu instancji dotknięte są rażącymi naruszeniami prawa, co obliguje go do ich eliminacji z obrotu prawnego.
Decyzją zaskarżoną Wojewoda uchylił w całości podjętą we wznowionym postępowaniu decyzję Starosty J. z dnia [...] października 2003 r. Nr: [...], którą organ ten odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w J. z dnia [...] października 1996 r. NR [...] udzielającej E. i D. C. pozwolenia na budowę wiaty konstrukcji stalowej wolno stojącej dla potrzeb suszarni ziarna typu "Drzewicz M 851" oraz odcinka linii energetycznej n/n kablowej ze słupa nr 61 do proj. złącza zasilającego urządzenia technologiczne na działkach nr ewid. gr 581 i 582 położonych w miejscowości P. - wskazując jako przyczynę odmowy uchylenia tej decyzji fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej i stwierdzając, iż wspomniana decyzja ostateczna została wydana z naruszeniem prawa, bowiem strona S. A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym nią zakończonym . Jednocześnie Wojewoda orzekł reformatoryjnie, bowiem tą samą decyzją stwierdził, iż w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić opisanego wyżej pozwolenia na budowę - bowiem w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W rozstrzygnięciu swej decyzji Wojewoda stwierdził również, iż dotychczasowa decyzja posiada wadliwość procesową, bowiem strona S. A. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym owym pozwoleniem i uznał, że samo pozwolenie pozbawione wadliwości materialnej.
Decyzja ta została podjęta w następstwie wznowienia postępowania postanowieniem z dnia z dnia 4 sierpnia 2003r. w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie sygn. akt SA/Rz 377/01 wydanym w dniu 13 maja 2003 r., którym uchylono decyzje obu instancji odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wielokrotnie powoływanym pozwoleniem.
W wyroku tym Sąd opowiedział się za poglądem prawnym, że w przypadku kiedy status strony wnioskodawcy wznowienia w postępowaniu, którego dotyczy wniosek o wznowienie nie jest oczywisty - kwestia ta winna być rozstrzygana w postępowaniu wznowionym. Sąd stwierdził również, iż słuszna - co do zasady- reguła, iż stronami w postępowaniu o pozwolenie na budowę są osoby posiadające prawo do działki sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością , na której usytuowana ma być inwestycja, nie może być stosowana bez wyjątku. Dotyczyć on może inwestycji o charakterze przemysłowym i usługowym, bowiem mogą one emitować hałas lub zanieczyszczenia do środowiska. Tego rodzaju oddziaływanie może dotyczyć także nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z działką, na której ma ona zostać zrealizowana. Sąd zaznaczył, że skarżąca w tym przedmiocie zgłosiła zarzut, stąd winien on być zbadany po wznowieniu postępowania w aspekcie przedstawionej przez inwestora w sprawie o wydanie pozwolenia dokumentacji budowlanej. Wyjaśnił, że dotyczy to tylko takiego oddziaływania, które może być następstwem realizacji wydanego pozwolenia. Odstępstwa odeń, podobnie jak samowolna zmiana procesu technologicznego podlegają bowiem ocenie w odrębnym postępowaniu. We wskazaniach do dalszego postępowania zalecił uwzględnić te uwagi i zapewnić wszystkim stronom postępowania lub ich następcom prawnym udział w postępowaniu wznowionym.
Sąd - wbrew twierdzeniom zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji - nie przesądził we wspomnianym wyroku, iż skarżąca posiadała w sprawie przymiot strony w znaczeniu materialnoprawnym, wyraził natomiast pogląd prawny, iż w sprawie należało wznowić postępowanie i po jego wznowieniu ów przymiot zbadać w aspekcie stanu faktycznego istniejącego w sprawie i obowiązujących przepisów prawa.
W szczególności ocena, czy interes taki skarżąca posiadała wymagała ustalenia sposobu zagospodarowania działki skarżącej i jej usytuowania oraz odległości od działki, na której zrealizowana miała zostać inwestycja pozwoleniem objęta, rodzaju i natężenia emitowanych czynników szkodliwych i ich oddziaływania na działkę skarżącej, w tym także hałasu. Czyniąc ustalenia w tym zakresie należało mieć na uwadze, iż ocena ustaleń musiałaby być ograniczona do emisji czynników szkodliwych, która mogła być następstwem pozwolenia z dnia 7 października 1996 a nie pozostaje rezultatem odstępstw od niego, czy też realizacji innych decyzji.
Sąd, w powołanym wyżej wyroku przesądził natomiast o tym , iż postępowanie w sprawie winno zostać wznowione.
Wznowienie postępowania zgodnie z art.149 § 2 k.p.a. obliguje organ do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia (w tym przypadku, co do przyczyny przewidzianej w art. 145 §1 pkt 4 k.p.a) a w dalszej kolejności do rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy.
Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 k.p.a.
Zgodnie z tym przepisem - po przeprowadzeniu postępowania przewidzianego w art. 149 §2 organ właściwy:
odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub art. 145 a ( art. 151 §1 pkt 1 k.p.a) lub,
uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § l lub art. 145a i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1pkt 2 k.p.a.).
W wypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji dotychczasowej na skutek okoliczności , o których mowa w art.146 kpa., właściwy organ ogranicza się do wydania decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazuje okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji dotychczasowej (art. 151 §2 k.p.a.).
Przywołany w tym przepisie art. 146 wyodrębnia dwa rodzaje przesłanek wykluczających uchylenie decyzji dotychczasowej. Jednym z tych rodzajów jest przedawnienie przewidziane w art. 146 §1 k.p.a., zaś drugim okoliczność, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 §2 k.p.a.).
Podług art. 146 §1 nie uchyla się decyzji z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 1 i 2, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 10 lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeśli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło lat pięć lat.
Kwalifikowana wada postępowania, jaką jest nieuczestniczenie przez stronę bez jej winy w postępowaniu ujęta jest w art. 145 §1 pkt 4, co w świetle unormowania art. 146 §1 k.p.a. oznacza, że po upływie 5 lat od doręczenia lub ogłoszenia decyzji wydanej w postępowaniu wadą tą obarczonym nie można jej uchylić w postępowaniu wznowionym. Początek tego terminu przy wielości stron liczy się od daty doręczenia (ogłoszenia decyzji) tej stronie w stosunku, do której nastąpiło to najpóźniej (patrz: wyrok NSA z dnia 28.11.1996r II SA/Gd 776/96 Zbiór komputerowy orzecznictwa "LEX" Nr 44242).
Wykluczenie możliwości uchylenia decyzji w oparciu o przesłankę z art. 146 §1 kpa wymaga zatem ustalenia, kiedy doręczono lub ogłoszono decyzję.
Inaczej ma się rzecz w przypadku przesłanki negatywnej z art. 146 §2 k.p.a., bowiem by można było ją zastosować należy ustalić w postępowaniu przeprowadzonym z udziałem wszystkich stron, iż w sprawie nie mogłaby zapaść decyzja inna, niż decyzja dotychczasowa. Wymaga to szczegółowego rozważenia wszelkich zarzutów pod adresem tej decyzji i jej oceny w aspekcie przepisów prawa prowadzącej do ustalenia, iż była ona materialnie niewadliwa (patrz; wyrok NSA z dnia 9.11.1992 SA/Kr 914/92 P.S. 1994 /7-8/155).
Rozważania dotyczące tej kwestii muszą być przy tym szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu decyzji odpowiadającym wymogom art. 107§3kpa a więc z wymienieniem dowodów, którym organ dał wiarę, którym wiary odmówił i dlaczego.
Konstrukcja przepisu art. 146 k.p.a. wyodrębniająca dwa rodzaje przesłanek negatywnych i różnica w ich charakterze (przesłanka formalna - art. 146 §1 k.p.a. i materialna - art. 146 §2 k.p.a.) narzuca porządek ich ustalania w postępowaniu wznowionym.
Otóż, w pierwszej kolejności organ winien wykluczyć istnienie przesłanki formalnej. Jej bowiem zaistnienie czyni zbędnym rozważania, co do przesłanki z art. 146 §2 k.p.a. i wyłącza możliwość zastosowania tego przepisu.
Wymienione wyżej przepisy kpa zostały przez organy obu instancji naruszone w sposób rażący.
Organ I instancji, po wznowieniu postępowania nie poczynił żadnych ustaleń i rozważań, co do statusu skarżącej w postępowaniu zakończonym spornym pozwoleniem przyjmując niezasadnie, iż o posiadaniu przez nią przymiotu strony przesądził wspomniany wyrok.
Kwestia wyjaśnienia przymiotu strony w świetle wcześniejszych wywodów Sądu posiadała znaczenie zasadnicze, gdyż tylko jego posiadanie w postępowaniu o wydanie pozwolenia czyniło to postępowanie dotkniętym wadą wymienioną w art. 145 §1 pkt 4 i uzasadniało wydanie decyzji opartej na art. 151 § 2 k.p.a. Brak zaś tego przymiotu, prawidłowo ustalony i udokumentowany obligowałby do wydania decyzji przewidzianej w art. 151 §1 pkt 1 kpa a więc do odmowy uchylenia decyzji tymczasowej.
Brak ustaleń i rozważań w kwestii przymiotu strony w odniesieniu do skarżącej, czyni decyzję I instancji wydaną z rażącym naruszeniem powołanego wyżej art. 149 §2 k.p.a. Wady tej nie dostrzegł organ II instancji, w którego decyzji stwierdzono, iż skarżąca przymiot taki posiadała a jednocześnie przyjęto, że oddziaływanie inwestycji, której dotyczyło sporne pozwolenie zamykało się w granicach działki inwestora. Na tę ostatnią okoliczność nie wskazano dowodów a powołano się ogólnikowo na projekt budowlany i zachowanie prawem przewidzianych odległości w sytuacji, gdy z projektu nie wynika, jaka odległość dzieli projektowaną inwestycję od działki skarżącej i jaki jest rodzaj zainwestowania jej działki.
Organy obu instancji przyjęły, iż w sprawie zachodziła przesłanka wykluczająca uchylenie spornego pozwolenia przewidziana w art. 146 §2 k.p.a. - oba bowiem uznały, że w sprawie mogłaby być wydana decyzja odpowiadająca w swej istocie temu pozwoleniu.
Uwadze organów umknęło , iż sporne pozwolenie zostało doręczone Z. G., jako ostatniej ze stron, którym je doręczono - w dniu 16 października 1996r. , co oznacza, że w dniu 17 października 2001r. upłynął pięcioletni termin przedawnienia możliwości jego uchylenia we wznowionym postępowaniu. Ta okoliczność w świetle wcześniejszych wywodów Sądu wykluczała zastosowanie art. 146 §2 k.p.a.
Zaznaczyć przy tym wypadnie, że nawet gdyby nie wchodziło w grę przedawnienie to i tak decyzje obu instancji byłyby rażąco wadliwe, bowiem w postępowaniu po wznowieniu nie zbadano zarzutów skarżącej pod adresem pozwolenia i nie dokonano jego rzetelnej oceny w świetle art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126).
W postępowaniu wznowionym rażąco naruszono także art. 10 §1 kpa obligujący do zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium i umożliwienia im przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawidłowa realizacja tej zasady nie może się ograniczać do doręczenia postanowienia o wznowieniu postępowania, jak uczyniono to w sprawie.
Dodatkowo Sąd zauważa, iż w aktach organów obu instancji brak postanowienia z dnia 24 grudnia 2003r. o sprostowaniu decyzji pierwszoinstancyjnej, na które powołuje się decyzja zaskarżona, jak również jakichkolwiek śladów, by postanowienie takowe zostało wydane.
Mając na uwadze powyższe, Sąd doszedł do wniosku, że decyzje dotknięte takimi wadami (rażące naruszenie art. 146, 149 § 2, 151 i 10 §1 k.p.a.) nie są do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym , co w uzasadnia stwierdzenie ich nieważności, mimo iż zarzuty skargi dotyczą przede wszystkim nie decyzji zaskarżonej a spraw toczących się przed innymi organami lub w innych kwestiach, związanych z rozbudową inwestycji, odstępstwami od pozwolenia na jej rozbudowę i z jej funkcjonowaniem naruszającym w ocenie skarżącej jej uprawnienia. Są to sprawy, w których Sąd, ograniczony przedmiotem zaskarżonej decyzji nie może dokonywać ocen.
W obrocie prawnym Sąd pozostawił postanowienie o wznowieniu postępowania, co obliguje organ I instancji do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego zgodnie z przepisami prawa i poglądami prawnymi przedstawionymi przez Sąd.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 2 P.p.s.a. stwierdził nieważność decyzji zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej.
Sąd nie zasądził kosztów postępowania na rzecz skarżącej, bowiem nie zgłosiła ona wniosku w tym przedmiocie w terminie przewidzianym w art. 210 §1 P.p.s.a.