II SA/Rz 1973/23

II SA/Rz 1973/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Oświata
Sygn. powiązane
III OSK 1422/24 - Postanowienie NSA z 2024-07-04
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 85, 86 i 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
§ 8 ust. 2 pkt 4
Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2023 r. nr [...] w przedmiocie unieważnienia konkursu na dyrektora Szkoły - skargę oddala -
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego (dalej: Wojewoda bądź Organ nadzoru) z [...] października 2023r. nr [...] stwierdzające nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [...] (dalej Skarżący) nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej.
W podstawie prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda powołał art. 85, 86 i 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023r., poz. 40; dalej: u.s.g.).
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że objęte postępowaniem nadzorczym zarządzenie Burmistrza Miasta [...] zostało wydane z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.) - zwanego dalej rozporządzeniem.
Mocą przedmiotowego zarządzenia, Burmistrz Miasta [...], jako organ prowadzący szkołę, działając na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, unieważnił konkurs na stanowisko dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [...] z powodu innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, polegających na dopuszczeniu do udziału w konkursie kandydata, który nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków na stanowisku dyrektora placówki. Organ prowadzący szkołę stwierdził bowiem szereg nieprawidłowości w pracy tego kandydata, pełniącego jednocześnie funkcję dyrektora szkoły, w tym istotne zaniedbania i uchybienia w wykonywaniu obowiązków, włącznie z poświadczeniem nieprawdy w dokumentach stanowiących podstawę do naliczania i wypłacania wynagrodzenia zatrudnionym nauczycielom. Dlatego w ocenie organu prowadzącego szkołę wybór tego kandydata zagraża prawidłowemu funkcjonowaniu jednostki organizacyjnej gminy, jaką jest Szkoła Podstawowa nr [....], co stanowi podstawę do unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły publicznej.
Organ nadzoru badając legalność przedmiotowego zarządzenia ustalił, że w odpowiedzi na wniosek Burmistrza Miasta [...] z dnia 19 lipca 2023r. o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wobec Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [....], Podkarpacki Kurator Oświaty pismem z 25 lipca 2023r., poinformował, że opisane we wniosku nieprawidłowości nie stanowią przesłanek uzasadniających zastosowanie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762) tj. polecenia Rzecznikowi Dyscyplinarnemu dla Nauczycieli przy Wojewodzie Podkarpackim wszczęcia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu dyscyplinarnym w przedmiotowej sprawie. W ocenie Podkarpackiego Kuratora Oświaty okoliczności wskazane przez Burmistrza Miasta [...] tj. w szczególności dotyczące zaniedbywania obowiązku aktualizacji wewnętrznych regulacji prawnych mogą podlegać ocenie w zakresie nadzoru pedagogicznego.
W ocenie organu nadzoru przesłanki wskazane w uzasadnieniu do zarządzenia Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej, należy uznać jako nieprawidłowości w organizacji pracy placówki, które nie miały bezpośredniego wpływu na wynik postępowania konkursowego, a zatem przepis § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, dający podstawę do unieważnienia konkursu z powodu innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na jego wynik, nie mógł znaleźć w przedmiotowej sytuacji zastosowania.
Organ nadzoru stwierdził, że pod pojęciem "innych nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym", o których mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia stanowiącym przesłanki dające podstawę organowi prowadzącemu szkołę lub placówkę do unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia należy rozumieć dopuszczenie się ewentualnych nieprawidłowości przez komisję konkursową. Inne nieprawidłowości pozwalające na unieważnienie konkursu na mocy powołanego przepisu dotyczyć mogą wyłącznie postępowania konkursowego, a nie czynności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie.
Tymczasem z protokołu z posiedzenia komisji konkursowej powołanej w celu przeprowadzenia postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Szkoły Podstawowej nr [...] w [....] z dnia 24 sierpnia 2023r. nie wynika, żeby takie nieprawidłowości miały miejsce.
Powołując się na wybrane orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda podkreślił, że zastosowanie przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia możliwe jest jedynie w przypadku wystąpienia związku funkcjonalnego pomiędzy nieprawidłowościami stwierdzonymi w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3), a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. W konsekwencji samo stwierdzenie nieprawidłowości nie przesądza o podstawie do unieważnienia konkursu i nie każdy przypadek zaistnienia nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym musi prowadzić do istotnego naruszenia prawa, skutkującego unieważnieniem konkursu przez organ prowadzący szkołę. Unieważnieniem konkursu w tym trybie może skutkować jedynie stwierdzenie takich nieprawidłowości w procedurze konkursowej, które nie pozostają bez wpływu na wynik tego konkursu.
Tym samym organ nadzoru stwierdził, że zarządzenie Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej zostało wydane z istotnym naruszeniem prawa, gdyż w badanej sprawie nie istnieją uchybienia, które uzasadniałyby unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły.
W skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Gmina [....] (dalej: Gmina bądź Skarżąca) wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru i obciążenie Wojewody kosztami postępowania, zarzuciła naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że Skarżąca nie miała kompetencji do unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły z powodu nieprawidłowości, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu, polegającej na tym, że wobec kandydata wystosowano wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, w związku z uchybieniami z stwierdzonymi w pracy kandydata jako dyrektora szkoły, uzasadniającymi wniosek, że nie daje on rękojmi należytego wykonywania obowiązków na stanowisku dyrektora placówki oświatowej.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a., kontrola sądu obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Skarga w rozpoznawanej sprawie wniesiona została w trybie art. 98 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.
Powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem. O nieważności uchwały lub zarządzenia orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90.
Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność wskazanych wyżej aktów organów gminy znaczenie prawne ma zatem rozgraniczenie kategorii ich wad na istotne oraz nieistotne naruszenie prawa. Mimo że tylko istotne naruszenie prawa uprawnia organ nadzoru do stwierdzenia nieważności, u.s.g. nie określa rodzaju naruszeń, które należy za takie kwalifikować. W orzecznictwie sądowym i doktrynie do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).
W przedmiotowej sprawie Wojewoda Podkarpacki zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta [....] nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej.
W ocenie organu nadzoru, objęte postępowaniem nadzorczym zarządzenie Skarżącej zostało wydane z naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, gdyż jako wymienione w treści przepisu "inne nieprawidłowości, które mogły mieć w pływ na wynik konkursu" Skarżąca potraktowała okoliczności mające miejsce całkowicie poza sferą postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły, w okresie poprzedzającym przeprowadzone postępowanie konkursowe, co w ocenie Organu Nadzoru jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów. Inne nieprawidłowości, o których mowa w § 8 pkt 2 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na unieważnienie konkursu na mocy powołanego przepisu wystąpić muszą bowiem w ramach prowadzonego postępowania konkursowego i nie mogą dotyczyć okoliczności podejmowanych przed wszczęciem tego postępowania, czy też poza toczącym się postępowaniem konkursowym. Nieprawidłowości te muszą być ponadto na tyle doniosłe aby zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie.
Stanowisko Organu nadzoru jest prawidłowe.
Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:
1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;
2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;
3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1
4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.
Z cytowanego przepisu wynika, że unieważnienie konkursu winno nastąpić, w sytuacji gdy stwierdzono nieprawidłowości enumeratywnie wymienione w pkt 1-3), a także – na mocy pkt 4) - w przypadku stwierdzenia innych nieprawidłowości niż wymienione, jednakże nie wszelkich innych nieprawidłowości mających miejsce poza sferą konkursową, ale nieprawidłowości dających się porównać z przesłankami wymienionymi w pkt 1-3), o zbliżonym charakterze czy funkcji, pozostających w funkcjonalnym związku z szeroko rozumianym postępowaniem konkursowym. Tzw. inne nieprawidłowości, o których mowa w pkt 4 omawianego przepisu, muszą dotyczyć okoliczności, które wystąpiły w ramach samego kontrolowanego postępowania konkursowego, a nadto mają na tyle duże znaczenie, że mogły wywrzeć wpływ na wynik konkursu.
Ustalenia istnienia opisanych okoliczności oraz ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego, a nadto winny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu uchwały o unieważnieniu konkursu. Podkreślić przy tym należy, że zastosowanie przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia występuje tylko w przypadku wystąpienia związku między wynikiem konkursu, a działaniami komisji. Należy też przyjąć, że nie każdy przypadek nieprawidłowości w postępowaniu konkursowym musi prowadzić do istotnego naruszenia prawa, skutkującego unieważnieniem konkursu przez organ prowadzący szkołę. Jedynie zaistnienie takich nieprawidłowości w procedurze konkursowej, które nie pozostają bez wpływu na wynik konkursu, winno skutkować jego unieważnieniem w trybie ww. przepisu.
W przedmiotowej sprawie, Skarżący zastosował przesłankę z § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia, do unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły wyłącznie z tej przyczyny, że kandydatka wybrana przez komisję konkursową – w ocenie Skarżącego - nie daje rękojmi rzetelnego pełnienia obowiązków na stanowisku dyrektora szkoły.
W ocenie Skarżącego o wątpliwościach, co do przyszłej rzetelności kandydatki świadczyły wyniki przeprowadzonego w szkole audytu, które stały się postawą do wystosowania przez organ prowadzący szkołę wniosku o wszczęcie wobec tej kandydatki, pełniącej obowiązki dyrektora szkoły, postępowania dyscyplinarnego, w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w jej pracy. Nieprawidłowości te dotyczyły niedopełnienia obowiązków wynikających z pełnionej funkcji dyrektora placówki, a także poświadczenia nieprawdy w dokumentach stanowiących podstawę do naliczenia i wypłacenia wynagrodzenia zatrudnionym nauczycielom. W ocenie organu prowadzącego szkołę były to istotne przesłanki do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wobec kandydatki, a okoliczności wynikające z przeprowadzonego audytu należało uwzględnić przy obsadzie stanowiska w kolejnym konkursie, który rozstrzygnięto wybierając tę osobę, która nie daje ona rękojmi należytego wykonywania obowiązków.
Argumentacja Skarżącej dalece wykracza poza zakres przesłanek umożliwiających unieważnienie konkursu na podstawie § 8 ust 2 pkt 4 rozporządzenia. Okoliczności, na które powołuje się Skarżąca w uzasadnieniu zarządzenia z nie dotyczą w ogóle sfery postępowania konkursowego, a zatem nie odpowiadają dyspozycji omawianego przepisu. Przesłanki wskazane w uzasadnieniu do zarządzenia Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023 r. w sprawie unieważnienia konkursu na dyrektora szkoły lub publicznej placówki oświatowej, należy uznać jako nieprawidłowości w organizacji pracy placówki, które nie dotyczyły samej procedury konkursowej, ale były wynikiem sui generis przedkonkursowej czy też pozakonkursowej oceny kandydata.
Tymczasem z treści powołanego rozporządzenia wynika szczegółowa procedura dopuszczania kandydatów do konkursów, wymagania jakim muszą sprostać kandydaci oraz a contrario okoliczności dyskwalifikujące kandydata z ubiegania się o stanowisko dyrektora publicznej placówki.
Z §1 ust 2 pkt 4 ppkt g - i rozporządzenia wynika, że kandydat przystępujący do konkursu w ramach dokumentacji zgłoszeniowej musi przedstawić m.in. oświadczenie, że przeciwko niemu nie toczy się postępowanie o przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub postępowanie dyscyplinarne, oświadczenia, że nie był skazany prawomocnym wyrokiem za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe a także oświadczenie, że nie był karany zakazem pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi.
Przepisy powyższe określają zakres wymagań stawianych kandydatowi bardzo precyzyjnie, nie pozostawiając możliwości rozszerzania tego katalogu na podstawie dowolnego uznania organu prowadzącego placówkę. Również wybór samego kandydata w konkursie z mocy §2 rozporządzenia, nie należy do piastuna organu prowadzącego placówkę, ale do komisji konkursowej, która będąc ciałem kolegialnym, skupiającym przedstawicieli różnych środowisk, może stać się forum dyskusyjnym, miejscem sporów i prezentowania odmiennych koncepcji i zapatrywań na szeroko pojęte sprawy szkolne – również na kwestię ewentualnej rękojmi rzetelnego wykonywania przyszłych obowiązków przez kandydata na stanowisko dyrektora.
Nawiązując do realiów przedmiotowej sprawy należy podkreślić, że z protokołu prac komisji konkursowej z 24 sierpnia 2023r. przeprowadzającej przedmiotowy konkurs wraz z załączoną do protokołu notatką służbową wynika, że członkowie komisji nie byli jednogłośni w kwestii wyboru kandydatki. Przewodniczący komisji konkursowej poinformował członków komisji o złożeniu wniosku do Rzecznika Dyscyplinarnego dla Nauczycieli w kwestii stwierdzonych w wyniku audytu nieprawidłowości w działaniach kandydatki będącej obecnym dyrektorem szkoły, a także wyraził swój sprzeciw dla wyboru tej kandydatury. Mimo tego, kandydatka otrzymała bezwzględną większość głosów. Członkowie komisji konkursowej zwrócili bowiem uwagę na fakt, że postępowanie dyscyplinarne, o którym mowa nie zostało wszczęte, a także wyrazili odmienny pogląd w kwestii ważności rzekomo stwierdzonych nieprawidłowości.
W tej sytuacji Skarżący zarządzeniem nr [...] z dnia 31 sierpnia 2023r. na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia stwierdził nieważność przeprowadzonego konkursu na dyrektora szkoły.
Podzielić należy stanowisko Wojewody, że opisane zdarzenia, będące przyczyną unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora SP nr [....] w [...] nie spełniało przesłanek do zastosowania tego przepisu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia.
Powołana podstawa faktyczna nie dotyczyła bowiem nieprawidłowości proceduralnych, mających miejsce w toku postępowania konkursowego, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu, ale stanowiła wyraz przyznania sobie przez piastuna organu prowadzącego szkołę kompetencji do weryfikacji oceny kandydata – przynależnej, na mocy powołanych przepisów, komisji konkursowej. Nie ulega zatem wątpliwości, że w tej sytuacji opisane zarządzenie w sprawie unieważnienia konkursu na podstawie § 8 ust. 2 pkt 4 w sposób istotny naruszyło obowiązujące prawo.
Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego wydane zostało zasadnie.
Uwzględniając powyższe, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak sentencji wyroku.