II SA/Rz 901/22

II SA/Rz 901/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-11-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-21
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 488/23 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 §1 pkt 1 lit. b, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 2, art. 63 § 1, art. 9, art. 79 a §  1, art. 24 § 1 pkt 5
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 kwietnia 2022 r. nr SKO.401.ZP.718.80.2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 23 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.173.6.2022; II. uchyla decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 czerwca 2021 r. nr IR.6733.30.W.2020; III. uchyla postanowienie Burmistrza [...] z dnia 30 kwietnia 2021 r. nr IR.6733.30.W.2021; IV. uchyla decyzję Burmistrza [...] z dnia 8 lutego 2021 r. nr IR.6733.30.2020; V. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ") z 8 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.718.80.2022, utrzymująca w mocy decyzję własną z 23 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.173.6.2022 odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji.
W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), a jej wydanie poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Z. P. (dalej: "Skarżąca") wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia: Budowa odcinka gazociągu A,B,C, na działkach ewidencyjnych nr [...], obręb [...], oraz na działkach ewid. nr [...], obręb [...], nr [...], obręb [...], gmina [...].
Podczas postępowania ustalono, że Skarżąca będąca stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji uzyskała informację o niej z wyjaśnieniem, że przez niedopatrzenie decyzja nie została do niej wysłana pocztą.
Decyzją z 23 lutego 2022 r. nr SKO.401.ZP.173.6.2022, SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z [...] czerwca 2021 r. nr [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia: Budowa odcinka gazociągu A,B,C, na działkach ewidencyjnych nr [...], obręb [...] oraz na działkach nr ewid. [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], gmina [...].
Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika - córkę złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuciła brak odniesienia się do wniosków zawartych w piśmie, w tym do żądania uchylenia zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W wyniku rozpoznania wniosku Skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu, opisaną na wstępie decyzją z 8 kwietnia 2022 r., nr SKO.401.ZP.718.80.2022, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
Kolegium podało, że wnioskowane rozstrzygnięcie, dotyczące stwierdzenia nieważności administracyjnej decyzji ostatecznej jest instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku postępowania, jeżeli decyzja taka zawiera wadę określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Jego celem jest wyłącznie sprawdzenie, czy decyzja ostateczna nie została dotknięta jedną z najpoważniejszych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić jedynie w przypadku wystąpienia wskazanej przez ustawę przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.
Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie organ wydający decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zapewnił stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Skarżąca będąca właścicielką działki nr ewid. [...] obręb [...], przez którą inwestycja przebiega została przez organ pominięta w toku prowadzonego postępowania oraz nie doręczono jej decyzji, jednak stwierdzenie nieważności decyzji następuje na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a., które stanowią katalog zamknięty i postępowanie administracyjne zainicjowane tym nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia koncentruje się wyłącznie na ocenie, czy decyzja ostateczna dotknięta jest którąś z kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w ww. przepisie.
Zdaniem Organu niezapewnienie przez Burmistrza udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie prawa stanowi podstawę wznowienia postępowania, będącego odrębnym, niekonkurencyjnym wobec stwierdzenia nieważności nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznej.
W ocenie Organu przesłanki wznowienia postępowania odnoszą się do wad tego postępowania, natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji - do wad tej decyzji. Skoro brak udziału strony w postępowaniu jest wadą postępowania, to może uzasadniać jego wznowienie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika – córkę, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.
Pełnomocnik Skarżącej sformułowała zarzuty związane z wnioskiem o stwierdzeniem nieważności decyzji Burmistrza [...] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, tj.:
1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], w sytuacji gdy decyzja Burmistrza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. poprzez powierzenie przygotowania projektu decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego osobie niespełniającej ustawowych wymogów;
2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 w zw. z art. 54 pkt 3 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...], w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. niezawierająca obligatoryjnych elementów właściwych dla decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.
Pełnomocnik Skarżącej sformułowała także zarzuty związane z wnioskiem o wznowieniem postępowania prowadzonego przez Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj.:
1. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2409; dalej: "u.o.g.r.l."), poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę wznowieniową;
2. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych objętych postępowaniem administracyjnym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, co stanowi przesłankę wznowieniową;
3. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 u.p.z.p., poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego porozumienia z Wójtem Gminy [...], co stanowi przesłankę wznowieniową;
4. art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana mimo braku pisemnego poinformowania Skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie;
5. art. 145 § 1 pkt 6 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zw. z art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego uzgodnienia z właściwym organem, co stanowi przesłankę wznowieniową;
6. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029; dalej: "u.o.o.ś."), poprzez brak wydania decyzji uchylającej decyzję Burmistrza [...] i orzeczenia co do istoty sprawy, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana bez uprzedniego uzgodnienia z właściwym organem, co stanowi przesłankę wznowieniową;
7. art. 7 k.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;
8. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący i dogłębny całego materiału dowodowego;
9. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] odnosząc się wyłącznie do przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania;
10. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji, w sytuacji, gdy Organ Il instancji zobowiązany był do uchylenia decyzji Burmistrza [...] w całości oraz orzeczenia co do istoty sprawy w ww. zakresie.
W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podała, że Skarżąca jest właścicielem działki nr [...] o powierzchni 0,76 ha, która została objęta decyzją Burmistrza [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, zatem zgodnie z art. 28 k.p.a. ww. decyzja dotyczy jej interesu prawnego. Jednak pomimo tego, że jest stroną postępowania nie została zawiadomiona o wszczęciu, prowadzeniu oraz o zakończeniu postępowania administracyjnego, a także nie otrzymała wydanej przez Burmistrza decyzji. Wobec powyższego została pozbawiona przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Dopiero po otrzymaniu wniosku P. S.A. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości Skarżącej, pełnomocnik zwróciła się do Organu o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji. Ze względu na utrudnioną możliwość zapoznania się z aktami sprawy, spowodowany ich niekompletnością pełnomocnik Skarżącej przypuszczając, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana, zawnioskowała o jej doręczenie. Dopiero w dniu 3 grudnia 2021 r. pełnomocnik Skarżącej otrzymała przedmiotową decyzję, która została opatrzona klauzulą ostateczności, z której wynika, że decyzja stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2021 r.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, a także wskazało, że projekt decyzji został sporządzony przez architekta, który posiada kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty na terenie kraju, a decyzja zawiera wszystkie wskazane w ustawie elementy.
W piśmie procesowym, P. S.A. reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zawnioskowało o oddalenie skargi wskazując, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zmiany ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Uczestnik powołał się także na art. 53 ust. 7 i ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, tak samo w przypadku wznowienia postępowania. W przedmiotowej sprawie przesłanką wznowienia byłaby przesłanka braku udziału strony w postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika przyjmuje się, że uchylenie decyzji lokalizacyjnej w przypadku wznowienia postępowania, gdy strona mająca interes prawny nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, po upływie 12 miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji jest niedopuszczalne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, jak wynika z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 p.p.s.a.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dla porządku Sąd przedstawi stan faktyczny sprawy, który ma istotne znaczenia dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.
Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] lutego 2021 r., nr [...] Burmistrz [...] działając z wniosku P. S.A. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa odcinka gazociągu A, B, C na działkach nr ewid.: [...] obręb [...], gmina [...] oraz na działkach nr ewid. [...] obręb [...], [...] obręb [...], gmina [...].
Skarżąca była właścicielką działki [...]. Na rozprawie przed Sądem ustalono, że po wydaniu zaskarżonej do Sądu decyzji, działka została zbyta na rzecz małoletnich G. O. i J. K. Obecna na sali S. K. działająca jako pełnomocnik Skarżącej podała, że jest ich matką i reprezentuje ich interesy, które przemawiają za wniesieniem skargi. W związku z powyższym Sąd nie stwierdził przeszkód w rozpoznaniu sprawy.
Wyżej opisana decyzja została podpisana przez działającego z upoważnienia Burmistrza [...] – G. S. i stała się ostateczna [...] marca 2021 r.
W dniu 30 kwietnia 2021 r. inwestor zwrócił się z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie wydanej decyzji, w uzasadnieniu powołując brak uzgodnienia decyzji z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...] uniemożliwiający wykonanie decyzji.
Działając na podstawie art. 149 § 1 i 145 § 1 pkt 6 k.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], podpisanym z upoważnienia Burmistrza przez G. S. organ wznowił postępowanie.
W wyniku wznowienia postępowania decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] działający z upoważnienia Burmistrza [...] G. S. wydał decyzją, którą ponownie ustalił lokalizację dla opisanej wyżej inwestycji.
Z dołączonego do decyzji rozdzielnika wynika, że Skarżąca nie była pisemnie zawiadamiana o wydaniu decyzji. Na decyzji widnieje klauzula ostateczności, z datą [...] lipca 2021 r. W dniu 29 października 2021 r. Skarżąca zwróciła się o doręczenie decyzji. Kopia decyzji została Skarżącej doręczona 3 grudnia 2021 r.
17 grudnia 2021 r. Skarżąca złożyła odwołanie, w którym zarzucając licznie powołane przepisy wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie.
Za pismem z 28 grudnia 2021 r. Organ I instancji przekazał odwołanie Kolegium.
4 stycznia 2022 r. Kolegium zawiadomiło o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a następnie decyzją z 23 lutego 2022 r, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji bez wskazania podstawy prawnej. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją z 8 kwietnia 2022 r., w której jako podstawę prawną podano art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że Organ w sposób bezpodstawny potraktował wniesione przez Skarżącą odwołanie od decyzji z [...] czerwca 2021 r. jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji.
Na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wyjaśnienia, w porozumieniu ze stroną, istoty żądania. W razie wątpliwości co do rzeczywistej woli wnoszącego podanie organ jest zobligowany wezwać do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 k.p.a. Jeśli treść wniosku nie jest jasna samodzielne ustalanie woli strony przez organ jest niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie (por. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Wyd. 5, C.H. Beck str. 619-620). Jeżeli zatem organ dochodzi do wniosku, że treść żądania wniosku jest dla niego niezrozumiała czy nazbyt ogólna, to jest zobowiązany "w określony prawem sposób" podjąć czynności w celu ustalenia żądania wniosku. Jeżeli wniosek wszczynający postępowanie nie jest dostatecznie sprecyzowany organ powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej treści żądania. Skoro sprawa winna być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony, to w pierwszej kolejności należało ustalić "treść żądania" albowiem to ona określała przedmiot postępowania.
Norma art. 63 § 1 k.p.a. w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że ustawodawca odwołanie traktuje jako rodzaj podania, co oznacza, że wszelkie regulacje dotyczące braków formalnych podania odnieść należy także do odwołań. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 1245/18).
W niniejszej sprawie Organ bez wyjaśnienia powyższych okoliczności potraktował odwołanie Skarżącej jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, pomimo tego, że Skarżąca nazwała je odwołaniem, zawarła w nim żądanie uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, jak również podniosła zarzuty, które mogły stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Na rozprawie przed Sądem Skarżąca podniosła, że "odwołanie" zawierało wnioski o wznowienie postępowania i o stwierdzenie nieważności decyzji, a pomimo tak sformułowanego wniosku organ odwoławczy nie przekazał wniosków do rozpoznania według właściwości.
Działania organu nie usprawiedliwiał fakt, że decyzja, od której Skarżąca złożyła odwołanie była ostateczna. Prawdą jest, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia: 16 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 3151/12; 18 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 555/13; 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2296/14). W takiej sytuacji strona nie może również złożyć wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Ustanowiony bowiem w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona. W związku z powyższym wykluczone jest również prawo do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania.
Niemniej jednak nie daje to organowi prawa do samodzielnej kwalifikacji złożonego podania. Pominiętej w postępowaniu stronie przysługują inne środki zaskarżenie.
Są to nie tylko uruchomiona przez organ procedura stwierdzenia nieważności decyzji, ale choćby wniosek o wznowienie postępowania, na co wskazuje Skarżąca.
Zgodnie z art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.
Ponadto w oparciu o art. 79 a § 1 k.p.a.: w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony.
Powinnością organu było zatem wyjaśnienie stronie sytuacji prawnej w jakiej się znalazła pouczając o możliwych do złożenia środkach zaskarżenia, skutkach prawnych, wyznaczając w tym celu odpowiedni termin.
Nieuzasadnione jest działanie organu, który dokonując samodzielnej kwalifikacji pisma jako wniosku o stwierdzenie nieważności, odmawia stwierdzenia nieważności, podając między innymi, że powołane przez Skarżącą okoliczności mogły stanowić co najwyżej podstawę do wznowienia postępowania.
Takie zachowanie organu pozostaje w oczywistej sprzeczności z wyżej powołanymi przepisami i wynikającą z nich zasadą informowania stron o przysługujących prawach i pouczania o negatywnych skutkach.
Nie jest to jednak jedyne uchybienie jakiego dopuścił się organ.
Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności była decyzja z [...] czerwca 2021 r. o ustaleniu lokalizacji, wydana w wyniku wznowionego postępowania, uruchomionego postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie poprzednio wydanej decyzji lokalizacyjnej z [...] lutego 2021 r.
Kierując się treścią art. 135 p.p.s.a., Sąd objął kontrolą również postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji, jako mieszczące się w granicach sprawy, uznając to jednocześnie za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.
Postępowanie w sprawach o wznowienie postępowania zostało uregulowane w sposób kompleksowy w art. 145 – 152 k.p.a.
Podkreślenia wymaga, że postępowanie wznowieniowe zostało zainicjowane przez inwestora w oparciu o art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w związku z powyższym nie znajdzie zastosowania powoływany przez uczestnika postępowania ( P., który wstąpił w miejsce dotychczasowego uczestnika P. ) art. 53 ust. 8 u.p.z.p., zgodnie z którym: nie uchyla się decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w przypadku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli upłynęło 12 miesięcy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia.
Zgodnie z art. 151 k.p.a.
§ 1. Organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:
1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, albo
2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.
§ 2. W przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.
§ 3. W sprawach, o których mowa w § 1, przepisów o milczącym załatwieniu sprawy nie stosuje się.
Żadna z wyżej wymienionych decyzji nie zapadła. W wyniku wznowionego postępowania organ wydał kolejną decyzję, którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Na skutek takiego działania organu w obrocie prawnym pozostają dwie ostateczne decyzje o ustaleniu lokalizacji tego samego celu publicznego, wydane w stosunku do tego samego podmiotu, na tych samych nieruchomościach i na tej samej podstawie prawnej. Stanowi to oczywiste naruszenie wyżej powołanych przepisów, które Sąd wziął pod uwagę niezależnie od podniesionych zarzutów.
Sąd również zauważa, że zarówno postanowienie o wznowieniu postępowania z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], jak i decyzja z [...] czerwca 2021 r. i z [...] lutego 2021 r. zostały wydane przez tego samego pracownika, co stanowi kolejne naruszenie tym razem art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Na podstawie tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stosuje się do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych, których przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości wcześniejszej decyzji tego organu, takich jak stwierdzenie nieważności decyzji czy wznowienie postępowania. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 3003/15).
Wyłączenie to nie dotyczy jedynie sytuacji w której decyzja jest wydawana przez piastuna funkcji organu (np. minister, wojewoda, burmistrz, wójt). W sytuacji jednak, gdy decyzja w sprawie nie jest wydawana osobiście przez osobę piastującą funkcję organu, lecz przez upoważnione przez niego osoby, przy ponownym rozpoznaniu sprawy zastosowanie będzie miało wyłączenie, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
W związku z faktem, że G. S. podpisał się pod decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] lutego 2021 r., a następnie pod postanowieniem o wznowieniu postępowania w sprawie z [...] kwietnia 2021 r. i wreszcie pod wydaną w wyniku wznowienia postępowania decyzją z [...] czerwca 2021 r., doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.
Naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.
Mając z kolei na uwadze wynikający z akt bezsporny fakt, że decyzja lokalizacyjna z [...] lutego 2021 r. została wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], co stanowiło bezpośrednią przyczynę wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o wznowienie postępowania, Sąd uchylił również tą decyzję, działając przy tym na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.
Mając na uwadze licznie stwierdzone naruszenia, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium, poprzedzającą ją decyzję tego organu, decyzję Burmistrza [...] z [...] czerwca 2021 r., postanowienie Burmistrza [...] z [...] kwietnia 2021 r. oraz decyzję Burmistrza [...] z [...] lutego 2021 r. działając na podstawie powolnych przepisów a także w związku z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach, na które składał się wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. w zw. z §14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. z 2018 r., poz. 265).