II SA/RZ 1919/23

II SA/Rz 1919/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II OSK 1957/24 - Wyrok NSA z 2025-08-20
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 53 ust. 4 pkt 5a i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Maria Mikolik AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 27 września 2023 r. nr SKO.415/261/2023 w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 27 września 2023 r. nr SKO.415/261/2023, wydane w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
W piśmie z 19 maja 2023 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Starosty Powiatu [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") jako organu właściwego dla ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Jako podstawę prawną wniosku Wójt wskazał art. 53 ust. 4 pkt 5a i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.".
Postanowieniem z 1 czerwca 2023 r. nr OŚ-VI.644.21.2023 Starosta Powiatu [...] odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce [...].
Starosta podał, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie osuwiska aktywnego okresowo, zarejestrowanego pod numerem [...] w bazie Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej. Organ I instancji podniósł, że osuwisko położone jest na [...]. Posiada powierzchnię 30,03 ha, długość 715 m, szerokość 775 m, rozpiętość pionową 95 m i nachylenie 9º. Wysokość skarpy głównej wynosi 8 m, nachylenie 30º, a wysokość skarpy wtórnej ponad 3m. Na osuwisku od 2017 r. prowadzony jest monitoring instrumentalny:
– powierzchniowy w formie reperów geodezyjnych. W 2021 r. w dwóch punktach na osuwisku wykazano przemieszczenia od 5 do 6 cm;
– wgłębny w formie inklinometrów i piezometrów. W latach 2018 - 2021 wskazują na nieznaczne wielkości przemieszczeń.
Zdaniem Starosty, dodatkowe dociążenie stoku wiąże się z możliwością uaktywnienia osuwiska, zagrażając drodze, istniejącym budynkom oraz infrastrukturze przesyłowej. Z uwagi na charakter osuwiska, warunki gruntowe na przedmiotowym terenie należy określić jako skomplikowane, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. (Dz.U. z 2012 poz. 463.) w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych. Występujące osuwisko zagraża wszystkim zabudowaniom oraz infrastrukturze przesyłowej znajdującej się w jego obrębie. Z uwagi na duży rozmiar osuwiska oraz głęboką powierzchnię poślizgu, z ekonomicznego punktu widzenia zabezpieczenie całego jego obszaru jest nieuzasadnione. Ponadto osuwisko jest bardzo trudne do trwałego zabezpieczenia.
Organ I instancji podniósł przy tym, że w zakresie uzgodnień na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p., zastosowanie znajdują ogólne zasady ochrony środowiska, w tym zasada przezorności wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 54 z późn. zm.) – dalej: "p.o.ś.". W myśl wskazanej zasady, wątpliwości co do ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji. Mając na uwadze powyższe oraz dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, zdaniem Starosty należało odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł KK (dalej: "Skarżący"), zarzucając rozstrzygniecie sprawy w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Zdaniem Skarżącego, organ I instancji w sposób nieuprawniony przyjął, że działka nr [...] położona jest w obszarze aktywnego osuwiska. Skarżący podniósł, że przemieszczenie się osuwiska, na które powołał się Starosta, odnotowano w punktach (nr 8 i 10) znajdujących się w znaczącej odległości od działki nr [...]. W punkcie pomiarowym znajdującym się najbliżej działki Skarżącego (nr 4) nie odnotowano przemieszczenia osuwiska, co wskazuje na brak jest aktywności w tym obszarze.
Postanowieniem z 27 września 2023 r. nr SKO.415/261/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy postanowienie Starosty. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji Kolegium podało, że działka nr [...] znajduje się na osuwisku o różnym stopniu aktywności. Nie można przy tym wykluczyć dalszych ruchów osuwiska. W postępowaniu uzgodnieniowym nie jest natomiast rolą organu uzgodnieniowego badanie, czy osuwisko jest aktywne, a jedynie czy działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie osuwiskowym. Mając zatem na uwadze art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. oraz art. 6 ust. 2 p.o.ś., zasadnym była odmowa uzgodnienia.
W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, KK wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia Starosty, zasądzenie kosztów postępowania, a ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wskazanych w skardze.
Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy prowadzące do nieuprawnionej konkluzji, że działka skarżącego znajduje się na terenie aktywnego osuwiska;
2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji;
3. art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że objęcie działki zarejestrowanym osuwiskiem przesądza o niemożliwości uzgodnienia planowanej inwestycji;
4. § 6 ust. 3 oraz § 7 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że wskazane regulacje nie wykluczają możliwości realizacji inwestycji na terenie osuwiska, nakładając jednak w tej sytuacji na inwestora obowiązek opracowania dokumentacji geologiczno – inżynierskiej.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez organy są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli legalności stanowiska wyrażonego w wydanym postanowieniu, w tym zastosowanych przepisów prawa. Wbrew zarzutom skargi, stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały ustaleń adekwatnych do zakresu i przedmiotu postępowania wyjaśniającego determinowanego przepisami prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. Uwzględniły również specyfikę danej sprawy, która stanowi o stanie faktycznym. Ocena zgromadzonego materiału dokonana została natomiast zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a motywy którymi kierowały się organy zostały szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu postanowienia.
Na wstępie wymaga wskazania, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu ze starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Przepis art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. stanowi jeden z przejawów realizacji w procesie inwestycyjnym zasady ochrony części środowiska w postaci powierzchni ziemi przed ruchami masowymi, w tym osuwaniem (art. 110a p.o.ś.). Pośrednio, chodzi tu również o ochronę życia i zdrowia ludzi, zagrożonego w razie osunięcia się mas ziemi, a także ochronę mienia. Wskazanie tego powiązania systemowego art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. oraz celu regulacji ma istotne znaczenie m.in. z uwagi na zastosowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy zasad ogólnych ochrony środowiska, w tym zasady przezorności (art. 6 ust. 2 p.o.ś.). Zgodnie z tym przepisem, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Jeżeli chodzi o zasadę przezorności, to wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko interpretuje się na korzyść środowiska, a nie na korzyść inwestycji (por. np. wyroki NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2002/15; 10 lipca 2012 r. II OSK 708/11 oraz 16 września 2008 r. II OSK 1177/07; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że skarżący zwrócił się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2023 r. nr [...], Starosta Powiatu [...], jako organ właściwego dla ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, odmówił uzgodnienia projektu decyzji dla wnioskowanej inwestycji. W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo odmówił uzgodnienia projektu wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie – działając jako organ odwoławczy – utrzymało w mocy rozstrzygniecie Starosty.
Organy wskazały, że działka objęta wnioskiem skarżącego jest zlokalizowana na terenie osuwiska aktywnego okresowo, zarejestrowanego pod numerem [...] w bazie Systemu Osłony Przeciwosuwiskowej. W swoich rozstrzygnięciach szczegółowo wskazały parametry osuwiska oraz fakt prowadzenia jego pomiarów (monitorowania), w tym ich aktualność na dzień rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenia organów znajdują potwierdzenie w dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych, co wyklucza arbitralność kwestionowanego rozstrzygnięcia. Jednocześnie dane wynikające z dokumentów zostały prawidłowo zinterpretowane przez organy, co z kolei obala zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy. W Karcie rejestracyjnej terenu, na którym występują ruchy masowe ziemi wskazano bowiem, że osuwisko jest bardzo trudne do trwałego zabezpieczenia. Ponadto z Karty wynika, że z ekonomicznego punktu widzenia – ze względu na wielkość osuwiska i głębokość występowania powierzchni poślizgu – zabezpieczenie całego obszaru osuwiska jest nieuzasadnione.
Mając na uwadze powyższe Sąd podziela stanowisko organów, że skoro działka nr [...] znajduje się na osuwisku o różnym stopniu aktywności, to nie można przy tym wykluczyć dalszych ruchów osuwiska. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zatem wynikająca z art. 6 ust. 2 p.o.ś. zasada przezorności, a co za tym idzie przyjęcie, że wątpliwości co do ryzyka wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko interpretuje się na korzyść środowiska a nie inwestycji. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] była zatem w pełni legalna. Jednocześnie prawidłowo wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że w postępowaniu uzgodnieniowym nie jest rolą organu uzgodnieniowego badanie, czy osuwisko jest aktywne, a jedynie czy działka objęta wnioskiem znajduje się na terenie osuwiskowym. Taka zaś zależność niewątpliwie ma miejsce w opisywanej sprawie, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.
Sąd wskazuje, że na ocenę legalności kwestionowanych rozstrzygnięć nie miała wpływy istniejąca zabudowa na terenie osuwiska. Nie jest to informacja, której nie dołączono do akt sprawy, bowiem istniejąca zabudowa oraz infrastruktura została opisana w Karcie rejestracyjnej terenu, na którym występują ruchy masowe ziemi. W świetle obowiązujących regulacji, zlokalizowanie zabudowy na terenie osuwiska samo w sobie nie powoduje, że realizacja nowej inwestycji na terenie osuwiskowym jest dopuszczalne. Również fakt realizacji inwestycji budowlanych na terenie osuwiska nie mógł automatycznie podważyć prawidłowości odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Legalność wydania decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę nr [...] nie podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie, bowiem wykracza poza granice sprawy wyznaczone przedmiotem zaskarżenia (art. 134 ust. 1 P.p.s.a.). Nie stanowi również naruszenia wynikającej z art. 8 § 2 k.p.a. zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jako że motywami leżącymi u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia była ochrona środowiska oraz życia ludzi i mienia.
Sąd nie podziela także zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 5a u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 2 p.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego przyjęcia, że objęcie działki zarejestrowanym osuwiskiem przesądza o niemożliwości uzgodnienia planowanej inwestycji. W ocenie Sądu, kwestionowane rozstrzygnięcia organów nie potwierdzają, że taką wykładnię ww. przepisów zastosowano w niniejszej sprawie. Nie sam fakt objęcia działki skarżącego osuwiskiem stanowił podstawę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, lecz fakt, że działka zlokalizowana jest na osuwisku, które jest bardzo trudne do trwałego zabezpieczenia i aktualnie nie jest zabezpieczone.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.
Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.