II SA/Rz 1941/23

II SA/Rz 1941/23 - Postanowienie WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-07-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 78/25 - Postanowienie NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Solarski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2024 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. D., K. D., M. D. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2023 r. nr [....] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...] postanawia I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym Z. D., K. D., M. D. solidarnie uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2023 r. Rada Miasta [...] (dalej: "Rada"/"Rada Miasta"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz.40 ze zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [....] (dalej: "Studium").
Skargę na powyższą uchwałę wnieśli Z. D., K. D. i M. D. (dalej: "Skarżący") żądając uchylenia zaskarżonej uchwały. Skarżący zarzucili, że w sposób istotny narusza ona zasady określone w Konstytucji, tj. art. 64 poprzez naruszenie zasady prawa do własności, gdyż ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości i obniża wartość nieruchomości należących do strony skarżącej. Podkreślili, że Studium objęta jest także ich nieruchomość, położona na obrzeżach miasta i na skutek Studium nie będzie możliwe wykorzystanie jej celem zabudowania budownictwem mieszkalnym, z czego Skarżący wywodzą posiadanie interesu prawnego do wniesienia niniejszej skargi. Wskazali, że jednym z głównych założeń wskazanej uchwały jest zmniejszenie obszarów z możliwością zabudowy mieszkaniowej na terenach zielonych, co niewątpliwie ograniczy korzystanie z własności, a co za tym idzie, obniży wartość działek. Ponadto zasadne wydaje się twierdzenie, iż Studium obejmuje w głównej mierze tereny zielone zlokalizowane na obrzeżach miasta, gdzie działki te mają w większości charakter wiejski, a więc zbędne jest tam wprowadzanie regulacji, które powinny zostać wprowadzone w centrum miasta. To właśnie w centrum [...] konieczne są tereny zielone, a nie na peryferiach, gdzie w znacznej mierze przeważają już tereny zielone. W ocenie strony skarżącej ukrytym celem wprowadzonego studium jest de facto wywłaszczenie mieszkańców miasta posiadających nieruchomości na terenach położonych na obrzeżach [...], bowiem działki te bez możliwości zabudowy mieszkaniowej staną się nieprzydatne dla mieszkańców, a ponadto utracą swą wartość. To z kolei rodzi zagrożenie, że w takiej sytuacji działki te zostaną zakupione za niskie kwoty przez deweloperów, którzy wywrą presję na zmianę studium. W ostateczności powstaną tam wysokie zabudowania o charakterze budynków wielorodzinnych.
Skarżący podkreślili, że uchwalone Studium narusza zasady współżycia społecznego, gdyż z uwagi na dotychczasowy charakter nieruchomości zlokalizowanych na peryferiach miasta działki tam położone były często darowane młodszym pokoleniom celem wybudowania domów mieszkalnych, w których młodzi ludzie mogliby zamieszkać z rodzinami. Są to także niejako działki siedliskowe chronione prawem podmiotowym. W tej sytuacji pozbawienie mieszkańców, w tym strony skarżącej, możliwości wykorzystania działek zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem znacząco ingeruje w prawo własności, które jest jedną z nadrzędnych zasad zawartych w Konstytucji. W niniejszym przypadku ograniczenie własności nastąpiło na skutek podjęcia uchwały przez Radę Miasta. Z tych względów uchwała ta nie może pozostać utrzymana w mocy.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie Rady, wniesiona skarga jest w pierwszej kolejności niedopuszczalna natomiast, w przypadku braku uwzględnienia wniosku o jej odrzucenie (brak interesu prawnego) powinna zostać oddalona, jako bezzasadna.
Rada wskazała, że Studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne. Skoro studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, powoływanie się jedynie na uprawnienia właścicielskie nie wystarcza dla uznania, iż doszło do naruszenia interesu prawnego. Podkreśliła, że nie można tylko w oparciu o postanowienia studium wywodzić naruszenia interesu prawnego skarżącego, skoro studium nie jest aktem prawa miejscowego, a tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może skutecznie kształtować i ograniczać korzystanie z prawa własności do nieruchomości.
Rada wskazała, że nawet gdyby przyjąć, że uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, a źródłem interesu prawnego skarżącego mogą być normy określające prawo własności nieruchomości, to brak jest podstaw do przyjęcia, że interes prawny został naruszony zaskarżoną uchwałą.
Przypomniała, że Skarżący zarzucają naruszenie zasad określonych w Konstytucji, tj. art. 64 poprzez naruszenie zasady prawa do własności, gdyż zaskarżona uchwała ogranicza możliwość korzystania z nieruchomości przez stronę skarżącą i obniża wartość nieruchomości należących do Skarżących. Wbrew twierdzeniom Skarżących, jakkolwiek polityka przestrzenna może ingerować w prawo własności jednostek, to w przypadku studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego o ingerencji takiej nie można mówić. Studium zarówno w wersji pierwotnej, jak i zmienionej, nie zawiera postanowień jednoznacznie uniemożliwiających Skarżącym wykonywania prawa własności. Wskazuje jedynie na kierunek rozwoju, który w opinii Rady Miasta jest najbardziej pożądany. Co więcej, uchwała w sprawie Studium, pomimo że wiąże organy gminy przy realizacji polityki przestrzennej, nie może stanowić podstawy prawnej dla decyzji administracyjnej. W szczególności ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jeżeli studium ustala tereny wyłączone spod zabudowy, a dla tego terenu nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy w trybie decyzji administracyjnej nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium. Postanowienia studium nie mogą wpływać na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej co oznacza, że nie można na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określać czy przedmiotowy teren jest terenem budowlanym.
W konkluzji Rada nie zgodziła się z zarzutami Skarżących, ponieważ jej zdaniem studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego jest tylko aktem pomocniczym w tworzeniu ładu przestrzennego. To miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego w głównej mierze regulują kwestie dotyczące przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Z powyższych względów, skarga jako całkowicie bezzasadna, powinna zostać odrzucona, bądź oddalona.
W reakcji na stanowisko Rady, Skarżący zakwestionowali argumenty w nim podniesione, powołując orzecznictwo sądowe w kwestii interesu prawnego, jako takiego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga podlega odrzuceniu.
I. Na wstępie odniesienia wymaga kwestia dopuszczalności zaskarżenia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie ulega wątpliwości, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, co wynikało wprost z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 9 ust. 5). W związku z tym nie kształtuje ono sposobu korzystania z nieruchomości, jednakże ma bezpośredni i wiążący wpływ na treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W studium wyznaczane są bowiem kryteria, których należy przestrzegać przy uchwaleniu planu. Studium ma zatem pośredni, ale wiążący wpływ na wykonywanie prawa własności, gdy zasady przyjęte w studium zostaną uchwalone w planie miejscowym.
Taki charakter studium zadecydował, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, wedle którego uchwała w przedmiocie studium podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (zob. np. wyrok NSA z 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II OSK1248/13). W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że prawo do zaskarżenia studium, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzą swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości, których skarżący są właścicielami (zob. wyrok NSA z dnia 8 maja 2019 r. sygn. II OSK 1544/17). Sąd podziela te poglądy, zatem skarga na uchwałę w przedmiocie studium jest dopuszczalna.
II. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "P.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) (...), nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
W rozpoznawanej sprawie przepisem szczególnym jest art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W orzecznictwie wskazuje się, że skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r. sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003/8/84). Powołując się więc na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2022 r. sygn. II OSK 2845/21). Innymi słowy, osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2023 r., sygn. I OSK 810/22).
III. W rozpoznawanej sprawie Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały w sprawie Studium formułując zarzuty naruszenia prawa własności przez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości przez Skarżących oraz obniżenia wartości nieruchomości, w kontekście gwarancji wynikających z art. 64 Konstytucji RP.
Przede wszystkim wskazać należy, że nie można było ustalić, z jakimi nieruchomościami Skarżący wiążą zarzut naruszenia art. 64 Konstytucji RP, gdyż z akt administracyjnych nie wynikało, aby w toku procedury związanej z uchwaleniem Studium składali uwagi do projektu. W tym zakresie Sąd przeanalizował załącznik nr 4 do uchwały dotyczący rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag przez Radę do projektu Studium wyłożonego do publicznego wglądu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 2 do 22 czerwca 2023 r., nieuwzględnionych i częściowo nieuwzględnionych przez Prezydenta i nie odnalazł w nim uwag Skarżących, kwestionujących ustalenia projektu studium dla ich nieruchomości (załącznik ściśle ewidencjonuje uwagi, określając ich ilość, datę wpływu, imię i nazwisko, adres zgłaszającego uwagi, jej treść, oznaczenie nieruchomości, ustalenia projektu studium, sposób rozpatrzenia uwag i uzasadnienie.
Dopiero na wezwanie Sądu Skarżący wskazali (i wykazali), że są właścicielami działki nr [...] obr. [...] (własność Z.), działki nr [...] obr. [...] (własność K.) oraz działki nr [...] i [...] obr. [...] (własność M.). W piśmie z dnia 10 lipca 2024 r. Skarżący przyznali również, że nie składali uwag do Studium (k. 63- 64 akt sądowych).
Dysponując tymi dowodami Sąd wystąpił do Rady o dodatkowe informacje dotyczące przeznaczenia działek stanowiących własność Skarżących wg ustaleń poprzednio obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz Studium, którego dotyczy skarga.
Jest faktem powszechnie znanym, że z dniem 1 stycznia 2008 r. nastąpiła zmiana granic miasta [....] i działki Skarżących, uprzednio położone na terenie gminy [...], znalazły się w granicach administracyjnych miasta. Stąd też, reprezentujący Radę Prezydent, w piśmie z 24 lipca 2024 r. wskazał, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [....] uchwalonego przez Radę Gminy [...] uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...], które obowiązywało przed uchwaleniem zaskarżonego Studium, dla działki nr [...] w niewielkim fragmencie, w części północnej, określono jako kierunek zagospodarowania tereny strefy ekologicznej potoków – chronione przed zainwestowaniem kubaturowym. Natomiast na pozostałej części, jako kierunek zagospodarowania wskazano tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi; lokalizacja usług i drobnej wytwórczości, jako uzupełniających. Na działce nr [...] określono kierunek zagospodarowania, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi. Lokalizacja usług i drobnej wytwórczości, jako uzupełniających. Z kolei na działce nr [...] w części północnej określono jako kierunek zagospodarowania tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wraz z obiektami im urządzeniami towarzyszącymi; lokalizacja usług i drobnej wytwórczości, jako uzupełniających; natomiast w południowej części działki określono jako kierunek zagospodarowania obszary o cechach źródliskowych – zakaz zainwestowania oraz tereny strefy ekologicznej potoków – chronione przed zainwestowaniem kubaturowym. Opis ten uzupełniony został kolorowym fragmentem załącznika graficznego do tego studium, z naniesieniem przedmiotowych działek.
W tym samym piśmie Prezydent podał, że wg Studium uchwalonym przez Radę 26 września 2023 r., na działce nr [...] obr.[....], jako kierunek zagospodarowania wskazano obszar C.M.2 – obszary mieszkaniowe, przy czym w północnej części działka dotyka osi projektowanej drogi głównej, tzw. obwodnicy południowej. Z kolei na działce nr [...] obr. [...], jako kierunek zagospodarowania wskazano obszar C.M.2 – obszary mieszkaniowe. Natomiast na działce nr [...], w części północnej, jako kierunek zagospodarowania wskazano obszar C.M.2 – obszary mieszkaniowe, natomiast w części południowej działki, jako kierunek zagospodarowania wskazano obszar C.EZ – obszary ekologiczne z zakazem zabudowy. Również ten opis uzupełniony został kolorowym fragmentem załącznika graficznego do tego Studium, z naniesieniem przedmiotowych działek.
Porównując zapisy poprzednio obowiązującego studium (uchwała z dnia 28 kwietnia 2005 r.) dotyczące działek Skarżących z aktualnymi kierunkami zagospodarowania tych działek wg Studium uchwalonego w dniu 26 września 2023 r. Sąd stwierdza, że Skarżący nie wykazali naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą (lub chociażby jej częścią) a własną, indywidualną sytuacją prawną. Zaznaczyć należy, że taki związek musi istnieć w chwili podejmowania uchwały, a nie w przyszłości i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia konkretnych obowiązków.
Jedynego ograniczenia można upatrywać w przypadku działki nr [...], dla której w części południowej, jako kierunek zagospodarowania wskazano obszar C.EZ – obszary ekologiczne z zakazem zabudowy. Wskazać jednak należy, że podobny w swej treści zapis był w poprzednim studium, w którym dla południowej części działki nr [...] określono jako kierunek zagospodarowania obszary o cechach źródliskowych – zakaz zainwestowania oraz tereny strefy ekologicznej potoków – chronione przed zainwestowaniem kubaturowym. Nie można więc upatrywać w tym zakresie naruszenia interesu prawnego Skarżących. Natomiast odnośnie do pozostałych działek, wbrew twierdzeniom skargi, jako kierunek zagospodarowania wskazano obszar C.M.2 – obszary mieszkaniowe.
Reasumując Sąd stwierdza, że wprowadzone zaskarżoną uchwałą postanowienia w żaden sposób nie powodują odebrania, czy też ograniczenia przysługujących Skarżącym uprawnień właścicielskich do nieruchomości, nie nakładają również żadnych nowych obowiązków, jak i nie zmieniają obowiązków dotychczas ciążących. Natomiast w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściciel może realizować swoje uprawnienia właścicielskie do nieruchomości, w tym prawo do jego zabudowy niezależnie od zapisów studium. Ustalenia studium nie mogą być podstawą dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i nawet jeśli zapisy studium ustalają tereny wyłączone spod zabudowy, a brak jest planu miejscowego, organ nie może rozstrzygać na podstawie zapisów studium. Do czasu, kiedy ustalenia studium znajdą się w miejscowym planie, nie mogą tworzyć materialnoprawnej podstawy do wydania decyzji, a w szczególności nie można na nich oprzeć odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tym samym, brak jest podstaw do uznania, aby Skarżący posiadali legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone zaś w skardze argumenty mogą świadczyć o istnieniu jedynie interesu faktycznego, który nie legitymuje do skutecznego zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego.
Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 i 5a P.p.s.a., odrzucił skargę.
O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.