II SA/Łd 347/19

II SA/Łd 347/19 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2019-10-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Bożena Kasprzak
Jolanta Rosińska /przewodniczący/
Sławomir Wojciechowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 394/20 - Wyrok NSA z 2023-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art.  59 ust. 1, art. 60 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 10 października 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Mariola Kaźmierczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 roku sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. M.K.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku, nr [...] o warunkach zabudowy.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:
Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku A.Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A na działce nr 252/1 oraz na fragmencie działki nr 251/2 i nr 252/2 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1945 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Kształtując zasady zabudowy organ wskazał, iż nieprzekraczalna linia zabudowy została określona w załączniku graficznym, ale jednocześnie organ przewidział, że planowane budynki powinny być sytuowane w jednakowej odległości od planowanej drogi dojazdowej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek przeznaczonych przed zabudowę organ określił w przedziale od 0,07 do 0,13. Szerokość elewacji frontowej od strony wewnętrznej drogi dojazdowej wynosić będzie – zgodnie z wnioskiem – od 10 do 20 m, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – także zgodnie z wnioskiem – od 4 do 8 m, gzymsy, attyki i okapy powinny być prostopadłe lub równoległe do granicy działki nr ewid. 252/1 z działkami nr ewid. 183/2 i 183/5. Dach – jak wskazał organ – powinien być jedno, dwu lub wielospadowy o spadku głównych połaci dachowych od 1° do 15°, wysokości głównej kalenicy od 4 do 10 m oraz jej kierunku równoległym lub prostopadłym do bocznej granicy działki nr ewid. 252/1 z działką nr ewid. 183/2, zgodnie z wnioskiem.
Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł P.R., który wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji prawnych wskazując następnie, iż ustalony w sprawie obszar analizowany zlokalizowany w minimalnych granicach odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (tj. działek nr ewid. 251/2 i 252/1) jest wystarczający dla oceny możliwości planowanej inwestycji. Szerokość granic tego obszaru wynosi 174 m (3 x 58 m), co potwierdza załączona do akt sprawy mapa zasadnicza. Zdaniem Kolegium, przeprowadzona w tym obszarze analiza urbanistyczna pozwoliła na stwierdzenie, że w sprawie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa, pojedyncza zabudowa produkcyjna oraz kościół. W tym stanie rzeczy, zdaniem Kolegium, planowana budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy pod względem funkcji. Mieścić się bowiem w granicach zastanego w analizowanym terenie sposobu zagospodarowania terenu.
W analizie prawidłowo ujęto wszystkie nieruchomości, które wraz z budynkami znalazły się w wyznaczonym do analizy obszarze. Wbrew stanowisku odwołującego brak było normatywnych podstaw, by wyłączyć z przeprowadzonej analizy konkretne budynki o innej funkcji niż planowana. Proponowana przez odwołującego wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie jest uprawniona. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki (istniejące rozwiązania architektoniczno-urbanistyczne) panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Zdaniem Kolegium, nie można uznać za uzasadniony zarzutu, iż w sprawie analizę należałoby ograniczyć wyłącznie do zabudowy o funkcji takiej jak wnioskowana (zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej). Wprawdzie winna ona być determinująca dla nowego zamierzenia, na które składają się budynki mieszkalne jednorodzinne, co zresztą ma miejsce w sprawie, ale nie oznacza to, iż działki zabudowane w odmienny sposób, nie mają waloru działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro położone są w granicach obszaru analizowanego, ich obecność w tym obszarze ma charakter obiektywny. Organ ma zatem obowiązek brać je pod uwagę ustalając wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, tak w zakresie funkcji, jak też do wyliczania średnich wielkości poszczególnych parametrów.
W analizie, w szczególności w jej części tabelarycznej, zawarto dane dotyczące wszystkich parametrów i gabarytów zabudowy w obszarze analizowanym, tj. linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek oraz szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Dane te stanowiły podstawę do określenia cech i parametrów planowanej zabudowy w decyzji.
Odnosząc się do sposobu określenia w decyzji parametrów i gabaryty planowanej zabudowy Kolegium cytując § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie") wskazało, iż w decyzji linię zabudowy wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia w odległości 6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni - ul. A, co pozostaje w zgodzie z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2068 ze zm.). Przepis ten określa odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni dróg poszczególnych kategorii, w terenie zabudowy oraz poza terenem zabudowy. Dla drogi gminnej, jaką jest ulica Przepiórcza odległość ta wynosi 6 m. W ocenie Kolegium wyznaczenie linii zabudowy na podstawie przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia jest działaniem najbardziej uzasadnionym. Odległości budynków od drogi są bowiem w obszarze analizowanym bardzo zróżnicowane i zawierają się przedziale od 4 m do 23 m. Tym samym przyjęcie kryterium jakim są przepisy odrębne przyczyni się do uporządkowania ładu przestrzennego w otoczeniu terenu inwestycji.
Następnie Kolegium sięgając do treści § 5 rozporządzenia wyjaśniło, iż dla terenu inwestycji wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczono biorąc za podstawę § 5 ust. 2 rozporządzenia. Jak bowiem wynika z analizy średni wskaźnik tej wielkości dla całej zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,13. Został on wyliczony na podstawie szczegółowych danych zawartych na w części tabelarycznej analizy opisowej, z której wynika, że wielkość tego parametru w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,02 do 0,40. Ustalony w decyzji wskaźnik powierzchni zabudowy (od 0,07 do 0,13), tylko w przypadku dolnej granicy odbiega od średniej z obszaru, maksymalna jego wielkość bowiem równa jest wielkości średniej. Nawet przyjęcie korekty tej ostatniej wielkości dokonanej wyliczeniem odwołującego, z którego wynika, że średnia wynosi w istocie 0,12, nie może przekreślać prawidłowości wyznaczonego wskaźnika powierzchni zabudowy. Ustalenie bowiem średniej wielkości dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W ocenie organu odwoławczego, ustalony w sprawie stan faktyczny umożliwiał zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, bowiem wielkości ustalone w decyzji zawierają się w przedziale wielkości w obszarze analizowanym, po wtóre zaś ustalenie to nie narusza ani struktury zabudowy w obszarze, ani też nie prowadzi do jej intensyfikacji, która by w sposób znaczący wpłynęła na ład przestrzenny, nawet wobec potencjalnego podziału terenu inwestycji.
Kolegium dalej cytując treść § 6 rozporządzenia zaakcentował, iż szerokość elewacji frontowej dla każdego z planowanych budynków mieszkalnych ustalono, na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia. Analiza urbanistyczna wykazała, że w obszarze analizowanym szerokość elewacji frontowych wszystkich budynków kształtuje się w przedziale od 3 m do 40 m, średnio 11,3 m, w przypadku zaś zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przedział ten obejmuje wielkości od 4 m do 40 m, średnio 13,8 m (z tolerancją 20% - od 11 m do 16,6 m). W decyzji, dla planowanego budynku parametr ten został ustalony w przedziale od 10 m do 20 m. W ocenie Kolegium, rozpiętość wielkości granicznych tego parametru jest znaczna, co jednak nie stanowi to zagrożenia dla ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca. Okoliczność ta nie jest bez znaczenia wobec zastosowanego przez organ odstępstwa od zasady wyznaczania szerokości elewacji frontowej zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia. Przyjęte wielkości (minimalna i maksymalna) nawiązują do szerokości elewacji frontowych budynków mieszkalnych zlokalizowanych na działach nr 344 - 21 m, nr 343 - 14 m, nr 345 - 17 m, nr 254 - 19 m, nr 184 - 18,5 m oraz 250 i 251/5 - 16 m. Jest to w pełni uzasadnione z uwagi na kształt terenu inwestycji, który obliguje inwestora do lokalizowania na nim obiektów wzdłuż planowanej drogi wewnętrznej, tj. w głąb terenu inwestycji. Z tego względu oddziaływanie wzajemne budynków oraz obiektów planowanych będzie największe, co uzasadnia dostosowanie przyszłych obiektów właśnie do zabudowy w bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji, jako tej na którą planowane budynki będą posiadały największy wpływ w sensie urbanistycznym. Przyjęte rozwiązanie wpłynie zatem pozytywnie na odbiór wizualny przestrzeni w otoczeniu terenu inwestycji, uniemożliwiając tym samym zachowanie ładu przestrzennego.
W dalszych rozważaniach Kolegium przywołując treść § 7 rozporządzenia wyjaśnił, iż analiza wykazała w badanym terenie istnienie budynków o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki od 2 m do 10,5 m, średnio - 4,3 m dla wszystkich budynków oraz 5,1 m dla zabudowy mieszkaniowej. Dla planowanych budynków wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 4 m do 8 m, gdzie dolna granica tych wielkości nawiązuje do średniej z obszaru dla wszystkich budynków, górna zaś jest wielkością, która także znajduje swoje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym (w tym przede wszystkim dotyczy to zabudowy mieszkaniowej), przy czym nie jest to wielkość maksymalna w tym obszarze. Takie określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki pozostaje w zgodzie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, zawiera się bowiem w przedziale wielkości występujących w obszarze analizowanym, uwzględnia specyfikę najbliższego sąsiedztwa terenu inwestycji, a także pozostaje w związku z funkcją planowanych obiektów.
Jak wskazało Kolegium, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych) ustalono odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, zgodnie z § 8 rozporządzenia. W obszarze analizowanym występują obiekty o kątach nachylenia połaci dachowych oraz wysokości głównej kalenicy analogicznych do określonych w decyzji. Z analizy wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki o dachach płaskich, jednospadowych, dwuspadowych i wielospadowych, o kątach nachylenia połaci od 0° do 45°, a wysokości głównej kalenicy wynoszą od 4 m do 12 m (średnio 7,5 m). Kalenice usytuowane są prostopadle lub równolegle do frontowych/bocznych granic działek. Tym samym – zdaniem Kolegium – geometria dachów w decyzji została ustalona odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.
Jak zaakcentowało Kolegium, decyzja zawiera również niezbędne dane pozwalające na stwierdzenie, że planowana inwestycja spełnia także pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., tj.:
- obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z drogi gminnej - ul. A przez projektowany zjazd,
- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego,
- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Użytki wchodzące bowiem w skład działki nr 251/2 i 252/1 to: grunty orne - RIVa i RV oraz tereny mieszkaniowe – B;
- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu kwestii dotyczącej wadliwego określenia w decyzji sposobu odprowadzania ścieków Kolegium wyjaśniło, iż etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, a organowi nie można czynić zarzutu, że dla potrzeb decyzji o warunkach zabudowy w zakresie odprowadzania ścieków przyjął stanowisko C Sp. z o.o., tj. podmiotu, którego podstawową działalnością jest produkcja i sprzedaż wody oraz odprowadzanie ścieków. Dla spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w pełni wystarczające jest zatem oświadczenia dostarczycieli mediów o tym, że ich zapewnienie jest możliwe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie, bowiem w pismach B Sp. z o.o. z dnia 15 maja i z dnia 10 października 2018 roku wskazano, że odprowadzanie ścieków sanitarnych z terenu inwestycji winno odbywać się częściowo do projektowanej kanalizacji lokalnej oraz częściowo do kanalizacji miejskiej. Taki sposób odprowadzania ścieków wynika z faktu, że na wysokości terenu inwestycji w ul. A brak jest miejskiej sieci kanalizacyjnej. Kanał sanitarny Ø 0,20 m zlokalizowany jest natomiast w rejonie południowej granicy działek nr ewid. 251/2 i 252/1. Jednocześnie ZWiK zwraca uwagę na ukształtowanie terenu, które uniemożliwia odprowadzanie ścieków w układzie grawitacyjnym z północnej części terenu inwestycji. Możliwość taka powstałaby jedynie w wyniku budowy przepompowni ścieków. Skutkiem tego jest zaakceptowany przez gestora sieci dwojaki sposób odprowadzania ścieków z terenu inwestycji. Jak napisało Kolegium, nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z projektowaną kanalizacją lokalną. W sprawie wydanie decyzji zostało poprzedzone uzgodnieniem jej projektu z właściwymi organami, w tym także z organem właściwym w zakresie ochrony melioracji wodnych, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., tj. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w Ł. (uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).
Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu sprzeczności decyzji z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.
Reasumując należy wskazać, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, ma miejsce w sprawie, a okoliczności podnoszone w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze P.R. wskazał na naruszenie:
1. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sytuacji braku spełnienia ww. przesłanki, a w konsekwencji błędnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że parametry nowej zabudowy mogą być ustalone w oparciu o parametry nieruchomości o odmiennej niż wskazywana przez inwestora funkcji zagospodarowania terenu z jednoczesnym pominięciem konieczności weryfikacji współczynników zabudowy nieruchomości o takiej samej funkcji zabudowy i o zbliżonym obszarze do obszaru inwestycji, co dałoby najbardziej miarodajny wynik;
2. prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2018 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji niespełnienia ww. przesłanki, a w konsekwencji błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego nie kreując jednocześnie żadnych obowiązków po stronie inwestora, które miałyby swoje odzwierciedlenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło organ drugiej instancji do uznania, że podjęte z gestorem sieci ustalenia wskazują dostatecznie na ustalenie kwestii odprowadzania ścieków (częściowo do kanalizacji sanitarnej częściowo do zbiorników bezodpływowych) z jednoczesnym pominięciem wskazywanej przez skarżącego możliwości posadowienia na nieruchomości ewentualnej przepompowni ścieków i podłączenia wszystkich budynków do wskazywanego przez strony kanału sanitarnego, co wpłynęłoby pozytywnie na ochronę środowiska naturalnego ww. obszaru i obszaru otuliny Lasu [...] i należycie spełniałoby wymóg utrzymania czystości i zapewnienia porządku przez właściciela nieruchomości;
3. prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co do ustalenia prawidłowych parametrów zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z jednoczesnym uwzględnieniem deweloperskiego charakteru ww. inwestycji i zamierzenia inwestora późniejszego podziału nieruchomości na szereg mniejszych z posadowionym budynkiem mieszkalnym na każdej z działek, przez co doszło do wyznaczenia ww. parametrów w oparciu o błędne dane, a w konsekwencji do niezasadnego zagęszczenia zabudowy na ww. terenie;
4. prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia, które w sposób pełny i wyczerpujący przekonywałoby skarżącego do uznania zasadności wywiedzionych przez Kolegium wniosków w sprawie.
Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Ł. oraz o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.
A. w piśmie z dnia 30 września 2019 roku wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze przepisów prawa i nie powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa.
Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 7 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną.
Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora.
Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.
Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).
Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).
W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.
W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 174 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 58 m, zatem trzykrotność stanowi obszar o promieniu 174 m. Tak wyznaczony obszar analizowany – jak wskazał autor analizy – jest zgodny z przepisami i zawiera charakterystyczne dla danego terenu funkcje i sposób zagospodarowania. Także zdaniem składu orzekającego, obszar o takiej wielkości jest wystarczający w sprawie, bowiem inwestowana działka jest zlokalizowana na terenie osiedla mieszkaniowego w mieście, gdzie występuje zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie licznej zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej.
Uzupełniająco należy wyjaśnić, że Sąd nie dostrzega podstaw do postanowienia organom jakiegokolwiek zarzutu w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, że obszar analizowany stanowiący trzykrotność szerokości frontu działki to obszar minimalny, ale – jak w okolicznościach sprawy – teren ten jest reprezentatywny do ustalenia warunków zabudowy, gdyż znajduje się na nim ukształtowana zabudowa charakterystyczna dla osiedla mieszkaniowego.
W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej i pojedynczych obiektów z zakresu zabudowy usługowej (kościół i obiekt produkcyjny). Bezpośrednie sąsiedztwo terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym stanowią budynki mieszkalne jednorodzinne. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana jest realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną.
Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora – zdaniem Sądu – w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – w ocenie Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.
Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w formie jednorodzinnej.
Dostrzec wypada, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma.
W tym miejscu odnieść się należy do zarzutu strony skarżącej wskazującego na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uznanie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników architektonicznych obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w sytuacji braku spełnienia ww. przesłanki, a w konsekwencji błędnego przyjęcia przez organ drugiej instancji, że parametry nowej zabudowy mogą być ustalone w oparciu o parametry nieruchomości o odmiennej niż wskazywana przez inwestora funkcji zagospodarowania terenu z jednoczesnym pominięciem konieczności weryfikacji współczynników zabudowy nieruchomości o takiej samej funkcji zabudowy i o zbliżonym obszarze do obszaru inwestycji, co dałoby najbardziej miarodajny wynik. W ocenie Sądu wskazany argument nie jest uzasadniony, bowiem – co wynika z analizy urbanistycznej – wszystkie parametry kształtujące zabudowę (wskaźnik powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometria dachu) zostały zanalizowane zarówno dla wszelkiej zabudowy w obszarze analizowanej, ale i dla zabudowy o tożsamej, co planowana funkcji (czyli budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Z załączonej do analizy tabelki wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla wszystkich obiektów w obszarze analizowanym, jak i budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jest na tym samym poziomie wynoszącym 0,13. Pozostałe parametry w obszarze analizowanym też są na podobnym poziomie. Wbrew twierdzeniom skarżącego, organ ustalając parametry planowanej zabudowy ma obowiązek je dostosować do parametrów w całym obszarze analizowanym, a nie tylko zbliżonych do terenu inwestowanego (obiektów sąsiadujących). Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech terenu sąsiedniego (por. np. wyroki NSA: z dnia 10 stycznia 2019 roku, sygn. II OSK 651/18 i II OSK 652/18 oraz wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 roku, sygn. II SA/Rz 127/09). Z tym, że terenem sąsiednim jest teren w obszarze analizowanym, a nie wyłącznie teren bezpośrednio graniczący. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze, który jest obszarem analizowanym pod kątem wymogów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa, unormowanej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia: 8 października 2018 roku, sygn. II SA/Kr 885/18 i z dnia 23 maja 2018 roku, sygn. II SA/Kr 452/18). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dla zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do przeważającej, czy dominującej zabudowy w obszarze analizowanym. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym (por. np. wyroki WSA: w Białymstoku z dnia 22 stycznia 2015 roku, II SA/Bk 738/11; w Bydgoszczy z dnia 13 sierpnia 2013 roku, II SA/Bd 428/13). Kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu, a nie wyłącznie zabudowy dominującej w obszarze analizowanym, czy bezpośrednio graniczącej.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi nie można także poczynić organowi zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 czy też art. 80 K.p.a. przez – jak wskazał skarżący – zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodnego, a przez to brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co do ustalenia prawidłowych parametrów zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczącej nowej zabudowy w obszarze analizowanym w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z jednoczesnym uwzględnieniem deweloperskiego charakteru ww. inwestycji i zamierzenia inwestora późniejszego podziału nieruchomości na szereg mniejszych z posadowionym budynkiem mieszkalnym na każdej z działek, przez co doszło do wyznaczenia ww. parametrów w oparciu o błędne dane, a w konsekwencji do niezasadnego zagęszczenia zabudowy na ww. terenie. Wbrew twierdzeniom skarżącego stan faktyczny został wyjaśniony w sposób niewątpliwy, zatem pozwalający na ustalenie warunków zabudowy. W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie określonej zabudowy, którą następnie poddał analizie pod kątem parametrów zabudowy celem ustalenia takowych parametrów dla planowanej inwestycji. Wskazany przez skarżącego deweloperski charakter planowanej zabudowy nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nawet gdyby doszło do potwierdzenia tego, że inwestorem na tym terenie będzie deweloper, to nie ma podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jednak, z akt administracyjnych wynika, że wnioskodawcą w sprawie jest osoba fizyczna. Ewentualny przyszło podział nieruchomości na mniejsze działki jest zdarzeniem przyszłym, które jako takie nie może być uwzględnione na obecnym etapie postępowania.
Skarżący w swojej argumentacji wskazał na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2018 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, w sytuacji niespełnienia ww. przesłanki, a w konsekwencji błędnego przyjęcia przez organy obu instancji, że decyzja o warunkach zabudowy jedynie wyznacza kierunki zagospodarowania przestrzennego nie kreując jednocześnie żadnych obowiązków po stronie inwestora, które miałyby swoje odzwierciedlenie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co w konsekwencji doprowadziło organ drugiej instancji do uznania, że podjęte z gestorem sieci ustalenia wskazują dostatecznie na ustalenie kwestii odprowadzania ścieków (częściowo do kanalizacji sanitarnej częściowo do zbiorników bezodpływowych) z jednoczesnym pominięciem wskazywanej przez skarżącego możliwości posadowienia na nieruchomości ewentualnej przepompowni ścieków i podłączenia wszystkich budynków do wskazywanego przez strony kanału sanitarnego, co wpłynęłoby pozytywnie na ochronę środowiska naturalnego ww. obszaru i obszaru otuliny Lasu [...] i należycie spełniałoby wymóg utrzymania czystości i zapewnienia porządku przez właściciela nieruchomości. Odnosząc się do przedstawionego zarzutu wyjaśnić należy, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych (art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 lipca 2018 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Wynikający z zacytowanego przepisu obowiązek przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej powstaje w sytuacji, gdy faktycznie istnieje wybudowana sieć kanalizacyjna i istnieje możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, która nie posiada przydomowej oczyszczalni ścieków. W sytuacji, gdy sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wówczas właściciel nieruchomości ma możliwość wyboru, czy wyposaży nieruchomość w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych, czy też w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Przewidziane przez ustawodawcę rozwiązania mają charakter równorzędny. Stąd – zdaniem Sądu – organ na etapie decyzji o warunkach zabudowy w ustalonym w sprawie stanie faktycznym nie mógł nałożyć na inwestora obowiązku przyłączenia planowanej inwestycji do sieci kanalizacji, bowiem to – jak wskazał gestor sieci – nie jest możliwe ze względu na ukształtowanie terenu. Organ w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma możliwości kwestionowania pisma gestora sieci wodociągowo-kanalizacyjnej w przedmiocie obsługi inwestycji.
W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy, podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. A ponieważ zarzuty skarżącego przedstawione zarówno w odwołaniu, jak i skardze nie odnoszą się do poszczególnych parametrów, Sąd za zbędne uznał powielanie uwag Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w motywach kwestionowanej decyzji.
Końcowo nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy.
W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że także i one nie zasługują na uwzględnienie.
W konkluzji należy wyjaśnić, iż – co już wcześniej podkreślono – inwestor ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne).
W treści skargi jej autor zawarł także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. przez sporządzenie decyzji administracyjnej pozbawionej należytego uzasadnienia, które w sposób pełny i wyczerpujący przekonywałoby skarżącego do uznania zasadności wywiedzionych przez Kolegium wniosków w sprawie. Analiza uzasadnienia kontestowanej decyzji – zdaniem składu orzekającego – nie potwierdza naruszenia wskazanych przepisów. Wręcz przeciwnie, uzasadnienie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawiera wszelkie niezbędne elementy, wyjaśnia ustalony w sprawie stan faktyczny, jak i istniejący stan prawny. Organ także odniósł się do wszelkich podnoszonych w toku postępowania zarzutów, do treści odwołania, jak i rozstrzygnąć wszelkie kwestie wątpliwe.
Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.), Sąd orzekł jak w wyroku o oddaleniu skargi w całości.
dc