II SA/Rz 200/21

II SA/Rz 200/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2021-04-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Maria Mikolik
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Sygn. powiązane
III OSK 5778/21 - Wyrok NSA z 2022-10-21
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1429
art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję A. w P. z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2020 r. nr [...]; II. zasądza od A. w P. na rzecz skarżącego T. B. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi T.B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (dalej WSA) jest decyzja administracyjna A Sp. z o.o. w P. (dalej zwana Spółką lub Przedsiębiorstwem) z dnia [...] października 2020 r., o nr [...], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Na podstawie przekazanych do Sądu akt administracyjnych ustalono, że skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2020 r. zawarł kierowany do Spółki wniosek o dostęp do informacji publicznej w zakresie cen za 1 Mg zagospodarowania odpadów komunalnych w okresie maj, czerwiec 2020 r., jakie obowiązywały w instalacji prowadzonej przez Przedsiębiorstwo za określone w tym piśmie rodzaju odpadów.
Na mocy decyzji z dnia [...] września 2020 r. o nr [...], Przedsiębiorstwo, działając na podstawie przepisów k.p.a. oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej odmówiło udostępnienia żądanej przez stronę informacji. Wyjaśniono w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że wniosek o podanie cen za 1 Mg za zagospodarowanie odpadów komunalnych nie stanowi informacji publicznej, ponieważ jest dokumentem obejmującym tajemnicę handlową przedsiębiorstwa. Przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, jeżeli podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej lub instytucji spółki samorządowej, w której organy samorządu posiadają 100% udziałów. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty zawierające tajemnice przedsiębiorstwa nie stanowią informacji publicznej, a każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje nowe dokumenty wśród, których są zarówno dokumenty prywatne i dokumenty urzędowe.
Decyzja odmowna została zaskarżona przez T.B., który w piśmie nazwanym odwołaniem podkreślił, że ceny jednostkowe nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. Jako potwierdzenie tej tezy przytoczył przykład innej instalacji komunalnej, która odpowiedziała na złożony wniosek o dostęp w ustawowym terminie. Część cen za zagospodarowanie odpadów w instalacji jest publicznie dostępna na stronie internetowej przedsiębiorstwa. Uważa, że ceny za przyjmowane odpady powinny być takie same dla każdego, kto przywozi odpady do przedsiębiorstwa.
Spółka po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] października 2020 r., o nr [...], odmówiła udostępnienia informacji publicznej w zakresie podania cen na instalacji za 1 Mg za okres od maja do czerwca 2020 r., za poszczególne rodzaje odpadów jak we wniosku Strony. Organ wskazał w uzasadnieniu, że wniosek o podanie ceny za 1 Mg za gospodarowania odpadów komunalnych nie stanowi informacji publicznej, ponieważ jest dokumentem obejmującym tajemnicę handlową przedsiębiorstwa. Spółka po ponownej analizie treści podania zainteresowanego nie znalazła przesłanek do pozytywnego rozpatrzenia wniosku i udzielenia informacji we wnioskowanym zakresie.
T.B. w swej skardze do WSA na decyzję Przedsiębiorstwa podkreślił, że jego zapytanie nie dotyczy tajemnicy przedsiębiorstwa z tego powodu, że Spółka za każdym razem kiedy składa ofertę cen do gminy nigdy nie informuje w ofercie, że podane tam dane stanowią tajemnicę handlową. Ponadto z podobnym zapytaniem zwrócił się do innej instalacji komunalnej i dostał wszystkie ceny, o jakie pytał. W skardze przytoczono też przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
Przedsiębiorstwo w odpowiedzi na skargę nie podzieliło stanowiska zaprezentowanego przez skarżącego. Żądana przez skarżącego informacja nie znajduje się w katalogu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu. Informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa są to informacje mające określoną wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy. Są te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej oraz o poziomie wykonywanych przez firmę usług. Wartość gospodarczą mogą mieć wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę i w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, a także sposób wykonywania przez firmę działalności gospodarczej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :
Skarga została przez Sąd uwzględniona, bowiem okazała się zasadna.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 365). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja administracyjna Przedsiębiorstwa o odmowie udostępnienia informacji publicznej na temat cen za 1 Mg zagospodarowania odpadów komunalnych w okresie maja, czerwca 2020 roku, jakie obowiązywały w instalacji prowadzonej przez Spółkę.
Wobec takiego przedmiotu wniesionej skargi przypomnieć należy, iż realizacja gwarantowanego przepisem art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa dostępu do informacji publicznej następuje na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2019 r. poz. 1429 ze zm., zwana dalej u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych. Natomiast ust. 2 tego przepisu wyraża zdanie ustawodawcy o tym, że regulacje u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji.
Powyższe przepisy oznaczają, że udostępnianie informacji publicznych odbywa się w trybie u.d.i.p., chyba że dostęp do informacji publicznej następuje w innym trybie. W zasadzie, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje według u.d.i.p. w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, o czy stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Należy dodatkowo zaznaczyć, że ten przepis stosuje się odpowiednio do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, a niebędących organami władzy publicznej (art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).
Nie stanowi sporu pomiędzy Stronami niniejszego postępowania fakt, iż Przedsiębiorstwo należy do kręgu podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej na podstawie u.d.i.p.. Otóż do katalogu tego rodzaju podmiotów treść art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zalicza osoby prawne, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji konsumentów. Z treści informacji płynącej z centralnej informacji krajowego rejestru sądowego wynika, że wyłącznymi wspólnikami orzekającej Spółki jest Gmina [...] oraz Gmina Miasto [...]. Ponadto, skierowane do Spółki zapytanie obejmowało informację publiczną, bowiem do takiej informacji należą dane dotyczące majątku publicznego, w tym o dochodach spółek handlowych, w których jednostki samorządu terytorialnego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów kodeksu spółek handlowych – art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p. Ceny stosowane przez Spółkę komunalną kształtując jej realne dochody wpisują się na tej podstawie w pojęcie informacji publicznej, której przedmiotem są dane dotyczące sposobów powiększania majątku publicznego przez spółki komunalne. Zatem nie ulega wątpliwości, iż wniosek Skarżącego powinien zostać rozpoznany na podstawie zastosowanych pozytywnie przez Spółkę przepisów u.d.i.p.
Wydane w toku postępowania decyzje administracyjne zostały oparte na normie prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Według orzekającej Spółki odmowa dostępu do żądanych danych jest uzasadniona ze względu na tajemnice przedsiębiorcy. Z treści uzasadnień obu rozstrzygnięć Spółki płynie wyraźne stanowisko oceniające wniosek o podanie stosowanych w ramach instalacji cen, jako dotyczący dokumentów zawierających tajemnicę przedsiębiorcy, które nie podlegają udostępnieniu na podstawie u.d.i.p.
Po pierwsze, błędna jest ocena Przedsiębiorstwa o tym, że wniosek o podanie ceny za 1 Mg za zagospodarowanie odpadów komunalnych nie stanowi informacji publicznej, ponieważ jest dokumentem obejmującym tajemnicę handlową przedsiębiorcy. Należy w tym miejscu wyjaśnić, iż zakwalifikowanie określonych danych jako tajemnicy przedsiębiorcy nie oznacza, że takie dane nie stanowią informacji publicznej, czyli informacji w rozumieniu nadanym przez art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem żądane dane mieszczą się w obszarze normatywnym art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to traktować należy te dane jako informację publiczną. Natomiast tajemnica przedsiębiorcy może w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. uzasadniać jedynie ograniczenie dostępu do informacji publicznej. Ponieważ jak wykazano wyżej, przedmiotem wniosku Strony było zapytanie odnoszące się do majątku publicznego, jakim dysponuje Spółka to zapytanie obejmowało swym zakresem informację publiczną.
Po drugie, dostęp do informacji publicznej jest w świetle przepisów Konstytucji RP i u.d.i.p. zasadą, zaś ograniczenia tego dostępu traktować należy wyjątek, oczywiście pod warunkiem, że mają one oparcie w normie o randze ustawowej. Takie wyjątki przewiduje powołany w decyzjach Przedsiębiorstwa art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W świetle tej regulacji prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenia dostępu mogą być również umocowane potrzebą ochrony prywatności osoby fizycznej, informacji niejawnych i innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko oparte na dorobku doktryny prawa, które Sąd w niniejszej sprawie podziela i uznaje za własne o tym, że możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej poprzez powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy będzie uzasadnione wyłącznie wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki:
1) brak wcześniejszego upublicznienia określonych informacji znajdujących się w dokumentacji wniesionej przez przedsiębiorcę;
2) uprawdopodobnienie, że informacje te mają ze względu na swój charakter, sposób zastosowania itp., szczególną wartość gospodarczą, co w konsekwencji ich ujawnienia mogłoby narazić takiego przedsiębiorcę na szkodę;
3) podjęcie przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania poufności takich informacji (treść dokumentacji) - powinny one nastąpić w momencie składania odpowiednich dokumentów; ich brak dyskwalifikuje możliwość ograniczenia dostępu do tego typu dokumentów ze względu na tego rodzaju przesłankę, w szczególności, gdy zastrzeżenie tajemnicy mogłoby nastąpić po wcześniejszym wpłynięciu wniosku o udostępnienie informacji (zob. M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w formie wglądu do dokumentu, Wrocław 2013 r., s. 131, oraz oparte na tym poglądzie wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 lipca 2020 r. o sygn. II SA/Wa 2407/19, LEX, z dnia 27 stycznia 2016 r., o sygn. II SA/Wa 1346/16, LEX). Warto uzupełnić, iż informacja, objęta manifestacją przedsiębiorcy, dla zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji (por. wyrok NSA z 16 marca 2021 r., o sygn. III OSK 251/21, LEX).
Niestety w niniejszej sprawie decyzje poddane kontroli Sądu nie wypełniają przesłanek umożliwiających w świetle art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczenie dostępu do żądanej przez Skarżącego informacji publicznej, a więc cen stosowanych w ramach prowadzonej przez Spółkę instalacji do gospodarowania odpadów. Otóż z uzasadnień wydanych przez Spółkę decyzji administracyjnych nie wynika czy żądane dane nie były wcześniej upubliczniane; nie uprawdopodobniono poprzez stosowną argumentacje także, tego czy informacje w zakresie stosowanych cen posiadają dla przedsiębiorcy szczególną wartość gospodarczą, a w konsekwencji, że ich ujawnienie mogłoby narazić Spółkę na szkodę. Brakuje również wyjaśnień czy Przedsiębiorstwo podjęło niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji dotyczących cen stosowanych w ramach prowadzonej instalacji. Próby wyjaśnienia tej kwestii podjęto dopiero w odpowiedzi na skargę, jednakże w sposób bardzo ogólny i nie odnoszący się do konkretnych okoliczności dotyczących niniejszej sprawy. Zatem na chwilę obecną nie można było poprzez analizę motywów Spółki mających zakotwiczenie w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stwierdzić zasadności odmowy podyktowanej koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy.
Dlatego też doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na ustalony wynik sprawy. Ponownie, rozpoznając wniosek Spółka będzie mieć na uwadze ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, a także wskazówkę, iż podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie powinien ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu tajemnicy przedsiębiorcy. Odmowa udostępnienia informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. winna opierać się na wykazaniu wskazanych wyżej podanych przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej.
Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania przed Sądem orzeczono na mocy art. 200, art. 210 § 2 p.p.s.a.