II SA/RZ 2049/23

II SA/Rz 2049/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-02-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 1096/24 - Wyrok NSA z 2024-09-18
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2020 poz 293
art. 50 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2016 poz 71
§ 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Karina Gniewek – Berezowska /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2024 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr SKO 415.30.2019 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 6 marca 2019 r. nr SKO 415.6.2019 II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. w W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "Kolegium", "SKO", "Organ") z 23 kwietnia 2019 r. nr SKO.415.30.2019, utrzymująca w mocy decyzję własną z 6 marca 2019 r. nr SKO.415.6.2019 wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.
W podstawie prawnej decyzji Organ wskazał art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), oraz art. 50 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 z późn. zm.; dalej: "u.p.z.p.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Wójt Gminy [...] decyzją z 14 czerwca 2018 r. nr 6733.02.2018 ustalił na wniosek A. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: "Strona skarżąca", "Spółka") lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], na działce nr [...] w miejscowości F. Z adnotacji pracownika Organu umieszczonej na egzemplarzu decyzji wynika, że rozstrzygniecie to stało się ostateczne w dniu 5 lipca 2018 r.
Pismem z 19 lutego 2018 r. M.W. i S.W. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy podnieśli, że Wójt nie wskazał podstawy prawnej do przyjęcia, że planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacznie lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W toku postępowania nie uwzględnił natomiast konkretnych mocy anten sektorowych i radioliniowych, a w konsekwencji błędnie ustalił obszar oddziaływania planowanej inwestycji.
Po rozpatrzeniu złożonego wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Przemyślu decyzją z 6 marca 2019 r. nr SKO.415.6.2019, stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] z 14 czerwca 2018 r. nr 6733.02.2018.
W ocenie Kolegium, decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ podał, że z punktu widzenia rozpoznania sprawy istotne znaczenie miał przede wszystkim charakter inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Spółka we wniosku inicjującym postępowanie podała, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego obejmującą budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, dalej wskazując charakterystykę inwestycji. Z kolei w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia" podano, że na planowanej wieży antenowej inwestor zamierza zainstalować urządzenia radiokomunikacyjne w postaci 6 anten sektorowych oraz 3 sztuk anten radioliniowych.
Zdaniem SKO, w przypadku decyzji dotyczącej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, że ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłączem energetycznym, a konieczne jest także wskazanie dopuszczenia montażu anten nadawczo - odbiorczych, które zapewniają łączność publiczną i na którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się istota zgody na lokalizację inwestycji celu publicznego, z precyzyjnym wskazaniem z ilu anten może składać się planowana wieża telekomunikacyjna, jakiego typu i mocy anteny mogą być montowane na wieży i ze wskazaniem konkretnej charakterystyki anteny w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwościach i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i wreszcie w jaki sposób anteny winny być skierowane. Treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ustalającej inwestycję celu publicznego powinna być zatem sformułowana ściśle. Tymczasem decyzja Wójta pomija tak istotną kwestię jak moc EIRP anten sektorowych. Informacje na temat anten znajdują się jedynie w załączniku do wniosku tj. "Kwalifikacji przedsięwzięcia".
W ocenie Organu, taki stan jest nie do zaakceptowania także z uwagi na zasadę praworządności, ponieważ tylko określone inwestycje mogą korzystać z preferencji prawnych jakie daje możliwość uzyskania dla inwestycji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zamierzenia publiczne są bowiem uprzywilejowane względem pozostałych inwestycji, m.in. poprzez ułatwienia proceduralne, zmniejszone wymagania dotyczące kształtowania ładu przestrzennego, podwyższoną ochronę trwałości decyzji lokalizacyjnej, a zwłaszcza możliwość wywłaszczenia terenów na cele publiczne bądź ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli. Z tych względów wskazane jest, aby w sposób zawężający interpretowany był katalog sytuacji, w których wydawane są decyzje o lokalizacji celu publicznego. Stosownie bowiem do art. 54 pkt 2 u.p.z.p. decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Skoro zaś z treści § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71) wynika, że przy oddziaływaniu na środowisko ma znaczenie równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczona dla poszczególnych anten odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, decyzja lokalizacyjna powinna określać ilość, moc i kierunek ustawienia anten. Tym samym decyzja lokalizacyjna powinna rozstrzygać o dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia, w tym ilości anten, ich mocy oraz kierunku. Wobec powyższego, skoro w treści weryfikowanej decyzji w ogóle nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten, to okoliczność ta czyni ją wadliwą w stopniu rażącym.
Strona skarżąca zwróciła się do Organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych oraz nieuprawnione przyjęcie, że planowana inwestycja może kwalifikować się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto zdaniem Spółki, decyzja Wójta określa wszelkie wymagane przepisami prawa parametry charakteryzujące inwestycję, wobec czego brak jest podstaw do przyjęcia, że w toku jej wydania doszło do naruszenia prawa w stopniu rażącym.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 kwietnia 2019 r. nr SKO.415.30.2019 utrzymało w mocy decyzję własną z 6 marca 2019 r. nr SKO.415.6.2019. Podzielając dotychczas wyrażone stanowisko Kolegium podało, że treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o ustaleniu lokalizacja celu publicznego powinna być sformułowana ściśle. Brak określenia mocy EIRP anten sektorowych w decyzji uprawnia zatem do przyjęcia, że sporne rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. sp. z o.o. z/s w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 158 § 1 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Wójta o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z 14 czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy podstawy stwierdzenia nieważności weryfikowanej decyzji nie wystąpiły w niniejszej sprawie;
2. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 z późn. zm.) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8 rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji gdy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego "nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten", w sytuacji gdy ww. przepis prawa przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nakazuje wprost i literalnie brać pod uwagę zupełnie inne parametry tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny oraz poprzez nieidentyfikowanie przepisu z którego treści wynikałoby, aby rozstrzygnięcie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego wymagałoby zawarcia w ww. decyzji informacji takich jak moc EIRP anten sektorowych;
3. art. 16 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych;
4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a., poprzez rażąco błędną ocenę materiału dowodowego sprawy wynikającą z przyjmowania przesłanek kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w oparciu o kryteria pozaprawne;
5. art. 2, art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy w oparciu o kryteria nie wynikające z treści przepisów prawa.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Postanowieniem z 18 września 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 888/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zawiesił postępowanie sądowe. Ustalono bowiem, że wnioskiem z 17 czerwca 2019 r., doręczonym organowi 19 czerwca 2019 r., Spółka zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu o stwierdzenie nieważności decyzji tego organu z 6 marca 2019 r. nr SKO.415.6.2019.
Prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1417/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z 23 września 2019 r. nr SKO.415.114.2019, utrzymującą w mocy decyzję z 17 lipca 2019 r. nr SKO.415.65.2019, o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z 6 marca 2019 r. nr SKO 415.6.2019.
Po rozpoznaniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 15 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 888/19 oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd podkreślił, że prawomocnym wyrokiem z 10 marca 2020 r. II SA/Rz 1417/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Spółki wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 23 września 2019 r. nr SKO.415.114.2019, utrzymującą w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2019 r. nr SKO.415.65.2019, o odmowie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia 6 marca 2019 r. nr SKO 415.6.2019. Sąd podniósł, że nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium, a zatem decyzja organu o odmowie stwierdzenia nieważności jest prawidłowa.
Sąd wskazał, że z całą pewnością decyzja SKO o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta nie narusza obowiązującego porządku prawnego w sposób rażący, czyli niemożliwy do zaakceptowania. Decyzja ta zawiera wymagane przez Kodeks postępowania administracyjnego elementy - art. 107 § 1 k.p.a. Została sporządzona w sposób prawem przewidziany, zawiera wymagane podpisy członków składu orzekającego organu kolegialnego, zaś wyrażona w decyzji argumentacja, jakakolwiek sprzeczna z interesem Spółki, została w sposób należyty przedstawiona z wymaganym odniesieniem do obowiązujących regulacji prawnych, a także orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Wyjaśniono w niej przyczyny uznania decyzji Wójta Gminy za rażąco naruszającą prawo, co nastąpiło poprzez analizę szeregu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, aktów wykonawczych do tej ustawy, a co więcej zwrócono uwagę na unormowania o zasięgu europejskim. Ponadto, skład orzekający Kolegium swoje stanowisko wzmocniło motywami płynącymi z poglądów nauki prawa w tym w szczególności odnoszącymi się do kwestii rażącego naruszenia. WSA podniósł, że Kolegium wydając kwestionowane w trybie nadzwyczajnym rozstrzygnięcie nie naruszyło także granic czasowych jakie dla tej czynności wyznacza art. 53 ust. 7 zdanie pierwsze u.p.z.p.
Za najistotniejsze WSA uznał, że uzasadnienie decyzji SKO wykazuje przy pomocy wnioskowania prawniczego, iż brak w decyzji lokalizacyjnej równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny stanowi na tyle istotną wadliwość, że odpowiada ona ustawowemu pojęciu rażącego naruszenia prawa. Skoro zaś z treści § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71) wynika, że przy oddziaływaniu na środowisko ma znaczenie równoważna moc promieniowana izotropowo (EIRP) anten oraz wyznaczona dla poszczególnych anten odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anten, to decyzja lokalizacyjna powinna określać nie tylko ilość, kierunek ustawienia anten, ale także ich moc. Dlatego przyjmuje się, iż w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne. Niezbędne jest także precyzyjne wskazanie w decyzji o dopuszczeniu montażu anten nadawczo - odbiorczych, które zapewniają łączność publiczną i w którym to elemencie decyzji lokalizacyjnej skupia się pełna istota zgody organu planistycznego, precyzyjne wskazanie ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten.
Sąd w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w zaskarżonej decyzji odnośnie rażącego naruszenia prawa przez Wójta w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], na działce nr [...] miejscowości F. Pominięcie w treści decyzji mocy EIRP (Effective Isotropical Radiated Power) anten sektorowych i co się z tym wiąże pominięciem kwalifikacji przedsięwzięcia w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej pod kątem przepisów o ocenach oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiło oczywiste i jawne naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust.1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Słusznie wskazało Kolegium, że w świetle ww. uregulowań decyzja lokalizacyjna powinna określać warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz rozstrzygać o dopuszczalności wnioskowanego zamierzenia, w tym ilości anten, ich mocy oraz kierunku. Wobec powyższego, skoro w treści weryfikowanej decyzji w ogóle nie odniesiono się do ewentualnej mocy promieniowania anten, to okoliczność ta czyni ją wadliwą w stopniu rażącym. Nie jest natomiast dopuszczalna sytuacja, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium, że informacje na temat anten znajdują się jedynie w załączniku do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie w samej decyzji.
Nadto stanowisko Sądu wynika z treści art. 153 P.p.s.a. oraz przytoczonego wyżej wyroku WSA w Rzeszowie. WSA w prawomocnym wyroku z dnia 10 marca 2020 r. II SA/Rz 1417/19 uznał, że w decyzji dokonującej lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej nie jest wystarczające określenie rodzaju inwestycji przez wskazanie, iż ma być zrealizowana wieża antenowa wraz z szafami do umieszczenia urządzeń nadawczo-odbiorczych i przyłącze energetyczne, a za niezbędne uznał precyzyjne wskazanie ilości anten planowanej wieży telekomunikacyjnej, typu i mocy anteny wraz z podaniem konkretnej charakterystyki anteny, w tym emitowanych pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości i równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny, a także sposobu skierowania anten.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. sp. z. o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z 15 listopada 2023 r. sygn. akt II OSK 425/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji w pierwszej kolejności wskazał, że WSA naruszył art. 153 p.p.s.a. w dwojaki sposób. Po pierwsze, Sądowi I instancji uszło uwadze że w wyroku tego Sądu z 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1417/19) nie rozstrzygano o tym, czy decyzja Wójta z 14 czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem rozstrzygnięcia w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1417/19 była decyzja SKO odmawiająca stwierdzenia nieważności wspominanej decyzji Wójta. Postępowanie to miało zatem inny przedmiot, niż postępowanie w niniejszej sprawie. Z faktu, że decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność decyzji wydanej w trybie zwyczajnym nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa nie wynika jeszcze per se, że wspomniana decyzja wydana w trybie zwyczajnym rażąco naruszała prawo. Zdaniem NSA, tut. Sąd w wyroku z 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SA/Rz 1417/19) przesądził zatem tylko to, że decyzja nadzorcza odmawiająca stwierdzenia nieważności innej decyzji nadzorczej nie była obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Po drugie, WSA w Rzeszowie odwołując się do ocen prawnych wyrażonych w wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Rz 1417/19 wprost wskazał, że: "W konsekwencji wyrażone w objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji SKO stanowisko, jeżeli nawet wadliwe, to nie może nosić znamion rażącego naruszenia prawa, wymagających stwierdzenia nieważności decyzji jak oczekuje tego Spółka. W powstałym sporze mamy do czynienia nie z poważnymi nieprawidłowościami po stronie Organu, lecz z odmienną interpretacją określonego stanu faktycznego oraz przepisów regulujących skomplikowaną (a więc nieoczywistą) problematykę lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej. Zinterpretowane przez Organ przepisy są na tyle złożone w swej treści, że w praktyce ich zastosowanie może budzić wątpliwości, jednakże odmienna ocena tych regulacji sama w sobie nie przesądza o konieczności zastosowania środków nadzwyczajnych weryfikacji decyzji. Spór pomiędzy Organem, a Spółką na temat najistotniejszy w tej sprawie czyli czy decyzja Wójta Gminy [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, powinien zostać rozstrzygnięty w postępowaniu sądowym wywołanym skargą na decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji lokalizacyjnej. To w tym postępowaniu zostanie rozstrzygnięte czy braki decyzji lokalizacyjnej w postaci mocy anten stacji bazowej telefonii komórkowej uzasadniały stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". W ocenie NSA, można przyjąć, że WSA w Rzeszowie w wyroku z 10 marca 2020 r. prawidłowo określił relacje zachodzące pomiędzy "nakładającymi się na siebie" postępowaniami nadzorczymi.
Podsumowując, w ocenie NSA, tut. Sąd nie mógł oddalić skargi na decyzję Kolegium z 23 kwietnia 2019 r. powołując się na oceny prawne zawarte w prawomocnym wyroku tego Sądu z 10 marca 2020 r.
NSA uznał również za zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. w tym znaczeniu, że w zaskarżonym wyroku co najmniej przedwcześnie przyjęto, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Otóż własne rozważania Sądu I instancji dotyczącego istoty problemu, czyli tego, czy decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, sprowadzają się do stwierdzenia, że pominięcie w decyzji Wójta równoważnej mocy promieniowania izotropowo anten sektorowych stanowiło "oczywiste i jawne" naruszenie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia. Zdaniem NSA w niniejszej sprawie WSA w Rzeszowie w zaskarżonym wyroku nie ustalił, czy przyjęte przez niego rozumienie art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia jest oczywiste, czy też jest efektem zastosowania bardziej zaawansowanej wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej.
W zaskarżonym wyroku pominięto również zupełnie przesłankę skutków, które wywołała przedmiotowa decyzja Wójta. W szczególności w ogóle nie zbadano, czy w realiach danej sprawy są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Decyzja Wójta nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowlanych, a stanowiła tylko podstawę do rozpoczęcia dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Z faktu, że w decyzji Wójta nie wskazano równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny nie wynika jeszcze, że na dalszym etapie procesu inwestycyjnego kwestia mocy anten nie była badana.
Podsumowując, Sąd II instancji stwierdził, że WSA w Rzeszowie wydając zaskarżony wyrok nie rozpoznał istoty sprawy, nie zbadał bowiem wszystkich przesłanek istotnych z punktu widzenia stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa. Ponadto, w zaskarżonym wyroku dokonano wadliwej wykładni i zastosowania art. 153 p.p.s.a. Tym samym, przedwczesne było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, w znacznej części skoncentrowanych na przesłance skutków, jakie wywarła decyzja Wójta.
NSA zaleciło, aby WSA w Rzeszowie ponownie rozpoznając sprawę dokonał oceny, czy w sprawie można w ogóle mówić o oczywistym naruszeniu prawa (w podanym wyżej rozumieniu). W zależności od wyników tej oceny, może zajść potrzeba zweryfikowania przesłanki skutków, jakie wywarła decyzja Wójta (w kontekście dalszych etapów procesu inwestycyjnego).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1634), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.
Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu utrzymująca w mocy decyzję własną o stwierdzeniu nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej A. Sp. z o.o.
Jak wynika z uzasadnienia decyzji podstawą stwierdzenia nieważności było pominięcie w decyzji lokalizacyjnej mocy EIRP anten sektorowych, czym naruszono zdaniem Organu w sposób rażący art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz §3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 425/21 uchylając wyrok WSA w Rzeszowie z 15 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 888/19 oddalający skargę na opisaną decyzję Kolegium zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. poprzez przedwczesne przyjęcie, że decyzja Wójta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o przyjęciu, że dany akt administracyjny został wydany z rażącym naruszeniem prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje społeczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Zaznaczył, że oczywistość naruszenia prawa polega na niebudzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest natomiast, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni. Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Jeżeli zaś chodzi o charakter przepisu, który został naruszony, konieczne jest dokonanie oceny w konkretnej sprawie funkcji jaką pełni dany przepis w relacji do całej regulacji dotyczącej tego rodzaju sprawy i czy naruszenie tego przepisu miało rzeczywiście wpływ na treść kwestionowanej decyzji administracyjnej.
NSA stwierdził, że w zaskarżonym wyroku nie przeprowadzono analizy, czy wystąpił pierwszy z warunków koniecznych do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. czy naruszenie prawa było oczywiste. Wytknął Sądowi I instancji brak ustalenia, czy przyjęte przez niego rozumienie art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia jest oczywiste, czy też jest efektem zastosowania bardziej zaawansowanej wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej. Podkreślił przy tym, że nawet podzielając pogląd, że prawidłowa wykładnia tych przepisów winna polegać na przyjęciu, że w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej winny być wskazane parametry istotne z punktu widzenia zakwalifikowania danego przedsięwzięcia jako mogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny), to nie jest to jeszcze jednoznaczne z tezą, że jest to jedyna dopuszczalna wykładnia tych przepisów. Twierdzenia o oczywistym naruszeniu prawa (tj. art. 54 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia) WSA w Rzeszowie nie skonfrontował z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym podobnych spraw (zob. np. wyroki NSA z 30 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2041/13 oraz z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 430/14 - CBOSA). W zaskarżonym wyroku pominięto również zupełnie przesłankę skutków, które wywołała przedmiotowa decyzja Wójta. W szczególności w ogóle nie zbadano, czy w realiach danej sprawy są to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że decyzja Wójta nie upoważniała do rozpoczęcia robót budowalnych, a stanowiła tylko podstawę do rozpoczęcia dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Z faktu, że w decyzji Wójta nie wskazano równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny nie wynika jeszcze, że na dalszym etapie procesu inwestycyjnego kwestia mocy anten nie była badana.
Dokonując zatem ponownej analizy zaskarżonej decyzji w aspekcie postępowania nadzwyczajnego, w którym została wydana, przez pryzmat przesłanek stwierdzenia nieważności przy uwzględnieniu wzorca tej kontroli przedstawionego przez NSA, w pełni akceptowanego przez skład orzekający, Sąd stwierdził nieprawidłowość decyzji.
Sąd podziela stanowisko reprezentowane w orzecznictwie, które także zostało przytoczone przez NSA, że nie można mówić o rażącym naruszeniu przepisów prawa, w sytuacji gdy istnieje możliwość ich różnej interpretacji, a Organ przyjmuje jedną z nich.
Zgodnie z przepisami, których rażące naruszenie Organ zarzucił:
Art. 54 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.:
Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy zgodne z planem ogólnym oraz wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; (...).
§ 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( obowiązującego w dacie wydania decyzji lokalizacyjnej):
Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć:
instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:
a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,
g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny
- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna;(...).
Na podstawie powyższych przepisów Organ wyinterpretował bezwzględny nakaz umieszczenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego mocy EIRP poszczególnych anten, którego brak stanowił podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Zgodzić należy się z argumentami Strony skarżącej podnoszonymi na etapie postępowania administracyjnego, jak również w skardze do Sądu, że wymóg podania konkretnych parametrów planowanej stacji bazowej w treści decyzji lokalizacyjnej nie wynika wprost z żadnego przepisu obowiązującego prawa.
W orzecznictwie, w tym w wyrokach na które zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym: wymóg określenia we wniosku o wydanie takiej decyzji "obszaru oddziaływania inwestycji" powiązany z nakazem określenia w treści decyzji "rodzaju inwestycji" nią objętej, nie statuują, zawarcia w decyzji tego rodzaju szczegółowych rozwiązań technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej ( wyrok NSA z 27 października 2015 r., sygn. akt II OSK 430/14). W decyzji o lokalizacji celu publicznego nie określa się szczegółowych parametrów technicznych inwestycji, natomiast wskazuje się jedynie "warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie (...) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej" (przepis ten odnosi się przede wszystkim do Tytułu I, Działu VII ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Oczywiście wskazanym jest, aby w decyzji o lokalizacji celu publicznego dla stacji bazowej telefonii komórkowej określić moc lokalizowanych anten, jednakże brak tego parametru nie dyskwalifikuje decyzji, gdyż jest to kwestia i tak podlegająca szczegółowemu badaniu w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ( wyrok NSA z 30 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2041/13).
Zwrócić przy tym należy uwagę , że w decyzji Wójta Gminy [...] określono liczbę anten i ich rodzaje ( sektorowe radioliniowe), markę i modele, system pracy, kierunki ich ustawienia 9 azymuty), wysokości zawieszenia, wymiary oraz sposób montażu.
Oceniając natomiast skutki ewentualnego naruszenia zgodzić się należy, że nie można w tym przypadku mówić o skutkach niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności- gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których istnienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Zwrócić należy uwagę, co podkreślił również NSA w powołanych wyrokach, że decyzja lokalizacyjna jest wydawana na pierwszym etapie procesu inwestycyjnego. W związku z czym zarzucany brak parametrów na etapie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie eliminuje możliwości egzekwowania tego na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę.
Jak wynika z treści skargi w dniu 5 września 2018 r. Starosta [...] wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestycja została zrealizowana i jest użytkowana.
Podsumowując Sąd stwierdza, że charakter zarzucanych przepisów, brak jednoznaczności ich stosowania, a także brak negatywnych i nieodwracalnych skutków społeczno - gospodarczych wydania decyzji ze wskazanymi brakami eliminuje możliwość stwierdzenia jej nieważności ze skutkiem ex tunc czyli z mocą wsteczną i wynikającymi z tego konsekwencjami a więc brakiem podstaw do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i w efekcie uzasadnienia dla już istniejącej inwestycji.
Z tych wszystkich względów Sąd nie zgodził się z dokonaną przez Organ oceną nieważności decyzji i na tej podstawie uchylił ją oraz decyzję ją poprzedzającą. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie ( Dz.U. z 2023 r., poz. 1964).