II SA/RZ 1924/23

II SA/Rz 1924/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 124 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi I. M. i K. M. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 września 2023 r. nr N-VI.7581.2.14.2023 w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 27 czerwca 2023 r. nr GN.6853.24.2023; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących I. M. i K. M. solidarnie kwotę 800 zł /słownie: osiemset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 18 września 2023 r. nr N-VI. 7581.2.14.2023, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 27 czerwca 2023 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.".
Na wniosek P. Sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej także: "Inwestor", "Wnioskodawca") Starosta [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w jednostce ewidencyjnej [...], oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr [...] o pow. 0,3209 ha w miejscowości S., stanowiącej własność na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej I. M. i K. Ma. (zwanych w dalszej części "Skarżącymi") poprzez zezwolenie Wnioskodawcy na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu średniego ciśnienia, wykonanego z rur PE SDR11 dn63 mm tj. rur z polietylenu o średnicy 63 mm i grubości ścianki 5,8 mm o następujących parametrach: długości L=32,0 m, głębokości posadowienia 0,8 m - 0,9 m i szerokości wykopu 0,5 m, maksymalnym ciśnieniu roboczym MOP 0,5 MPa na obszarze trwałego zajęcia nieruchomości o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego) - wynoszącym 32 m2 w pasie niezbędnym na czas wykonywania robót o obszarze wynoszącym 294 m2. Starosta zaznaczył, że ograniczenie to następuje zgodnie z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 14 sierpnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości S., na terenie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...] S., gm. [...]" wraz z załącznikami obejmującymi m.in. ww. działkę. Starosta wskazał, że w strefie kontrolowanej nie należy: wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów, podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Ponadto, w ww. strefie nie mogą rosnąć drzewa w odległości mniejszej niż 2,0 m licząc od osi gazociągu do pni drzew. Wszelkie prace w strefie kontrolowanej mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej.
Jak wskazał Organ, z treści wniosku oraz załącznika graficznego w postaci mapy do celów prawnych wynika, że na działce nr [...] planowana jest budowa gazociągu średniego ciśnienia. Przedsięwzięcie jest inwestycją liniową o charakterze lokalnym.
W zakres prac wchodzą prace montażowe, kontrolne oraz wykonanie i zasypanie wykopu. Powierzchnia obszaru ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości (obszar trwałego zajęcia) w zakresie działki nr [...] wynosi - 32 m2 i oznaczona jest na ww. załączniku graficznym. Strefa kontrolowana mieści się w pasie o szerokości 1,0 m (po 0,5 m od osi przewodu gazowego), co jest zgodne z §10 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Dodatkowo, na mapie zaznaczona została powierzchnia strefy budowlano-montażowej, która zostanie zajęta na czas wykonywania robót i wynosi 294 m2. W treści wniosku wskazano, że zaproponowany przebieg sieci gazowej dn 63mm z rur PE na terenie przedmiotowej działki jest najbardziej racjonalną lokalizacją inwestycji liniowej, wymagającą najmniejszej ingerencji w nieruchomość, uwzględniający aspekt ekonomiczny, techniczny i bezpieczeństwa użytkowania gazociągu. Na czas realizacji inwestycji teren zostanie wyłączony z użytkowania, natomiast po zrealizowaniu inwestycji, obszar strefy budowlano-montażowej (z wyłączeniem strefy kontrolowanej) ponownie będzie mógł być swobodnie wykorzystywany przez właścicieli nieruchomości.
Starosta podał, że w sprawie spełnione zostały warunki ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości określone w art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, dalej zwanej "u.g.n.". Przedmiotowe przedsięwzięcie stanowi bowiem cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 tego aktu, którym jest budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Ponadto, trasa przebiegu gazociągu zaznaczona na mapie do celów prawnych, dołączonej do wniosku Inwestora, jest zgodna z warunkami określonymi w decyzji Wójta Gminy [....] z 14 sierpnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego
Zdaniem Organu, spełniona została również przesłanka wcześniejszego przeprowadzenia rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny. Przeprowadzony ze Skarżącymi proces negocjacyjny nie doprowadził do polubownego porozumienia stron odnośnie do uzyskania zgody na realizację powyższego zadania. Fakt podjęcia rokowań został udokumentowany, a dokumenty dołączone do złożonego wniosku. Inwestor poczynił starania w celu pozyskania prawa do terenu od właścicieli nieruchomości, w tym celu nawiązywał próby kontaktu osobiście, telefonicznie oraz za pośrednictwem Poczty Polskiej, jednak bierna postawa Skarżących i brak współpracy wymaganej do dalszego prowadzenia i pozytywnego zamknięcia negocjacji spowodowały zainicjowanie trybu administracyjnego.
Od decyzji powyższej Skarżący złożyli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego i obiektywnego rozpatrzenia sprawy. Podnieśli, że nie zgadzają się na wykonanie inwestycji na należącej do Nich działce. W znaczącym stopniu bezpowrotnie doprowadzi bowiem ona do zniszczenia i dewastacji istniejącego zagospodarowania terenu oraz trwale wpłynie na sposób dalszego korzystania. W Ich ocenie, inwestycja doprowadzająca gazociąg do działki nr [...] i prowadzona m. in. przez Ich działkę nie jest niezbędna ani konieczna do doprowadzenia gazu do budynku budowanego na wskazanej działce nr [...]. Wystarczy skorzystać z istniejącej instalacji gazowej/gazociągu wzdłuż drogi gminnej i przebiegającej przez działkę nr [...], będącej w bezpośrednim sąsiedztwie z działką nr [...]. Istnieje również możliwość poprowadzenia gazociągu tyłem Ich działki, gdzie stan zagospodarowania terenu nie jest tak intensywny jak w części frontowej - reprezentacyjnej i najbardziej zadbanej. Skarżący zakwestionowali także sposób prowadzenia z Nimi negocjacji. Nie miała miejsca żadna próba nawiązania z Nimi kontaktu bezpośredniego prócz pism urzędowych. Podnieśli, że Skarżąca nie reagowała na nie, bowiem nie godziła się na zaprezentowany w nich przebieg gazociągu i czekała na kontakt osobisty lub na inne rozwiązanie. Z kolei, korespondencja do Skarżącego kierowana była na adres, pod którym już nie mieszkał. Zauważyli też, że nie odwołali się od decyzji Wójta Gminy [....] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem był to środek pandemii Covid 19, kiedy priorytetem były sprawy związane ze zdrowiem. Skarżący zarzucili, że Wójt nie rozważył alternatywnego przebiegu projektowanego gazociągu, a w toku postępowania nie interesował go stan zagospodarowania należącej do Nich nieruchomości. Z kolei, propozycja wypłaty jednorazowego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu w wysokości - 147,60 zł jest poniżająca, bowiem nie oddaje ceny jednego 10-letniego drzewa.
Wojewoda Podkarpacki, wskazaną decyzją z dnia 18 września 2023 r. utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. Podał, że zgodnie z art. 124 u.g.n., przesłankami umożliwiającymi zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie, są jedynie: zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości (udokumentowany przeprowadzonymi rokowaniami) na wykonanie na nieruchomości robót budowlanych, wymienionych w tym przepisie. Organ zauważył, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Wójta Gminy [...] z 14 sierpnia 2020 r. (sprostowana postanowieniem tego Organu z 17 sierpnia 2022 r.), którą ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w miejscowości S., na terenie działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obr. [...] S., gm. [...]". Z treści tej decyzji wynika, że zamierzenie inwestycyjne, którego realizacja został dopuszczona m.in. na działce nr [...] jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Linię przebiegu planowanej inwestycji wyznaczono na mapie w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do tej decyzji. Zatem to wskazana decyzja przesądziła o trasie planowanego gazociągu zasilającego. Z analizy wynika, że przebieg planowanej inwestycji, przedstawiony w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (w jej załączniku graficznym) oraz dokonane przez Starostę [...] ograniczenie z działki [...] pozostają ze sobą w zgodności.
Za spełnioną, zdaniem Organu odwoławczego, należy uznać również drugą z wynikających z art. 124 u.g.n. przesłanek dających podstawę do zastosowania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Inwestor ubiegający się o wydanie zezwolenia podejmował działania w celu uzyskania zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie przez działkę nr [...] inwestycji, a świadczy o tym korespondencja zalegająca w aktach sprawy tj. kierowane do Skarżących pisma z 5 czerwca 2020 r., 2 września 2022 r., 8 września 2022 r., 10 października 2022 r. oraz z 16 listopada 2022 r. dotyczące wyrażenia zgody na budowę gazociągu średniego ciśnienia. Do pism dołączone zostały oświadczenia o wyrażeniu zgody na udostępnienie nieruchomości wraz z załącznikiem graficznym obrazującym przebieg tej inwestycji. W pismach tych Inwestor zawarł precyzyjne określenie zakresu inwestycji, wskazał konkretne ograniczenia jakie wynikają z lokalizacji gazociągu, a także oświadczył, że po zakończeniu budowy nieruchomość zostanie doprowadzona do stanu pierwotnego. W przypadku zaś braku możliwości wykonania tego obowiązku, wypłacone zostanie właścicielom odszkodowanie za ewentualne szkody np. powstałe w drzewostanie. Natomiast w pismach z 16 listopada 2022 r. zaproponowano kwotę wynagrodzenia w wysokości 147,60 zł za ustanowienie służebności przesyłu. Korespondencja kierowana do Skarżącego została zwrócona do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Natomiast ta adresowana do Skarżącej pozostała bez odpowiedzi. Z wyjaśnień Inwestora wynika, że w czasie planowania lokalizacji trasy gazociągu doszło do spotkania z właścicielami nieruchomości i przedstawienia im koncepcji trasy. Nie wyrazili oni jednak zgody na udostępnienie nieruchomości. Obecna trasa została zaprojektowana w sposób najmniej ograniczający nieruchomość, a alternatywne trasy przedstawione przez Skarżących odbiegają od norm przy projektowaniu gazociągów, są niemożliwe do zrealizowania ze względu na warunki ekonomiczne, jak i ogólnie przyjętą sztukę budowlaną. Poza tym, niezłożenie przez Skarżących odwołania od decyzji Wójta Gminy [...] z 14 sierpnia 2020 r. wskazywało na Ich akceptację trasy gazociągu. Inwestor wyjaśnił, że dalsze prowadzenie rokowań i ich ewentualne uszczegóławianie stało się bezcelowe, skoro strony nie doszły do porozumienia w zasadniczej kwestii. Nadto, po złożeniu wniosku do Starosty, Inwestor skontaktował się ze Skarżącym w celu umówienia terminu spotkania na Jego działce, ale oświadczył On, że do spotkania może dojść tylko w sprawie zmiany trasy gazociągu. Inwestor uznał, że spotkanie takie byłoby bezprzedmiotowe.
I. M. i K. M. złożyli skargę na decyzję Wojewody Podkarpackiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając naruszenie:
- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez zebranie niewystarczającego materiału dowodowego,
- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zmuszenie Ich jako właścicieli do udostępnienia nieruchomości na cele infrastruktury gazowej, na warunkach dyktowanych przez Inwestora,
Zarzucili też nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania i prawa do obrony, jak również prawa do korzystania z własności. Wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, ewentualnie wydanie orzeczenia reformatoryjnego, przeprowadzenie dowodu w postaci rozprawy administracyjnej w celu ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenu i kosztów odszkodowania, jakie spowoduje budowa gazociągu w zatwierdzonym przebiegu. Skarżący ponowili argumentację przedstawioną w złożonym odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, odwołując się do argumentacji uzasadnienia skarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Kontrolując decyzję administracyjną sąd ma na względzie kryterium zgodności
z prawem, co wynika z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Sprawdza więc, czy organy administracji publicznej prowadząc postępowanie dochowały rządzących nim reguł proceduralnych oraz czy decyzje, które wydały odpowiadają właściwym unormowaniom prawa materialnego. Jeśli stwierdzi w tym zakresie jakieś uchybienia, to eliminuje kwestionowaną decyzję z obrotu prawnego, z tym że muszą to być uchybienia o charakterze istotnym, określone w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd stwierdza więc nieważność decyzji, gdy zauważy zaistnienie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. (pkt 2), a uchyla ją wówczas, kiedy zaistniało: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c).
Badając niniejszą sprawę Sąd doszedł do przekonania, że rozpoznające ją Organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa
w powołanym wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Skarżoną decyzją z dnia 18 września 2023 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał
w mocy decyzję Starosty [....] z 27 czerwca 2023 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącą działkę nr [...] o pow. 0,3209 ha, położonej
w miejscowości S., stanowiącej własność Skarżących poprzez udzielenie Wnioskodawcy zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości gazociągu średniego ciśnienia, którego parametry i przebieg zostały opisane w decyzji.
Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowił art. 124 ust. 1 u.g.n. o następującym brzmieniu: Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Przy czym, w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa
w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.
Wprawdzie treść cytowanego ust. 3 art. 124 u.g.n. uległa zmianie z dniem 3 września 2023 r., jednak Wojewoda słusznie miał na uwadze poprzednie brzmienie tej regulacji, w związku z art. 11 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1506), który do spraw wszczętych na podstawie m. in. ustawy zmienianej w art. 4 (czyli ustawy o gospodarce nieruchomościami) niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 3 września 2023 r.) nakazuje stosowanie przepisów w brzmieniu dotychczasowym.
Instytucja ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości stanowi rodzaj wywłaszczenia, zresztą przepis ją normujący tj. art. 124 u.g.n. znajduje się w rozdziale 4 tego aktu zatytułowanym: "Wywłaszczanie nieruchomości". Ogranicza więc przysługujące właścicielowi prawo własności danej nieruchomości przymusowo tj. bez zgody tego podmiotu, aby możliwe było zrealizowanie konkretnej inwestycji celu publicznego.
Z przytoczonych unormowań wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości dopuszczalne jest przy łącznym spełnieniu następujących przesłanek:
- inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 u.g.n.,
- ograniczenie ma być zgodne z mpzp, a w przypadku jego braku, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,
- właściciel nieruchomości objętej wnioskiem nie wyraża zgody na realizację inwestycji na jego działce, co potwierdzają bezskuteczne rokowania pomiędzy nim a inwestorem, przeprowadzone przed złożeniem wniosku w sprawie.
Tym samym, ocena zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 124 u.g.n. winna obejmować analizę trzech kwestii tzn.: istnienia celu publicznego, zgodności z planem miejscowym, względnie z decyzją ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego oraz poprawności rokowań.
Jeśli chodzi o dwie pierwsze kwestie, to zdaniem Sądu, stanowiska przedstawione w tym zakresie przez Organy są prawidłowe.
W świetle art. 6 pkt 2 u.g.n., budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania
z tych przewodów i urządzeń to cel publiczny. Wnioskodawca w niniejszej sprawie zamierza założyć i przeprowadzić m. in. na nieruchomości Skarżących gazociąg średniego ciśnienia, co bez wątpienia wpisuje się we wskazany wyżej cel publiczny, zresztą nie było to w toku postępowania kwestionowane. To zaś, że inwestycja ta obejmuje swym zakresem jedynie wycinek terytorium gminy oraz, że ma ona doprowadzić gaz do jednej działki nie przekreśla jej charakteru jako inwestycji celu publicznego, zwłaszcza w świetle pozostającej w obrocie prawnym ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z 14 sierpnia 2020 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego: "Rozbudowa gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości S., na terenie działki nr: [...], [...], [....], [...], [...], [....], [...], [...], obr. [...], gm. [...]".
Spełniony został również warunek zgodności z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wójt Gminy [...] wydał bowiem tego rodzaju decyzję w dniu 14 sierpnia 2020 r., a odnosi się ona do rozbudowy gazociągu zasilającego średniego ciśnienia wraz z budową przyłącza gazowego dla zasilania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...] w miejscowości S., na terenie działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obr. [...], gm. [...], przy czym załącznik graficzny tej decyzji oraz załącznik graficzny decyzji Starosty ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości wskazują na zgodność, co oznacza, że ograniczenie to odpowiada treści rozstrzygnięcia lokalizacyjnego.
Skarżący kwestionują wprawdzie przebieg planowanego gazociągu, proponując inne jego trasy, jednak tego rodzaju zarzuty nie mogły odnieść zmierzonego przez Nich skutku, a to wobec faktu, że tego rodzaju kwestie nie mogą być przedmiotem oceny na etapie wydawania decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W tym ostatnim postępowaniu organy są bowiem związane treścią ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. Nie badają więc, czy urządzenia służące przesyłaniu i dystrybucji np. gazów powinny przebiegać przez określone działki czy też w innym miejscu, bowiem to przesądzone już zostało w odrębnym postępowaniu. Organy winny zaś sprawdzić, czy dokonywane ograniczenie zgodne jest z planowaną trasą przebiegu danego urządzenia realizującego cel publiczny. Celem więc postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest zatem rozstrzygnięcie, czy określona inwestycja celu publicznego ma w ogóle powstać oraz w jakim konkretnie miejscu. Oznacza to, że poza zakresem kompetencji organu pozostaje zmiana lokalizacji inwestycji zgodnie z oczekiwaniem Skarżących (por. wyrok NSA z 14.09.2023 r. I OSK 270/23). Abstrahując od powyższego należy wskazać, że Spółka w piśmie z 8 maja 2023 r. w stosunkowo szeroki sposób odniosła się do planowanej trasy przebiegu gazociągu i niemożności przyjęcia innej trasy takiego przebiegu.
Skarżący zwrócili też uwagę na zniszczenie istniejącego zagospodarowania terenu, które nastąpi w następstwie realizacji planowanej inwestycji, jednak kwestia ta również nie może być przedmiotem analizy w niniejszym postępowaniu. O odszkodowaniu za szkody powstałe na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości rozstrzyga bowiem starosta w odrębnie prowadzonym postępowaniu,
o czym stanowią art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 u.g.n.
W tym miejscu Sąd wskazuje też, że pomimo, iż Skarżący złożyli do SKO w Przemyślu wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [....] z 14 sierpnia 2020 r., to brak jest obecnie podstaw do zawieszenia postępowania. Wstrzymanie biegu postępowania winno mieć bowiem charakter wyjątkowy, a zatem mieć miejsce tylko wówczas, kiedy rozpoznanie danej sprawy bez rozstrzygnięcia jakiegoś innego zagadnienia prawnego nie jest możliwe, bowiem rozstrzygnięcie to determinuje treść decyzji w aktualnie rozpoznawanej sprawie. Tego rodzaju związek w warunkach niniejszej sprawy nie występuje, bowiem w obrocie prawnym pozostaje wskazana wyżej ostateczna decyzja Wójta Gminy [...] z 14 sierpnia 2020 r., która wiąże nie tylko organ, który ją wydał (art. 110 § 1 K.p.a.), ale także inne organy i sądy (art. 16 K.p.a.) i przysługuje jej domniemanie legalności. Jej wyeliminowanie z tego obrotu jest zaś kwestią hipotetyczną, co nie powinno tamować biegu niniejszego postępowania.
Skarżący podnosili też zarzuty odnośnie do sposobu prowadzenia w niniejszej sprawie rokowań i Sąd podziela zgłaszane w tej kwestii wątpliwości, co przesądza o przedwczesnym stwierdzeniu przez Organy spełnienia jednego z warunków wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak stanowi art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Inwestor występujący następnie o udzielenie zezwolenia na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości winien do składanego wniosku dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. W przepisie tym jest więc mowa o samym wymogu rokowań, natomiast nie ma w nim żadnych wskazówek co do sposobu ich przeprowadzenia. Nie regulują też tego żadne inne unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak też akty wykonawcze wydane na jej podstawie. Nie oznacza to jednakże zupełnej dowolności w tym względzie, bowiem negocjacje winny mieć charakter rzeczywisty, a nie pozorny. Chociaż więc nie sposób wymagać od inwestora, aby zmuszony był do respektowania warunków przedstawionych przez właściciela nieruchomości lub też rokowania aż do czasu, kiedy właściciel przekona się do zaproponowanych mu zasad ograniczeń, bowiem proces negocjacji nie może trwać w nieskończoność, to nie można też przyjąć, że na inwestorze nie spoczywają w tym względzie jakiekolwiek wymagania. Rokowania winny więc polegać na uzgodnieniu treści poszczególnych postanowień zawieranego porozumienia. Przy czym ani organy ani też później sąd nie bada przyczyn, dla których zgody nie udało się uzyskać. Strony powinny się poinformować o swoich stanowiskach oraz o możliwym zakresie wzajemnych ustępstw. W tym miejscu należy też podkreślić, że rokowania powinny dotyczyć uzyskania pozwolenia właściciela na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 u.g.n. Zezwolenie to stanowiąc rodzaj wywłaszczenia nie jest więc w istocie tożsame z instytucją służebności przesyłu, unormowaną w Kodeksie cywilnym i będącą ograniczonym prawem rzeczowym. Należy jednak dopuścić, że inwestor chcący uzyskać trwały tytuł prawny do korzystania z jakiejś części nieruchomości może w ramach negocjacji z art. 124 u.g.n. zaproponować zawarcie umowy dotyczącej ustanowienia służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może więc mieścić się w pojęciu zgody właściciela na wykonanie prac niezbędnych do realizacji danego celu publicznego (tak np. wyrok NSA z 7.09.2021 r. I OSK 4363/18).
W ocenie Sądu, rokowania, które prowadziła PSG ze Skarżącymi nie mogą zostać uznane za spełniające jeden z warunków wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania przez właściciela z należącej do niego nieruchomości. Przede wszystkim, na co słusznie zwracali uwagę Skarżący, korespondencja wystosowywana w ramach tych rokowań do Skarżącego tj. pisma z 5 czerwca 2020 r., 2 i 8 września 2020 r. oraz 16 listopada 2022 r. kierowana była na adres: ul. [...] i była zwracana do nadawcy wobec braku jej fizycznego odbioru. Skarżący podniósł tymczasem w toku postępowania, że jest to adres już nieaktualny, pod którym nie mieszka. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się, dołączony przez Spółkę do składanego wniosku, uproszczony wypis z rejestru gruntów (datowany na dzień 16 września 2022 r.), wskazujący taki właśnie adres, jednak należy mieć na względzie, że przedstawiciel Wnioskodawcy rozmawiał ze Skarżącymi w terenie tj. na działce, przez którą gazociąg, którego dotyczy sprawa ma być przeprowadzony (na co wskazują Skarżący, a co potwierdza Spółka), przez co poznał nowy adres miejsca zamieszkania Skarżącego. To powinno skłonić do wysyłania pism w ramach negocjacji pod ten właśnie, prawidłowy adres. Skuteczność dokonywanych w ramach rokowań doręczeń pism zawierających stanowisko inwestora jest istotnym elementem mającym wpływ na prawidłowość tego procesu. Nie powinno bowiem budzić wątpliwości, że obydwu stronom rokowań znana była treść wzajemnie przedstawianych sobie rozwiązań w celu wykonania przez inwestora prac koniecznych do realizacji konkretnej inwestycji celu publicznego.
Drugą kwestią, którą należy zauważyć jest to, że w ostatnim przed zakończeniem rokowań piśmie tj. z dnia 16 listopada 2022 r. Spółka zwróciła się do Skarżących o to, by w celu uregulowania zasad udostępnienia nieruchomości na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji zawarli umowę w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu. P. przedstawiła jednocześnie wzór takiej umowy, z wynikającym z niej jednorazowym wynagrodzeniem z tytułu ustanowienia takiej służebności w wysokości 147,60 zł. Tego rodzaju działanie należy uznać za dopuszczalne w ramach rokowań mających na celu zdobycie zgody właściciela nieruchomości na wykonanie określonych prac, co wskazano już wyżej. W tym miejscu trzeba jednakże wskazać, że jest to obiektywnie rzecz biorąc kwota bardzo niska, zwłaszcza w obecnych realiach życiowych, co zresztą Skarżący podnosili w złożonym odwołaniu. Proponując wynagrodzenie w tej wysokości Spółka nie podała jakichkolwiek argumentów w tym zakresie i nie przedstawiła sposobu jej wyliczenia. Zdaniem Sądu, tego rodzaju praktyki nie sposób zaakceptować, a to z uwagi na to, że jak już wyżej zaznaczono, przymusowe ograniczenie właściciela w korzystaniu z należącej do niego nieruchomości to instytucja wyjątkowa, która może mieć zastosowanie wówczas, gdy zachowane zostały warunki wydania decyzji w tym przedmiocie. Warunki te zaś należy oceniać mając na względzie ten wyjątkowy charakter omawianego rozwiązania prawnego. Z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika bowiem, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pomimo więc, co już podkreślano, że ustawodawca nie przewidział wprost żadnych wymogów co do sposobu, formy i treści rokowań, to nie może to skutkować wnioskiem, iż prowadzący je nie ma w tym względzie żadnych obowiązków i dysponuje całkowitą swobodą w tym zakresie, zwłaszcza że jego pozycja jest zdecydowanie silniejsza niż pozycja pojedynczego właściciela nieruchomości. Wówczas mogłoby dojść do sytuacji, kiedy rokowania stają się w istocie pozorne, a zgoda właściciela bądź zastępująca ją decyzja organu jest de facto "wymuszana". O tego rodzaju sytuacji można np. mówić wówczas, gdy składana jest propozycja, która z oczywistych względów (np. z uwagi na symboliczność kwoty pieniężnej) nie zostanie przyjęta. Propozycje umowy winny być więc racjonalne i obiektywnie możliwe do zaakceptowania.
Z przedstawionych względów, a więc wobec faktu, że zaistniały w warunkach sprawy opisane wyżej nieprawidłowości przy prowadzeniu rokowań poprzedzających wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Sąd uznał za zasadne uchylenie wydanych w tej sprawie decyzji jako przedwczesnych tj. z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Nie może budzić bowiem wątpliwości, że właściwie przeprowadzone negocjacje stanowią wcielenie w życie zasady ochrony prawa własności, która to ochrona wynika z Konstytucji RP. Podstawę orzeczenia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., zaliczając do nich wpis od skargi wynoszący 200 zł oraz wynagrodzenie dla działającego imieniem Skarżących pełnomocnika w kwocie 600 zł. W świetle § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2035), opłata za udział pełnomocnika w pierwszej instancji wynosi 480 zł, lecz biorąc pod uwagę nakład pracy pełnomocnika (przedłożenie pisma procesowego z obszerną argumentacją dotyczącą sprawy wraz z załącznikiem stanowiącym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej) Sąd uznał, że uzasadnione jest podwyższenie tej opłaty do kwoty 600 zł.