II SA/Rz 1937/23

II SA/Rz 1937/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 52 ust. 2, art. 53, art. 54, art. 58 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Maria Mikolik /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2024 r. sprawy ze skarg K. Ś., U. F. i F. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 14 września 2023 r. nr SKO.401.ZP.1996.187.2023 w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - skargi oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1937/23
UZSADNIENIE
Burmistrz [...] decyzją z [...] sierpnia 2023 r. nr [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A. sp. z o.o. nr [...] wraz z kanalizacją kablową na terenie części działki nr ewid. [...] w miejscowości [...].
Od decyzji wnieśli odwołanie F. D., M. F., U. F. i K. Ś., podnosząc argumentację przemawiającą w ich ocenie za odmową ustalenia planowanej lokalizacji. Lokalizacja proponowana przez inwestora sytuuje obiekt w sąsiedztwie ich nieruchomości, co ogranicza ich prawo własności, a także wpłynie na spadek ich wartości. Inwestycja planowana jest w środku wsi, w otoczeniu istniejącego budownictwa jednorodzinnego. Ponadto przez działkę objętą wnioskiem przepływa strumyk i rosną stare wierzby. Istnieje niebezpieczeństwo, że będzie konieczna ich wycinka. Odwołujący ze zrozumieniem odnoszą się do potrzeby lokalizacji tego rodzaju obiektów, jednak nie uważają za właściwe, iż inwestor nie skorzystał z innej, obiektywnie korzystniejszej lokalizacji. Wyrażają obawę, że panujące powszechnie przekonanie o szkodliwym oddziaływaniu inwestycji na zdrowie ludzi spowoduje spadek atrakcyjności terenu i stratę wartości nieruchomości położonych w obrębie stacji. Odwołujący oczekują więc w dalszym postępowaniu na zmianę planowanej lokalizacji. Zarzucają, że wieża nie jest do pogodzenia z ładem architektonicznym i zeszpeci krajobraz. Do odwołania dołączono petycję mieszkańców, wzmacniając argumentację o panującej powszechnie obawie o zdrowie ludzi.
Po rozpoznaniu ww. odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu decyzją z 14 września 2023r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że A. Sp. z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pod nazwą: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej A. sp. z o.o. nr [...] wraz z WLZ. I kanalizacją kablową, na terenie części działki nr ewid. [...] w miejscowości [...], dołączając do wniosku analizę występowania obszaru pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. We wniosku opisano jako miejsce lokalizacji działkę nr ewid [...]. Wykonana analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu wskazuje, że teren objęty wnioskiem jest niezabudowany; położony po północno-zachodniej stronie drogi gminnej ewid- [...]. Sąsiedztwo stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej, zrealizowanej wzdłuż ww. drogi oraz tereny gruntów rolnych. Planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.
Z przedłożonej wraz z wnioskiem Analizy występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości mocy większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17.12.2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku wynika, że stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi i spełniać będzie wymagania określone rozporządzeniem. Planowana inwestycja nie leży w obszarze Natura 2000 ani nie będzie znacząco oddziaływać na te obszary. Wnioskowane zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi.
W skład stacji bazowej telefonii komórkowej będą wchodzić m.in. wieża antenowa o stalowej konstrukcji kratowej, o wysokości do 50 m n.p.t. wraz z żelbetową płytą fundamentową; urządzenia nadawczo — odbiorcze (RRU) oraz transmisyjne (ODU), a także urządzenia zasilające i realizujące m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych zlokalizowanych u podstawy wieży, elementy torów antenowych, zespół 6 szt. anten sektorowych oraz 7 szt. anten parabolicznych, zamontowanych na wieży. Inwestycja objęta postępowaniem jest inwestycją celu publicznego, a dla terenu lokalizacji stacji bazowej brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem lokalizacja tej stacji bazowej wymaga uzyskania stosownej decyzji na podstawie wniosku inwestora.
Po przytoczeniu treści art. 50 ust. 1, art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023r., poz. 977 ze zm., dalej: u.p.z.p.) Kolegium wskazało, że nowelizacja rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przyniosła bardzo istotne zmiany dla procesu inwestycyjnego związanego z realizacją takich obiektów. Z obecnie obowiązującej treści rozporządzenia kwalifikacyjnego całkowicie wykreślone zostały zapisy dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych. Oznacza to, że przedsięwzięcia, takie jak stacje bazowe telefonii komórkowej, nie są już przedmiotem oceny z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko w ramach postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, niezależnie od parametrów danej instalacji, gdyż nie są one ujęte w katalogu zawartym w rozporządzeniu kwalifikacyjnym. Tym samym również w toku innych postępowań administracyjnych dotyczących realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, np. w ramach postępowania o uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, prowadzące je organy administracji nie mogą wzywać inwestorów do przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Kolegium zaznaczyło, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej zalicza się do kategorii inwestycji celu publicznego, zgodnie z art. 56 u.p.z.p. Nie można więc odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do argumentacji odwołań Kolegium wskazało, że z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. wynika, że nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W sprawach ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego nie ma też zastosowania wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, polegająca na obowiązku dostosowania nowej zabudowy do cech zabudowy już istniejącej na danym terenie. Nie można uznać za podstawę odmowy ustalenia lokalizacji obaw, wyrażanych przez społeczność lokalną, że planowana stacja bazowa będzie działała na niekorzyść mieszkańców. Uwzględniając zmiany przepisów, które wprowadzają instrumenty prawne pozwalające przeprowadzić badania rzeczywistych oddziaływań takich instalacji, możliwe jest przeprowadzenie badania pól elektromagnetycznych instalacji w przypadku zmiany istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości skutkującej zmianami w występowaniu miejsc dostępnych dla ludności w otoczeniu instalacji lub urządzenia - na pisemny wniosek właściciela lub zarządcy nieruchomości, co wynika z art. 122 i nast. Prawa ochrony Środowiska.
Kolegium wskazało również, że obawy o utratę wartości nieruchomości lub ograniczenia możliwości korzystania z niej z uwagi na fakt, iż decyzja potwierdza tylko i wyłącznie zgodność inwestycji z przepisami prawa, nie mogą podlegać rozpoznaniu w ramach postępowania lokalizacyjnego. Natomiast zgodnie z art. 36 i 37 u.p.z.p., które mają odpowiednie zastosowanie do przypadków, w których realizacja inwestycji celu publicznego określona w przedmiotowej decyzji sprawi, że korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stanie się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może w tych właśnie przypadkach, dochodzić na drodze cywilnoprawnej odpowiedniego odszkodowania albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Organ na prowadzonym obecnie etapie ustalania warunków lokalizacji nie może badać zasadności i celowości inwestycji ani rozpatrywać rozwiązań alternatywnych wobec tych określonych we wniosku.
Na powyższą decyzję SKO w Tarnobrzegu z 14 września 2023 skargi wnieśli: K. Ś., U. F. i F. D.
K. Ś. w skardze zarzucił naruszenie jego prawa i interesu prawnego, polegające na faktycznym nierozpoznaniu przedstawionej argumentacji w odwołaniu, wskazującej na istotną ingerencję w przysługujące prawo własności nieruchomości sąsiadującej z działką, na której planowana jest inwestycja. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów państwa, a także z pominięciem słusznego interesu stron postępowania.
Wobec powyższych zarzutów K. Ś. wniósł o uchylenie wydanej decyzji z całości i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu rozpoznania skargi.
Skarżący podniósł, że umiejscowienie uciążliwej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie negatywnie wpłynie na wartość jego nieruchomości. Planowana inwestycja z pewnością będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie osób przebywających w bezpośredniej bliskości masztu.
U. F. reprezentowana przez adw. J. J. w skardze zarzuciła naruszenie przepisów postępowania z art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie, które mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji w ten sposób, że gdyby organ przeanalizował inwestycję pod kątem wymagań ładu architektonicznego, odmówiłby lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I l instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji do czasu prawomocnego rozpoznania skargi.
W uzasadnieniu podniosła, że w miejscowości [...] nie występują budynki wielokondygnacyjne, znajdują się jedynie zabudowania wiejskiej składające się z domów wolnostojących. Nie wymaga szerokiego uzasadnienia twierdzenie, że wzniesienie przedmiotowej stacji bazowej w najbliższym sąsiedztwie domostw zaburzy ład architektoniczny i doprowadzi do zeszpecenia krajobrazu, wobec czego należało odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego.
F. D. w skardze zarzucił naruszenie:
- art. 107 § 1 pkt 4, 5 i § 3 k.p.a., poprzez nie wskazanie w obu decyzjach, na czym polega ochrona ładu przestrzennego i w jaki sposób dokonuje się jego analizy tym bardziej, że w obu decyzjach nie wskazano, jaki jest cel i sens wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli najważniejsza kwestia nie podlega ocenie, o której mowa w ustawie;
- art. 4 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 87 ust 1 Konstytucji RP w związku z § 1 pkt 1 lit b, § 1 pkt 2 lit b, § 3, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w związku z art. 60 w powiązaniu z art. 63 ust 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez pominięcie, iż przepisy rozporządzenia, o którym mowa powyżej nie odnosiły się w istocie do środowiska oraz nie uwzględniały ustawowych wymogów, o których mowa w ustawie;
- art. 79 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 6 k.p.a., poprzez nie posługiwanie się w decyzji pojęciami zdefiniowanymi przez ustawodawcę, co może w znacznym stopniu utrudnić ewentualne złożenie skargi konstytucyjnej po zakończeniu drogi sądowoadministracyjnej, ponieważ Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny konkretnej jednostki prawnej przepisu prawa materialnego zastosowanego przez organ;
- art. 58 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie dokonanie analizy w zakresie przewidzianym ustawę z uwagi na nie określenie czy inwestycja naruszy chroniony prawem interes publiczny oraz osób trzecich tym bardziej, że obniżenie wartości nieruchomości sąsiedniej lub wręcz uniemożliwienie korzystania z niej naraża organ na konsekwencje prawne, o których mowa w przepisach;
- art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie przeprowadzenie analizy ładu przestrzennego, przez który należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne; organ nie udowodnił, że inwestycja nie zaburzy ładu przestrzennego, o którym mowa w ustawie;
- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 54 pkt 2 lit b w związku z art. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie podanie we wniosku danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko w rozumieniu wskazanym w art. 2 pkt 3 ww. ustawy w związku z art. 3 pkt 39 ustawy Prawo ochrony środowiska; w istocie nie wiadomo, jakie elementy środowiska organ analizował tym bardziej, że z treści decyzji to nie wynika;
- art. 54 pkt 2 lit b w związku z art. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie wykazanie, iż w odziaływaniu obiektu nie znajdą się dobra kultury współczesnej;
- § 9 pkt 2 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 26 maja 2023 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie poprzez nie wskazanie obszaru oddziaływania strefy pośredniej oraz zagrożenia;
- art. 38, art. 39, art. 74 ust 3 Konstytucji w związku z przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku poprzez przyjęcie, że ww. akt prawny sporządzony bez udziału lekarzy, naukowców znosi ochronę zdrowia i życia i to w sytuacji, w której Ministerstwo Zdrowia przyznaje, iż nie badało wpływu pola elektromagnetycznego o wartościach podanych w rozporządzeniu na środowisko, lecz dostosowało przepisy do zaleceń EU z roku 1999;
- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit c w związku z art. 54 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, poprzez nie wskazanie w decyzji konkretnych mocy EIRP radioliniowych oraz nie określenie przedmiotu sporu, jako całości użytkowanej stanowiącej telekomunikacyjny obiekt budowlany;
- art. 107 § 1 pkt 4, 5 i § 3 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nie wskazanie przepisów prawa materialnego oraz sporządzenie do nich uzasadnienia, z których wynikałoby, jak ustalono obszar oddziaływania inwestycji z określeniem terenu, na który ma oddziaływać (lokalnie czy też ponad lokalnie);
- art. 54 pkt 2 lit d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ z decyzji nie wynika, ochrona interesu osób trzecich w odniesieniu do konkretnego przepisu prawa materialnego.
W oparciu o ww. zarzuty F. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi SKO w Tarnobrzegu wniosło o ich oddalenie.
Postanowieniami z dnia 18 stycznia 2024r. II SA.Rz 1938/23 i II SA/Rz 1939/23 Sąd na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. zarządził do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. II SA/Rz 1937/23, II SA.Rz 1938/23 i II SA/Rz 1939/23 i prowadzenie ich dalej pod sygn. II SA/Rz 1937/23.
Postanowieniem z 18 stycznia 2024r. II SA/Rz 1937/23 Sąd po rozpoznaniu wniosków U. F. i K. Ś. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sąd ocenił prawidłowość zaskarżonej decyzji lokalizacyjnej mając na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że skargi jako niezasadne podlegają oddaleniu, ponieważ zostały spełnione wszystkie przesłanki, wymagane do wydania decyzji lokalizacyjnej.
Należy więc w pierwszej kolejności wskazać, że wniosek inwestora zawierał obligatoryjne elementy, wymienione w art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.) tj.:
1) mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000, w postaci: papierowej;
1a) określenie granic terenu objętego wnioskiem na planie sytuacyjnym;
2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:
a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,
b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,
c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.
Wyczerpujący opis przedsięwzięcia z określeniem jego cech charakterystycznych został przedstawiony w analizie występowania obszaru pól elektromagnetycznych o poziomach gęstości większych lub równych wartościom określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448).
O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak również o decyzjach kończących postępowania w I oraz w II instancji strony były zawiadamiane w drodze stosowych obwieszczeń, zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. za wyjątkiem inwestora (A. sp. z o.o.) oraz właściciela nieruchomości, na której ma być lokalizowana inwestycja celu publicznego (M. K.), których zawiadamiano na piśmie.
W toku postępowania Organ uzyskał stosowne uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4: pkt 6 i pkt 9 – tj. ze Starostą Powiatowym w [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w [...] w zakresie melioracji wodnych oraz z Gminą [...] w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego dróg gminnych. Projekt decyzji został uzgodniony w trybie milczącym stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p. przed wydaniem przez Organ I instancji decyzji lokalizacyjnej. Wymóg dotyczący dokonania stosowych uzgodnień projektu decyzji lokalizacyjnej został więc zachowany. Organ I instancji przed wydaniem decyzji z 17 sierpnia 2023r. dokonał również stosownie do art. 53 ust. 3 u.p.z.p. analizy:
1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;
2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.
W ramach analizy określono stan faktyczny i prawny nieruchomości, zweryfikowano ewentualne wymogi szczególne związane z ładem przestrzennym. Stwierdzono, że teren nie jest objęty obowiązkiem opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również, że planowana inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Określono także zakres uzgodnień z innymi organami.
Decyzja Organu I instancji zawiera oblogatoryjne elementy, wynikające z art. 54 u.p.z.p. tj.:
1) rodzaj inwestycji,
2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:
a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,
b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,
c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,
d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,
e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych – nie dotyczy
3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.
Odnośnie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego należy podkreślić, że w stosunku do inwestycji celu publicznego nie ma zastosowania tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dotyczy tych inwestycji, dla których wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. Przedmiotowa inwestycja z zakresu łączności publicznej stanowi cel publiczny, o którym mowa w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.), dla której wydawana jest decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest natomiast uzależnione od spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa.
W niniejszej sprawie decyzja lokalizacyjna z 17 sierpnia 2023r. określa w sposób precyzyjny elementy stacji bazowej w pkt 2.1.a. Wskazuje również w odniesieniu do każdej z anten: typ anteny, azymut, wysokość zawieszenia (środek elektryczny), pasmo pracy, maksymalną moc nadajnika, maksymalne pochylenie osi głównej wiązki (tilt), EIRP dla anteny. Ponadto na inwestora nałożono obowiązek prowadzenia prac projektowych i budowlanych zgodnie z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać obiekty i ich usytuowanie, w tym rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.
W odniesieniu do ochrony osób trzecich zaznaczono, że planowane przedsięwzięcie winno być tak skonstruowane i eksploatowane, aby całkowicie uniemożliwić osobom trzecim dostęp do miejsc przekraczających dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności - zgodnie rozporządzeniem Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Przed oddaniem obiektu do użytkowania należy dokonać zgłoszenia instalacji radiokomunikacyjnej właściwemu organowi ochrony środowiska wraz z powiadomieniem państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego, a bezpośrednio po uruchomieniu stacji należy przeprowadzić pomiary kontrolne rzeczywistego rozkładu gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego w otoczeniu stacji.
Mając na względzie powyższe Sąd stwierdził, że decyzja lokalizacyjna w sposób dostateczny precyzuje rodzaj inwestycji celu publicznego z określeniem szczegółowych parametrów planowanej inwestycji, zawiera również wszystkie wymagane prawem elementy, określone w art. 54 u.p.z.p.
Należy przy tym pamiętać, że zgodnie art. 56 u.p.z.p. organ nie może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, że organ nie działa w warunkach uznania administracyjnego, lecz jest związany w tym znaczeniu, że jeżeli badając planowaną inwestycję w zaproponowanym przez inwestora kształcie, stwierdzi zgodność tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, to jest zobowiązany ustalić lokalizację inwestycji celu publicznego zgodnie z żądaniem inwestora. Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest więc wyłącznie zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego (zob. A. Despot-Mładanowicz (w:) A. Plucińska-Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019). Inaczej mówiąc, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza w niej jedynie, czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej (konkretnej) inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma w tym postępowaniu uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa (por. wyrok NSA z 3 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2202/10; publ. CBOSA). W judykaturze akcentuje się również, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami (por. wyrok NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1137/17, publ. CBOSA). Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji musi się więc opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Aby norma ogólna mogła oddziaływać na rozstrzygnięcie musi być skonkretyzowana przez taki przepis, tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, w tym chroniącymi ład przestrzenny czy ze sprzeciwem mieszkańców okolicznych obszarów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 marca 2021 r. sygn. akt. II SA/Gd 774/20, publ. CBOSA, tak również wyrok WSA w Olsztynie z dnia 20 października 2022 r., II SA/Ol 539/22, LEX nr 3431277, CBOSA – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Odnosząc się do kwestii oddziaływania inwestycji na środowisko wskazać należy, że w tym przypadku kluczowe znaczenie ma fakt, że w stanie prawnym ukształtowanym od dnia 4 czerwca 2022 r. instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne, nie są zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Na mocy z § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2022 r. poz. 1071), w § 2 w ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1839), od 4 czerwca 2022 r., uchylono odpowiednio pkt 7 § 2 i pkt 8 § 3. Wniosek inwestora wpłynął do organu pierwszej instancji 2 czerwca 2023r. a więc kiedy to instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne zostały już usunięte z katalogu przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W konsekwencji nie jest dla nich wymagane wcześniejsze uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a kwestia ewentualnej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji nie musiała być nawet przez organ wydający decyzje lokalizacyjną rozważana. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), uzyskanie tej decyzji jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Odnosząc się do argumentów skarżącego F. D. podważających zgodność rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. poz. 1071) z aktami wyższego rzędu wskazać należy, że w zakresie stanowienia rozporządzenia z 2022 r. Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Przede wszystkim wskazać należy, że rozporządzenie z 2022 r. w zakresie swojej regulacji wdraża dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz.UE.L 26 z 28.01.2012, str. 1, Dz. Urz.UE.L 124 z 25.04.2014, str. 1, Dz. Urz.UE.L 174 z 03.07.2015, str. 44 oraz Dz. Urz.UE.L 245 z 25.09.2019, str. 10).
W uzasadnieniu Projektu wyjaśnione zostały potrzeby i cel wydania rozporządzenia (poprawa dostępu do Internetu i usług telekomunikacyjnych poprzez usprawnienie procesu inwestycyjnego, poprzez usunięcie zbędnych nadregulacji prawnych, przy jednoczesnym zagwarantowaniu bezpieczeństwa i kontroli nad instalacjami radiokomunikacyjnymi). Szczegółowo opisano gwarancje poszanowania praw obywateli w procesie inwestycyjnym oraz zapewnienie skutecznej kontroli inwestycji a także wskazano na brak wpływu na zdrowie inwestycji telekomunikacyjnych zgodnie z najbardziej aktualnym stanem wiedzy naukowej, ze wskazaniem zalecenia Rady 1999/519/EC w sprawie ograniczenia narażenia ogółu ludności na pole elektromagnetyczne (od 0 Hz do 300 GHz). W konkluzji stwierdzono, że, "Zalecenie Rady oraz dopuszczalne poziomy PEM oparte są na aktualnej, dostępnej wiedzy o wpływie PEM na zdrowie ludności. Pokreślić należy także, że Zalecenie Rady jest popierane przez WHO, a wyznaczone na jego podstawie limity zostały potwierdzone jako bezpieczne dla zdrowia przez ICNIRP w 2009 r. oraz przez naukowe komitety doradcze Komisji w roku 1998, 2001, 2002, 2007 i 2009. W opinii projektodawcy brak w dyrektywie 2011/92/UE instalacji emitujących pole elektromagnetyczne może wynikać z zalecenia 1999/519/EC. Skoro zalecane są bezpieczne limity (progi) ekspozycji na PEM to nie powodują one negatywnych skutków dla środowiska." W wyjaśnieniach końcowych uzasadnienia Projektu rozporządzenia z 2022 r. zapisano, że regulacje zawarte w projekcie są zgodne z prawem Unii Europejskiej, w tym dyrektywą 2011/92/UE.
W zakresie podniesionych zarzutów względem stanowienia rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku Sąd nie dopatrzył się wad, które wykluczałby obowiązek jego stosowania. Możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego, a wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie formułuje art. 92 Konstytucji który stanowi, że rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Upoważnienie ustawowe dla wydania ww. rozporządzenia przewiduje art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.). Przepis ten zawiera obligatoryjną delegację a dla ministra właściwego do spraw zdrowia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw informatyzacji do określenia, w drodze rozporządzenia, zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. Wykonując ten obowiązek Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 31 sierpnia 2023 r., II SA/Ol 277/23, LEX nr 3613541..
Należy przy tym wskazać, że nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, tj. innym układzie i nachyleniu do gruntu anten niż wskazuje inwestor w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane parametry są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji. Ponadto przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku znajdują zastosowanie albo w toku postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku, gdy nie jest ona wymagana w toku innych dalszych postępowań zmierzających do realizacji inwestycji, tj. pozwoleniu na budowę. Dopiero w ich trakcie właściwy organ, na podstawie wymaganej w tych postępowaniach dokumentacji (ewentualnego raportu oddziaływania na środowisko, pozwolenia na budowę) dokonuje sprawdzenia, czy instalacja nie będzie emitowała pola elektromagnetycznego na poziomie przekraczającym obowiązujące normy. Z kolei ochrona przed polami elektromagnetycznymi w przypadku rzeczywiście działających instalacji jest przedmiotem regulacji zawartych w ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" (art. 121-126). Nakładają one na prowadzącego instalacje i jej użytkownika obowiązek wykonywania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia oraz każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie i zgłaszania ich właściwemu organowi (art. 122a). Nakazują też uwzględniać w ramach państwowego monitoringu środowiska zadania związane z okresowymi badaniami kontrolnymi poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (art. 123) – tak NSA w uchwale w składzie 7 sędziów z 7 listopada 2022 r., III OPS 1/22, LEX nr 3429156.
Decyzja ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego jest wstępnym etapem procesu inwestycyjnego (o czym wspomniano już wyżej) i decyzja ta ma na celu w istocie jedynie ustalenie czy na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna i zgodna z przepisami prawa. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trafnie wskazuje się, że protest społeczności lokalnej lub jednej ze stron postępowania wobec planowanego przedsięwzięcia, których interes faktyczny przemawia za innym sposobem zagospodarowania określonych nieruchomości, nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Odnosząc się do zarzutów, dotyczących obniżenia wartości nieruchomości w wyniku realizacji planowanej inwestycji wskazać należy, że ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich nie może stanowić przesłanki do odmowy wydania decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z art. 58 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 (tj. korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone), przepisy art. 36 oraz art. 37 (dotyczące odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę) stosuje się odpowiednio. Zatem właściciele nieruchomości sąsiednich, których wartość spadnie w związku z planowaną inwestycją, zyskają roszczenie odszkodowawcze.
Z przyczyn przedstawionych powyżej Sąd stwierdził, że decyzje Organów I oraz II instancji nie naruszają prawa materialnego oraz przepisów postępowania w sposób wskazany w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a. W konsekwencji Sąd oddalił skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.