II SA/Rz 1895/23

II SA/Rz 1895/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Karina Gniewek-Berezowska /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61, art. 53 ust. 4 pkt 8,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2024 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 12 września 2023 r. nr SKO.415.154.2218.2023 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "Kolegium", "Organ odwoławczy" lub "Organ I instancji") z 12 września 2023 r., Nr SKO.415.154.2218.2023 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (an i instancji") z dnia [...] lipca 2023 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynem energii, zlokalizowanych na części działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...]", dla P. sp. z o.o. w [...].
W podstawie prawnej decyzji Organ powołał art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm; dalej: "k.p.a.".), a także art. 52 i art. 53 ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-6 oraz ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.").
Jak wynika z akt i z uzasadnienia decyzji Organ I instancji odmawiając ustalenia warunków zabudowy wyjaśnił, że jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest, by zakres inwestycji był zgodny z przepisami odrębnymi. Tymczasem wnioskowana inwestycji w ocenie organu wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1094, z późn. zm.; dalej: "ustawa środowiskowa") decyzję ta należy uzyskać przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Skoro wnioskodawca nie przedłożył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ani nie przedłożył od kompetentnego organu informacji, która z obowiązku spełnienia tego przepisu mogłaby go zwolnić, należało odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wniosła P. Sp. z o.o. w [...] (dalej: "Strona skarżąca") zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie przepisów prawa:
1. Materialnego:
- § 3 ust. 2 pkt 3, w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz.1839; dalej: "rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko"), poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w chwili, kiedy powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia wynosi mniej niż 1 ha i dotyczy innych terenów niż wskazane § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,
2. Procesowego, tj.:
- art. 7, w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia wynosi więcej niż 1 ha co skutkowało odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, w chwili kiedy organ sam stwierdza, że ustala powierzchnię obszaru wyłączonego z użytkowania, a nie powierzchnię obszaru zabudowy;
- art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;
- art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
W uzasadnieniu odwołania Spółka podniosła, że z przedstawioną argumentacją faktyczną i prawną Wójta Gminy [...] (mylnie wskazano na Wójta Gminy [...]) nie sposób się zgodzić, a wydana decyzja nie może ostać się w porządku prawnym jako prawnie skuteczne źródło praw i obowiązków odwołującej się strony. Odnosząc się natomiast do żądania przedłożenia przez Inwestora dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych Spółka wskazała, że jest ono pozbawione podstaw, ponieważ dla powierzchni, jakie zajmuje dana inwestycja nie istnieje taki wymóg prawny. W dalszej części odwołania Spółka powołała się na przepisy rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko podkreślając, że realizacja planowanej inwestycji o powierzchni przekształconej do 0,98 ha nie będzie stanowić przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stąd brak jest wymogu pozyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podkreślono przy tym, że w uzasadnieniu decyzji Organ I instancji błędnie uznaje, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" jest tożsame z pojęciem "wyłączenia z dotychczasowego użytkowania", gdyż w rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco potencjalnie oddziaływać na środowisko wskazano, że uznanie czy przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko jest uzależnione od powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni wyłączenia z dotychczasowego użytkowania. Zwrócono również uwagę, że organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien mieć na względzie prounijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniającą i w następstwie uchylającą dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W rezultacie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2023 r. oraz orzeczenie co do istoty sprawy tj. wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisaną na wstępie decyzją utrzymało decyzję Organu I instancji w mocy.
Organ II instancji wyjaśnił, że w rozpatrywanym przypadku przedmiotem inwestycji jest budowa farmy fotowoltaicznej wraz z magazynami energii. W sprawie ma więc zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., a tym samym nie podlega badaniu warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.
Rozstrzygnięcie sprawy zależy natomiast od udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy w rozpatrywanym przypadku planowana przez odwołującą się Spółkę inwestycja może zostać zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym czy do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.
Powołując się na art. 71 ust. 2 ustawy środowiskowej wskazał, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
- przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
- przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie u.p.z.p. Decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dołącza się do wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, oraz zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1a.
W dalszej kolejności przytoczył treść przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko), w myśl którego do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Powierzchnia zabudowy to na podstawie § 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia: powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.
We wniosku inicjującym postępowanie podano powierzchnię 9800 m2 jako maksymalną powierzchnię podlegającą przekształceniu przy realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego, polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynami energii na częściach działek nr ewid. [...] i [...] w miejscowości [...]. Organ ustalił równocześnie, że na działce nr ewid. [...] w [...], która jest oddzielona od terenu inwestycji działką drogową o szerokości około 10 m, zlokalizowana jest farma fotowoltaiczna o łącznej mocy do 1 MW na wydzielonej części działki o powierzchni 2,2 ha i o powierzchni zabudowy 1,1 ha. Zauważono przy tym, że inwestycja na działce nr [...] objęta była decyzją Wójta Gminy [...], znak: [...] o środowiskowych uwarunkowaniach i należała również do P. Sp. z o.o. w [...].
Odwołując się do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
Wyjaśnił, że w przepisie tym jest mowa o przedsięwzięciu tego samego rodzaju, znajdującym się na terenie jednego zakładu lub obiektu, a przedstawiona w nim zasada sumowania oddziaływań odnosi się do niezdefiniowanego powiązania technologicznego pomiędzy przedsięwzięciami. Zdaniem Organu dopiero z wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia dokonanej przez sądy administracyjne (na tle poprzedniego rozporządzenia z 2010 r.) wynika, że nie chodzi w nim o jeden zakład lub obiekt, ale "powiązania technologiczne", które należy rozumieć jako związek pomiędzy inwestycjami, który powoduje, że wspólnie tworzą one zorganizowaną całość w postaci jednej spójnej infrastruktury ukierunkowanej na ten sam cel gospodarczy.
Na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej przez "przedsięwzięcie" należy rozumieć "zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Z powyższej definicji, zdaniem Organu wynika, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie możliwości dzielenia przez inwestorów zamierzonych przedsięwzięć inwestycyjnych na mniejsze części (elementy, etapy) i objęcie jedną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach - oraz przeprowadzaną ewentualnie w jej ramach oceną oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - danego przedsięwzięcia jako całości (całego zamierzenia), wszystkich jego elementów.
Zdaniem Kolegium słuszne jest stanowisko Organu I instancji, że w rozpatrywanym przypadku uwzględniając inwestycję o tożsamym charakterze na sąsiedniej działce należało uznać planowane przedsięwzięcie za mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym wymagające uzyskania i dołączenia do wniosku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Na zmianę powyższego stanowiska nie może wpłynąć argumentacja Spółki odwołująca się do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 kwietnia 2009 r. nr 2009/28/WE w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, po myśli której organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne. Interpretacja prawa krajowego, jak podkreślił Organ, nie może bowiem prowadzić do obchodzenia przepisów dotyczących oceny oddziaływania planowanych inwestycji na środowisko.
Podsumowując Organ stwierdził, że do wniosku o wszczęcie postępowania należało dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ I instancji wezwał wnioskodawcę o doręczenie takiej decyzji pismem z dnia [...] marca 2023 r., jednak Spółka takiej decyzji nie doręczyła, kwestionując przy tym konieczność jej wydania. W tej sytuacji w ocenie Kolegium Organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.
W skardze na powyższą decyzję Strona skarżąca zarzuciła:
I. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:
- dokonanie dowolnej oceny faktów oraz niesłuszne ustalenie, że realizacja przez Skarżącą zamierzenia inwestycyjnego stanowi przejaw niedozwolonej praktyki tzw. salami slicing i próbę obejścia przepisów z zakresu oceny oddziaływania na środowisko, w sytuacji gdy realizowane przedsięwzięcie ma charakter samodzielny i zamknięty,
- nienadanie właściwego znaczenia faktowi, że dla zabudowy fotowoltaicznej zlokalizowanej na terenie działki [...] Skarżąca podjęła działania zmierzające do uzyskania decyzji środowiskowej, co nastąpiło jeszcze w 2019 r. przy jednoczesnym stwierdzeniu przez Organ braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co kategorycznie potwierdza, że Spółka nie zamierzała sztucznie dzielić przedsięwzięcia w celu obejścia prawa i obecnie realizuje odrębny projekt energetyczny, który ze względu na powierzchnię zabudowy nie wymaga uzyskania stosownej decyzji;
- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na wadliwym ustaleniu, że inwestycja zlokalizowana na działce [...] w miejscowości [...] należy do Skarżącej spółki, podczas gdy posadowiona na tym terenie farma fotowoltaiczna stanowi własność podmiotu niepowiązanego z grupą [....] ani kapitałowo, ani osobowo;
- niezasadne ustalenie powiązania technologicznego między planowaną inwestycją a farmą fotowoltaiczną posadowioną na działce [...], w sytuacji gdy przedsięwzięcia te nie mają wspólnych instalacji i elementów konstrukcyjnych, różnią się także zakresem przedmiotowym i strukturą własności, zaś samo tylko wzniesienie zabudowań tego samego rodzaju na sąsiadujących ze sobą terenach nie implikuje per se ich technologicznego powiązania i nie implikuje konieczności traktowania ich jako jednego zamierzenia budowlanego;
b) art. 8 k.p.a. poprzez podważenie zasady zaufania do władzy publicznej polegające na tendencyjności działania organu oraz nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji całokształtu okoliczności i faktów.
II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 54 lit b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich błędną wykładnię i zakwalifikowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego jako spełniającego kryteria oddziaływania na środowisko i wymagającego przez to uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, podczas gdy powierzchnia zabudowy inwestycji wynosi mniej niż 1 ha, tak więc nie dotyczy terenów, o których mowa ww. przepisach, ponadto inwestycja ma charakter samodzielny, zamknięty i nie stanowi kontynuacji przedsięwzięcia zlokalizowanego na sąsiedniej działce, a w konsekwencji błędne uznanie, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
W świetle podniesionych zarzutów wniosła o uchylenie decyzji Kolegium, a także poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
W obszernym uzasadnieniu skargi Strona skarżąca w odniesieniu do zarzutu sztucznego rozdzielenia inwestycji podniosła, że o ile pierwsza z inwestycji faktycznie została przez nią zainicjowana (przy czym -jak wskazano na wstępie nie jest już jej właścicielem), to nie zgadza się z poglądem, jakoby przedsięwzięcie zostało sztucznie podzielone w celu obejścia przepisów i uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Podkreśliła, że praktyka salami slicing polega na podziale inwestycji wymagającej decyzji środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje parametry jednostkowe (powierzchnia zabudowy) takiej oceny już nie wymagają. Innymi słowy chodzi o sytuacje, gdy inwestor wiedząc, że planowane przez niego przedsięwzięcie posiada parametry uruchamiające wymóg uprzedniego uzyskania rodzajowej decyzji, przyjmuje strategię umożliwiającą obejście przepisów w tym zakresie. Wdrożenie opisanej praktyki stanowi więc narzędzie do osiągnięcia konkretnego celu - uniknięcia potrzeby uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i ewentualnego przeprowadzania oceny odziaływania inwestycji na środowisko. Tymczasem na etapie ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy dla inwestycji [...] Spółka zawnioskowała o wydanie decyzji środowiskowej i decyzję tę uzyskała. Skoro celem praktyki salami slicing jest obejście ww. przepisów, to działanie wyrażające się w respektowaniu nałożonych ustawą wymogów oraz procedur nie wypełnia znamion niedozwolonego działania i nie stwarza przez to żadnych podstaw do uznania za przejaw sztucznego dzielenia projektu. Podkreśliła, że nie traktowała zabudowy na działce [...] jako jednego z elementów podziału większego przedsięwzięcia i z takim założeniem przystępowała do realizacji projektu, w związku z którym toczy się niniejsze postępowanie.
Za traktowaniem obu przedsięwzięć jako odrębnych inwestycji przemawia ponadto niezależna struktura własności; posadowiona na działce [...] farma fotowoltaiczna została sprzedana na rzecz podmiotu niepowiązanego z grupą [....] ani kapitałowo, ani osobowo. Konieczne są w tym zakresie przekonujące i bezpośrednie dowody wskazujące na istnienie funkcjonalnych, celowościowych lub technologicznych powiązań pomiędzy kolejnymi pracami, które od początku były planowane jako realizacja jednego i stanowiącego pewną całość przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze swojej oceny w analizowanym zakresie nie poparło żadnymi konkretnymi argumentami, ograniczając stanowisko do wskazania, że z uwagi na zrealizowaną na działce [...] farmę i zlokalizowanie planowanego zamierzenia na działce znajdującej się w pobliżu, całość należy uznać za jedno przedsięwzięcie, w przeciwnym razie prowadziłoby to akceptacji zjawiska salami slicing.
Podkreśliła, że obie inwestycje są od siebie w pełni niezależne, w tym niezależnie realizowane - bowiem Skarżąca spółka podjęła się nowego przedsięwzięcia po sprzedaży poprzedniego, korzystają z osobnych wjazdów, osobnej instalacji i elementów konstrukcyjnych, posiadają niezależną od siebie strukturę własności i - co równie ważne - charakteryzują się różnym zakresem przedmiotowym. Planowana inwestycja, w zaktualizowanym kształcie obejmuje budowę tak paneli fotowoltaicznych w liczbie do 625 szt., jak i dedykowanych dla nich magazynów energii w liczbie do 59 szt.; różnią się więc zorganizowaniem infrastruktury technicznej i sposobem eksploatacji. Oba przedsięwzięcia są zarządzane przez odrębnie funkcjonujące podmioty i Skarżąca nie ma wpływu na strategię czy kierunek rozwoju obrane przez obecnego właściciela farmy posadowionej na działce [...]. Spółka zwraca uwagę, że w analizowanym układzie faktycznym nie sposób mówić o powiązaniu technologicznym inwestycji i traktować jako zorganizowanej całości w postaci jednej spójnej infrastruktury, toteż brak jest podstaw do sumowania parametrów sąsiednich, niezależnych inwestycji.
Podkreśliła również, że na tak wczesnym etapie postępowania inwestycyjnego organ nie jest w stanie wiążąco stwierdzić, że inwestycje są ze sobą technologicznie powiązane, a już na pewno nie może tego uczynić i przesądzić o zakwalifikowaniu przedsięwzięcia jako jednej inwestycji ze spójnią infrastrukturą opierając rozstrzygnięcie o argument bliskiego zlokalizowania obu inwestycji. Podsumowując Strona skarżąca wskazała, że przedmiotowa zabudowa fotowoltaiczna ma charakter samodzielny i zamknięty, nie jest też w jakikolwiek sposób powiązania technologicznie z projektem energetycznym zrealizowanym na działce sąsiadującej. Powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia obejmuje obszar do 9800 m², mieści się w granicach inwestycji niewymagającej uprzedniego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych i w oparciu o te fakty organ powinien był procedować sprawę. Wskazał jeszcze, że powierzchnia zabudowy oznacza powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Inwestor planuje zrealizować zamierzenie na części działek [...] i [...] o powierzchni do 0,98 ha na obszarze nieobjętym formami ochrony przyrody, a więc na obszarach innych niż te wymienione w § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a) przedmiotowego rozporządzenia. Tym samym, zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b) rozporządzenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że inwestycja nie będzie stanowić przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie jest konieczne pozyskiwanie decyzji środowiskowej. Wszystkie przesłanki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd nie stwierdził naruszenia prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja dotycząca odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "budowa farmy fotowoltaicznej zintegrowanej z magazynem energii zlokalizowanych na części działek numer [...],[...] w granicach określonych konturem od A-E na załączniku graficznym nr 1 wytwarzająca energię elektryczną o mocy do 0,5 MW.
Zgodnie z art. 61 u.p.z.p.:
1. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
1a) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:
a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,
b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2,
c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
1a. Przepisu ust. 1 pkt 1a nie stosuje się do inwestycji:
1) zmieniających zagospodarowanie terenu w sposób inny niż budowa obiektu budowlanego;
2) w zakresie budowy obiektu budowlanego polegającej na odbudowie, rozbudowie lub nadbudowie.
2. Przepisów ust. 1 pkt 1 i 1a nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
2a. (uchylony).
3. Przepisów ust. 1 pkt 1-2 nie stosuje się do:
1) linii kolejowych, dróg i lotnisk;
2) obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej;
3) instalacji odnawialnego źródła energii;
4) urządzeń wodnych;
5) stacji paliw;
6) ogólnodostępnych stacji ładowania w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o elektromobilności i paliwach alternatywnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 875, 1394, 1506 i 1681);
7) obiektów gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki rolnej w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego;
8) zalesienia terenu;
9) obiektów budowlanych przeznaczonych na cele gospodarki leśnej;
10) pól biwakowych, wież widokowych, kładek, szlaków turystycznych, w tym ścieżek dydaktycznych, miejsc widokowych oraz parkingów służących obsłudze turystyki.
W sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestycja jako dotycząca odnawialnych źródeł energii, nie wymaga ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa.
Aktualnie nie ma również sporu co do możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na dającej się wydzielić i oznaczonej graficznie części działki.
Sąd akceptuje stanowisko Organów, zbieżne z wynikami przeprowadzonej analizy funkcji, iż terenem inwestycji jest część działek ewidencyjnych. Oznaczony został on na kopii mapy ewidencyjnej dołączonej do sprecyzowanego wniosku literami ABCDE.
Tak określony teren inwestycji został zaakceptowany w decyzji Organu I instancji. Jednocześnie z załącznika graficznego nr 1 do decyzji jasno wynika, że teren inwestycji znajduje się na ww działkach ewidencyjnych, ale nie na całych, tylko ich części, wyznaczony zgodnie z życzeniem wnioskodawcy, oznaczony literami ABCDE.
W sprawie spór sprowadzał się do ustalenia zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi tj. wymogu przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Jak ustalił Organ II instancji, a co stanowiło podstawę do uchylenia wydanej przez Organ I instancji pierwszej pozytywnej decyzji dla zamierzenia (decyzja Kolegium z [...] lutego 2023 r., Nr [...]), w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się już inwestycja o takim samym celu gospodarczym – farma fotowoltaiczna. W związku z powyższym, zdaniem Organów, dla oceny potrzeby przedstawienia decyzji środowiskowej konieczne było uwzględnienie istniejącej na działce [...] farmy fotowoltaicznej. Zsumowanie planowanej inwestycji i już istniejącej doprowadziło Organy do zakwalifikowania przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, rodząc obowiązek przedstawienia decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podkreślono, piętnowaną w orzecznictwie praktykę salami slicing, tzw. sztucznego dzielenia inwestycji.
W opozycji Strona skarżąca podnosi, że obecnie planowana inwestycja stanowi odrębny i niepowiązany technologicznie, jak również własnościowo podmiot. Podkreśla, że obie inwestycje są od siebie niezależne i są niezależnie realizowane. Skarżąca podjęła się nowego przedsięwzięcia po sprzedaży poprzedniego. Obie inwestycje korzystają z osobnych wjazdów, osobnej instalacji i elementów konstrukcyjnych, posiadają niezależną od siebie strukturę własności i charakteryzują się rożnym zakresem przedmiotowym. Planowana inwestycja w zaktualizowanym kształcie obejmuje budowę tak paneli fotowoltaicznych w liczbie do 625, jak i magazynów energii w liczbie 59. Oba przedsięwzięcia są zarządzane przez odrębnie funkcjonujące podmioty i Skarżąca nie ma wpływu na strategie czy kierunek rozwoju obrane przez obecnego właściciela farmy posadowionej na działce [...]. Jej działanie nie było nastawione na dzielenie inwestycji ukierunkowane na ominięcie obowiązku przedstawienia decyzji środowiskowej.
Na podstawie art. 72:
1. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem:
1) decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych - wydawanych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 i 553);
2) decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę obiektów jądrowych - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;
3) decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;
W myśl art. 71:
1. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.
2. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych:
1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Na podstawie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839, w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji): do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się następujące rodzaje przedsięwzięć: zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a;
Na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2023 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2023 r., poz. 1724) wprowadzono pkt 54a, zgodnie z którym: zabudowa systemami fotowoltaicznymi o powierzchni wyznaczanej po obrysie zewnętrznych skrajnych modułów paneli nie mniejszej niż:
a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,
b) 2 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.
Jednocześnie wykreślono z pkt 54 zwrot "w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi".
Na podstawie §2 tego rozporządzenia do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 i 58 rozporządzenia zmienianego w § 1, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, w przypadku których przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe.
W świetle powyższego prawidłowo Organy dokonały analizy w oparciu o §3 ust. 1 pkt 54 według brzmienia sprzed zmiany w 2023 r.).
W myśl z kolei niezmienionej części treści §3 tego rozporządzenia:
2. Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia:
3) nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1.
§1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia: powierzchnia zabudowy to powierzchnia terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia, w tym tymczasowego, w celu realizacji przedsięwzięcia.
Przez przedsięwzięcie rozumie się natomiast zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty - art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
Prawidłowo dokonane przez Organy ustalenia, jak i podstawa prawna rozstrzygnięcia dały podstawę do kolejnego etapu kontroli tj. prawidłowości ich subsumpcji tj. zastosowania, i w konsekwencji odpowiedzi na pytanie czy aktualnie realizowana inwestycja stanowi rozszerzenie instalacji fotowoltaicznej.
W toku postępowania ustalono, że na sąsiedniej działce nr [...] funkcjonuje zrealizowana farma fotowoltaiczna, na którą Wójt Gminy [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy [...], i której parametry zawarte w decyzji to 1MW wraz z dodatkową infrastrukturą techniczną niezbędną do funkcjonowania farmy fotowoltaicznej na wydzielonej części działki o powierzchni 2,2 ha i o powierzchni zabudowy około 1,1ha, dla której wydana została również decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Jak wynika także z niekwestionowanych ustaleń przedsięwzięcie zrealizowane na działce [...] należało do Strony skarżącej, która według oświadczenia dokonała odsprzedaży na rzecz podmiotu niepowiązanego ani kapitałowo ani osobowo.
Z dołączonego do decyzji Organu I instancji załącznika mapowego wynika, że działki [...] i [...] z działką [...] dzieli droga o szerokości 10m.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 713/16 (wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazał, że z treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej jednoznacznie wynika, że z punktu widzenia obowiązku przeprowadzania ocen oddziaływania na środowisko pojęcie przedsięwzięcia ma szeroki zakres znaczeniowy, obejmując wszelkie "zamierzenia budowlane lub inne ingerencje w środowisko", polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, przy czym przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Powyższy przepis ustanawia zasadę jedności przedsięwzięcia z punktu widzenia jego jednostkowych lub skumulowanych skutków środowiskowych. Nie jest więc dopuszczalne dzielenie przedsięwzięcia na części, etapy lub odcinki (w przypadku inwestycji liniowych), jeżeli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia.
Ustawodawca nie stworzył definicji legalnej pojęcia "powiązanie technologiczne", jednak zgodnie z orzecznictwem, o "powiązaniu technologicznym należy mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak "know how", strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie etc. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko co wpływa na wydajność pracy i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych do produkcji i użytkowania towarów i usług w celu zaspokajania potrzeb ludzkich".
Projektowane ww. farmy fotowoltaiczne powinny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami. Nie jest dopuszczalne dzielenie tych przedsięwzięć, jeżeli podział takiego przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadzi do tego, że nie zostanie w ogóle przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko projektowanej zabudowy systemami fotowoltaicznymi. Nie ma przy tym znaczenia, co było powodem dzielenia przedsięwzięcia na mniejsze segmenty, ani to, że poszczególne elektrownie fotowoltaiczne posiadać będą np. autonomiczny osprzęt elektroenergetyczny, stacje kontenerowe czy trasy kablowe.
W ocenie Sądu również sytuacja, w której dla jednej inwestycji przeprowadzono ocenę oddziaływania na środowisko nie wyklucza konieczności przeprowadzenia kolejnej oceny oddziaływania na środowisko w przypadku kumulacji takiego oddziaływania.
Na tle tego przepisu Sąd przyjął, że dla oceny, czy dane przedsięwzięcie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, w pierwszym rzędzie znaczenie powinno mieć nie tyle literalne brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w tym pojęcia zakładu lub obiektu, czy też kwestia powiązań technologicznych pomiędzy poszczególnymi inwestycjami, co dążenie do realizacji celów dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może potencjalnie wywierać znaczące skutki środowiskowe, nie zostało wyłączone spod oceny jego wpływu na środowisko.
Sąd podkreśla, że zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności wykładnia ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko powinna uwzględnić, że skumulowane oddziaływania mogą wywoływać zmiany w środowisku, będące skutkiem oddziaływania danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub projektowanymi przedsięwzięciami. Dlatego też należy przyjąć stanowisko, że skumulowane oddziaływanie może występować w połączeniu z innymi oddziaływaniami (w tym związanymi z obecnymi lub projektowanymi przedsięwzięciami), które dotyczą tych samych zasobów czy też przedmiotów oddziaływania, co projektowane przedsięwzięcie. Stąd takie skumulowane oddziaływanie może być skutkiem występowania lub projektowania realizacji podobnych przedsięwzięć na oznaczonym obszarze. Ponadto dla ustalenia skumulowanego oddziaływania ważne znaczenie mają oddziaływania, które będą utrzymywać się przez dłuższy czas podczas użytkowania danego przedsięwzięcia. Są to bowiem oddziaływania, które są powtarzalne i mają trwały charakter jak i występują przez dłuższy czas. Natomiast już ocena skumulowanego oddziaływania takiego przedsięwzięcia razem z innymi przedsięwzięciami musi uwzględniać wystąpienie nawet potencjalnych oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko z innymi przedsięwzięciami. Dotyczy to również zastosowania odpowiednich środków prawnych zgodnie z zasadą prewencji i zasadą przezorności, które będą stosowane podczas realizacji przedsięwzięcia w celu uniknięcia lub zmniejszenia oddziaływania (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1071/17).
Wbrew zarzutom skargi, ustawodawca polski nie określił, że kumulacji podlegają wyłącznie przedsięwzięcia powiązane technologicznie lub nie - skumulowanie dotyczy bowiem oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem (zob. wyroki NSA z 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1165/17 oraz z 15 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1847/17). Wskazuje się na to w doktrynie, podnosząc, że "mówiąc o przedsięwzięciach, należy brać również pod uwagę konieczność powiązania technologicznego oraz kumulację oddziaływań, co zapobiega praktyce salami slicing polegającej na dzieleniu przedsięwzięć w celu uniknięcia rygorów związanych z koniecznością przeprowadzenia oceny oddziaływania" (K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, ZNSA 2011, nr 2, s. 34-46). Przy ocenie kumulowania się oddziaływań wydzielonych uprzednio przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać podzielone w sposób sztuczny przedsięwzięcie, należy przede wszystkim kierować się treścią normatywną definicji ustawowej przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy). Wykładnia pojęcia "przedsięwzięcia" w ramach indywidualnej oceny oddziaływania na środowisko powinna uwzględniać zakres procesu budowanego lub innej ingerencji w środowisko, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie. W sytuacji zatem gdy przedsięwzięcie jako takie obejmuje różne rodzaje ingerencji w środowisko (w tym takie, które podlegają procedurze oddziaływania na środowisko prowadzonej przez inny rzeczowo organ) koniecznym jest traktowanie całości planowanych prac jako jednego przedsięwzięcia, które powinno zostać poddane procedurze indywidualnej oceny. Należy bowiem uwzględnić powiązania technologiczne z uwzględnieniem zasady prewencji. Wykładnia pojęcia "powiązania technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać jego cele, funkcje i zadania. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie i ze względu na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadanie oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p. W sprawie CODA, sygn. C-142/07 rozstrzygniętej wyrokiem ETS z 25 lipca 2008 r. w sprawie C-142/07, Ecologistas en Acción-CODA v. Ayuntamiento de Madrid, (LEX nr 421757) wydanym w wyniku pytania prejudycjalnego sądu administracyjnego w Madrycie ETS wyraził pogląd, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której podział przedsięwzięcia na mniejsze części i brak uwzględnienia skumulowanego oddziaływania przedsięwzięć powstałych w wyniku podziału spowoduje, że cel dyrektywy EIA nie zostanie zrealizowany, a przedsięwzięcia te unikną obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w przypadku gdyby - wzięte pod uwagę łącznie - stanowiły przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem ETS, z uwagi na to, że przedsięwzięcia będące przedmiotem kontroli stanowią część większego zamierzenia, to do sądu krajowego należy zbadanie, czy przedsięwzięcia te powinny być traktowane łącznie, biorąc pod uwagę ich bliskie położenie w stosunku do siebie, podobieństwa oraz oddziaływania między nimi. Zakaz "dzielenia przedsięwzięć" oznacza według ETS, że niedopuszczalne jest, aby podział przedsięwzięcia na mniejsze części doprowadził do tego, że choćby jedna z wydzielonych w ten sposób części uniknie przeprowadzenia oceny - np. przez to, że znajdzie się poniżej progu wielkościowego określonego w przepisach. Wykładnia ETS pozwala na stwierdzenie, że niedopuszczalny jest nie tyle sam fakt realizowania przedsięwzięcia odrębnymi etapami, co sytuacja, gdy spowoduje to, że przy rozstrzyganiu, czy poszczególne fragmenty przedsięwzięcia powinny zostać poddane ocenie oddziaływania na środowisko, właściwe organy nie wezmą pod uwagę ich skumulowanego oddziaływania (zob. M. Bar. J. Jendrośka, Wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie CODA a praktyka ocen oddziaływania na środowisko w Polsce, (w:) B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 84). W sprawie C-87/02 (Komisja przeciwko Włochom) wyrażono pogląd, według którego bez względu na metodę obraną przez państwo członkowskie dla ustalenia, czy dane przedsięwzięcie wymaga oceny, czy też nie, tj. wskazania danego przedsięwzięcia w drodze aktu prawnego czy też w wyniku indywidualnego badania przedsięwzięcia, metoda ta nie może zagrażać realizacji celów dyrektywy, która zmierza do zagwarantowania, aby żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny (zob. M. Bar, Aspekty prawne selekcji przedsięwzięć wymagających oceny oddziaływania na środowisko, (w:) H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 26-27). Taka wykładnia odpowiada celom dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE. L. 2012. 26. 1).
Dlatego też prawidłowo Organy obu instancji uznały, że niezbędna jest ocena skumulowanych oddziaływań wywołanych przez oba przedsięwzięcia, a to z powodu bliskiego położenia w stosunku do siebie, podobieństwa, jak i oddziaływań między tymi systemami.
Nie może odnieść zamierzonego rezultatu podnoszony przez Stronę skarżącą argument, że nie miała ona zamiaru dzielenia przedsięwzięcia celem uniknięcia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż już w odniesieniu do pierwszego przedsięwzięcia przedstawiła taką ocenę. W ocenie Sądu nawet uzyskanie decyzji środowiskowej dla jednego z przedsięwzięć nie oznacza braku wymogu przedłożenia takiej decyzji dla kolejnych inwestycji. I choć można zgodzić się ze Stroną skarżącą, że jej działania nie były nakierowane na ominięcie tego obowiązku, to nie przekreśla to konieczności oceny potrzeby przeprowadzenia analizy środowiskowej dla kolejnych inwestycji. Jak wynika z przedstawionego orzecznictwa zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak też Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości kluczowe jest ocena oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że rozmiar planowanego przedsięwzięcia może mieć wpływ na ocenę potrzeby przeprowadzenia oceny środowiskowej, jak również warunki jej udzielenia, które w sposób oczywisty mogą ulec zmianie w zależności od rozmiaru oddziaływania na to środowisko.
Stanowisko Strony skarżącej mogłoby prowadzić do wniosków, że w sytuacji gdy dla danego obszaru, ze względu na dogodność położenia następowałoby rozmieszczanie co raz to kolejnych farm fotowoltaicznych, uzyskanie przez jedną decyzji środowiskowej, zwalniałoby pozostałe inwestycje, nieprzekraczające kryterium powierzchni, co z kolei w sposób oczywisty nie odzwierciedlałoby faktycznego oddziaływania na środowisko.
Mając to wszystko na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.