II SA/Rz 1867/21

II SA/Rz 1867/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-03-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-12-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maciej Kobak /przewodniczący/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Drogi publiczne
Sygn. powiązane
II OSK 1704/22 - Wyrok NSA z 2022-11-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 200, art. 205 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 176
art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h
Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi I. P. i T. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w zakresie w jakim nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie zjazdu na położoną w [....] obr. [...] działkę nr [...]; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. P. i T. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
II SA/Rz 1867/21
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi I.P. i T.P. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) Nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] z dnia w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.
Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:
decyzją z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] znak: [...] organ I instancji działając na podstawie art. 11 a ust. 1, ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa) oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa publicznej drogi gminnej klasy lokalnej" w ramach zadania inwestycyjnego "Rozbudowa ul [...] na odcinku od posesji [...] do ul. [...]".
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący, którzy podnieśli, że decyzja nie przewiduje zjazdu do ich działki, linia ogrodzenia po podziale nie uwzględnia usytuowania istniejącej bramy wjazdowej i nie określono wysokości terenu działki nr [...] po podziale w stosunku do poziomu jezdni, przez co istnieje obawa zalewania działki wodami opadowymi. Według skarżących rozbudowa przez poszerzenie istniejącego ciągu ul. [...] na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...] byłaby bardziej rozsądna i oszczędna.
Po rozpoznaniu odwołania organ odwoławczy decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem rozpoznania była budowa drogi gminnej, która zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.) stanowi jedną z kategorii dróg publicznych, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi gminnej klasy lokalnej na terenie miasta [...], decyzję wydał Prezydent Miasta [...] działający jako starosta miasta na prawach powiatu. Inwestor spełnił wszystkie nałożone ustawą wymogi. Zgodnie z art. 11 b specustawy drogowej, organ I instancji uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo: zarządu województwa, zarządu powiatu oraz prezydenta miasta - pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i nr [...], milcząca zgoda Zarządu Województwa [....]. Do wniosku dołączono mapę zasadniczą w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, a także mapę zawierającą projekt podziału nieruchomości, załącznik, w którym określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. We wniosku określono nieruchomości lub ich części, planowane do przejęcia na rzecz Gminy Miasto [...] i nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone. Do wniosku dołączono także cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego, zgodnego z art. 34 ust. 1 i ust. 2 prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Ponadto, w trakcie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, w ramach uzupełnienia, do wniosku dołączono pozytywną opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie realizacji planowanej inwestycji (pismo z dnia [...].03.2019 r. nr [...]). W związku z tym, że przez teren planowanej inwestycji przebiegają dwa gazociągi wysokiego ciśnienia (DN 700 i DN 400), do projektu dołączono uzgodnienie z ich zarządcą - [...] S.A., z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Projekt został również uzgodniony na naradzie koordynacyjnej (odpis protokołu narady koordynacyjnej z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]). O wszczęciu postępowania zainteresowane strony, zgodnie z treścią art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej zostały powiadomione w drodze obwieszczenia.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Działka skarżących powstała z podziału działki nr [...] w obr. [...] posiada dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, od strony ul. [...]. Zlokalizowanie dodatkowego zjazdu od strony projektowanej drogi jest niemożliwe ze względu na usytuowanie tej części działki nr [...] w obszarze pasów eksploatacyjnych gazociągów wysokiego ciśnienia DN400 i DN700 oznaczonych na mapie gA400 i gA700. W warunkach technicznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] wydanych przez [...] S.A. znajduje się zastrzeżenie: "wszelkie wjazdy na tereny działek oraz zjazdy na inne drogi należy lokalizować, tak aby zewnętrzna krawędź tych obiektów terenowych znajdowała się poza pasem eksploatacyjnym gazociągów wysokiego ciśnienia", co wynika z § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Za przejętą nieruchomość, łącznie z ogrodzeniem i bramą, strona uprawniona jest do uzyskania stosownego odszkodowania na mocy art. 12 ust. 4a i 5 i art. 18 specustawy drogowej. Natomiast wysokość terenu w pobliżu działki powstałej z podziału działki nr [...] w obr. [...] w stosunku do projektowanego poziomu jezdni określona została na rysunku nr 3 "Podłużny profil drogowy" zatwierdzonego projektu budowlanego. Z profilu wynika, że w sąsiedztwie działki na odcinku w km od 0+032 do 0+049 jezdnia przebiega na wysokości zbliżonej do rzędnych terenu. Ponadto jezdnia ograniczona zostanie krawężnikami kierującymi spływ wód opadowych do kanalizacji deszczowej. Projektowane 2% nachylenia chodnika w kierunku jezdni, spowoduje spływ wody z chodnika na jezdnię. Teren pozostałego pasa drogowego przyległego do chodnika zostanie obsiany trawą, zapewniając wsiąkanie opadów z tego terenu.
Z tych względów organ odwoławczy uznał podnoszone zarzuty za bezzasadne. Z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi.
Ponadto organ odwoławczy wskazał, że inwestor nie ma obowiązku wykonania indywidualnego zjazdu na sporną działkę. Zgodnie z art. 29 ust. 2 u.d.p. w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z kolei art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej stanowi, że decyzja zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w razie potrzeby zawiera ustalenia dotyczące obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów. Organ odwoławczy podkreślił, że celem normy art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej i tzw. pośrednim wywłaszczeniem. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Organ podkreślił, że regulacja zawarta w treści art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej korespondując z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p., nakłada obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko tym nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały. Jeżeli uprzednio istniał zjazd w sensie prawnym, to inwestor ma obowiązek zapewnienia zjazdu do takiej nieruchomości dokonując budowy lub przebudowy drogi. W przeciwnym wypadku obowiązek ten spoczywa na właścicielu nieruchomości, a inwestor może taki zjazd wybudować w porozumieniu z tym właścicielem. Dodatkowo organ wskazał, że powstała po podziale działka nr [...], zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...].
Odnosząc się do postulowanego przez skarżących poszerzenia istniejącego ciągu ul. [...] na odcinku od posesji nr [...] do ul. [...], jako "bardziej rozsądnego i kosztowo oszczędnego" organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza interesu prawnego tej jednostki w sposób niezgodny z prawem. Organ rozpoznający wniosek inwestora nie może oceniać racjonalności czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Powyższe oznacza, że organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian, np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. Co więcej, organ rozpoznający wniosek nie ma ustawowych kompetencji do wpływu na kształt inwestycji, ani nie może ingerować w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości zaproponowany przez wnioskodawcę.
W skardze do sądu skarżący podnieśli, że nie są co do zasady przeciwni rozbudowie ul. [...], jednak uważają, że zastosowanie przepisów specustawy drogowej jest nadużyciem. Skarżący podnieśli, że od samego początku postępowania organy obu instancji nie okazywały woli zajęcia się ich uwagami czy proponowanymi rozwiązaniami dotyczącymi rozbudowy ul. [...] na odcinku którego decyzja dotyczy. Proponowana z ich strony sugestia zorganizowania wizji lokalnej została odrzucona bez jakiegokolwiek zainteresowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.
Wyrokiem z dnia 22 października 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 772/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie: uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę [...] położoną w [....] obr. [...] (pkt I wyroku); w pozostałej części skargę oddalił (pkt II wyroku); zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku).
W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że spór co do wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się głównie do tego, że skarżący domagają się utrzymania zjazdu od strony południowej działki nr [...] stanowiącej ich własność. Na działkę tę istnieje zjazd od strony północnej, tj. ulicy [...]. Ten zaś, jak wynika ze skargi, uniemożliwia dojazd do południowej części działki nr [...]. W ocenie Sądu organy tej kwestii w ogóle nie zbadały.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi. Sąd zauważył, że w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie jasno wskazano, że m. in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Z przedłożonego przez inwestora uzgodnienia z [...] S.A. z dnia [...] stycznia 2019 r. wynika jasno, że nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Powstała po podziale działka nr [...] będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Organy nie ustaliły jednak, jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ul. [...]. Z mapy z projektu podziału wynika, że wjazd na działkę nr [...] przed podziałem odbywał się także od jej strony południowo - zachodniej z działki nr [...] (droga), należącej do Gminy Miasto [...]. W ogrodzeniu działki nr [...] w tym miejscu znajdowała się brama. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 4 akt organu odwoławczego). W pkt 2 tegoż pisma stwierdzono, że "budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy" na działce nr [...] nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji z zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a strona otrzyma za nie odszkodowanie.
Zdaniem Sądu, organy obu instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu" i jego legalności. Nie wiadomo, czy zapewniał on legalną komunikację i jakimi pojazdami z południową częścią działki nr [...]. Trudno więc dywagować, czy jego likwidacja zmieniła coś w legalnej komunikacji działki nr [...] w jej południowej części przed podziałem z drogą publiczną. Sąd stwierdził, że kwestie te należy wyjaśnić prowadząc na podstawie art. 136 k.p.a. postępowanie dowodowe. W sytuacji, gdyby istnienie dotychczasowego wjazdu na działkę nr [...] od strony południowo - zachodniej nie było nielegalne, nawet, jeśli nie miałoby postaci formalnego zjazdu na drogę publiczną, zdaniem Sądu rodziłoby to i tak konieczność zbadania możliwości przebudowy zjazdu od strony północnej działki nr [...], aby dotychczasowe parametry komunikacyjne zachować. Celowościowa wykładnia normy art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej kładzie akcent na niepogorszenie dostępności do drogi publicznej nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Obowiązkiem zarządcy drogi jest zatem zapewnienie właściwych zjazdów dla nieruchomości. Ma to znaczenie w szczególności w sytuacji, kiedy wskutek częściowo przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczącej obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Powołana regulacja specustawy drogowej koresponduje z treścią art. 29 ust. 2 u.d.p. nakładając obowiązek zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom, które do tej pory taki dostęp miały.
Sąd ustalił, że budowa drogi na podstawie zaskarżonej decyzji jeszcze się nie zaczęła dlatego mimo, że decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, nie zachodzą przesłanki z art. 31 ust. 2 specustawy drogowej. Możliwe było więc wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji, ale tylko w części, w jakiej dotyczy ona budowy lub przebudowy zjazdu do działki [...] (art. 11 g ust. 3 specustawy drogowej). W pozostałej części Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutów skargi co do naruszenia własności skarżących i niesprawiedliwego dla nich przebiegu drogi Sąd stwierdził, że prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP, w jej art. 21 ust. 1. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość jego ograniczenia, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności. Konieczne jest tu poszanowanie zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw wolności. Tzw. specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, jakim jest budowa dróg publicznych. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy bezpieczeństwa układu komunikacyjnego i transportowego, a jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane w formie odszkodowania (art. 12 ust. 4 w zw. z ust. 4a specustawy drogowej). Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem. Przy realizacji systemu dróg publicznych, służących poprawie bezpieczeństwa, komunikacji, transportu nie dochodzi do naruszenia proporcji między interesem publicznym, a ingerencją w sferę praw i wolności, które na mocy ustawy są rekompensowane stosownym odszkodowaniem. Takim celem jest z pewnością realizacja przedmiotowej inwestycji, która jak wynika z akt sprawy stanowi konieczną inwestycję celu publicznego. Ponadto art. 11e specustawy drogowej wskazuje w sposób jednoznaczny, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną oraz nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości przy jej wydawaniu. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia. Organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Rolą orzekającego w sprawie organu jest sprawdzanie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Wydanie decyzji w trybie przepisów specustawy drogowej nie jest poprzedzone postępowaniem ustalającym przebieg projektowanej drogi.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w zakresie pkt I.
Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 454/21 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną należało uwzględnić z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Należy pamiętać, że uzasadnienie sądu powinno zarówno stronom postępowania, ale i przy kontroli instancyjnej dokonywanej przez sąd II instancji pozwalać na prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały u podstaw wydania rozstrzygnięcia.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że rację ma skarżący kasacyjnie, że pomimo przywołania w uzasadnieniu wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie wiadomo, jakie przepisy prawa procesowego zostały zdaniem Sądu I instancji naruszone przez organ odwoławczy, gdyż Sąd tych przepisów w ogóle nie wskazał. Można domyślać się jedynie, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest snucie domysłów i stawianie hipotez, że chodzi o naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Co istotniejsze, Sąd I instancji nie wykazał w motywach wyroku, że naruszenia prawa procesowego miały wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji, uchylając decyzję organu odwoławczego w części, nie dowiódł, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy w zakresie budowy lub przebudowy zjazdu na działkę nr [...] najprawdopodobniej mogłoby być inne.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że najważniejsze jest jednak w sprawie to, że Sąd I instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia stwierdził wyraźnie, że podziela stanowisko organu odwoławczego, że "z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [....] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi". Sąd powołał się na treść § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie i wyjaśnił, że jasno on wskazuje, że m. in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Sąd I instancji przywołał także uzgodnienie z [...] S.A. z [...] stycznia 2019 r., z którego wynika (zdaniem sądu jasno), że nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Sąd podał także za organem odwoławczym, że powstała po podziale działka nr [...], będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...]. Mimo tak kategorycznych stwierdzeń Sąd uznał, że: "Organy nie ustaliły jednak jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ulicy [...]", "Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu", ani jego legalności".
Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że wskazania Sądu I instancji, co do dalszego postępowania w uzasadnieniu wyroku są niekonsekwentne w stosunku do przyjętego wcześniej stanowiska. Skoro niemożliwym jest budowa zjazdu ze względu na jego lokalizację w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia i brak zgody operatora systemu przesyłowego na jego lokalizację, to jaki wpływ na skarżoną decyzję ma ustalenie "charakteru zjazdu". Sąd I instancji nie tylko nie wskazał przepisów proceduralnych, którym uchybił organ odwoławczy, ale również nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik rozpoznawanej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Warunkiem zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. jest stwierdzenie przez sąd I instancji naruszenia przepisów proceduralnych przez organ administracji mającego istotny charakter. W uzasadnieniu wyroku nie zostało to wykazane.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powyższe okoliczności stanowią o uchybieniu przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż analiza uzasadnienia wyroku nie pozwala na prześledzenie toku rozumowania sądu wojewódzkiego i motywów jakimi kierował się wydając zaskarżony skargą kasacyjną wyrok. Uniemożliwia to dokonanie kasacyjnej kontroli trafności rozstrzygnięcia zawartego w sentencji wyroku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Kontrolując ponownie pod względem wskazanych kryteriów zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji Sąd stwierdził, że zachodzą podstawy do ich wyeliminowania z obrotu prawnego w części obejmującej działkę skarżących nr [...].
Rozpoznawana sprawa dotyczy decyzji zezwalającej na realizację inwestycję w zakresie dróg publicznych wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z jej art. 11f ust. 1 pkt 8 lit h), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności [...] w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące [...] obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów.
Z przepisu tego wynika, iż organ wydający takie rozstrzygnięcie jest zobowiązany do wprowadzenia powyższego obowiązku, jeśli wynika to z przebiegu inwestycji oraz uwarunkowań miejscowych. W związku z realizacją inwestycji drogowej konieczne jest więc zapewnienie, aby każda nieruchomość która dostęp do drogi publicznej posiadała, taki dostęp (o odpowiednich parametrach technicznych) nadal zachowała. Jak wynika z akt administracyjnych, spór co do wydanego rozstrzygnięcia sprowadza się głównie do tego, iż skarżący domagają się utrzymania zjazdu od strony południowej swej działki nr [...]. Na działkę tę istnieje zjazd od strony północnej, tj. ulicy [...]. Ten zaś, jak wynika ze skargi, uniemożliwia dojazd do południowej części dz. nr [...]. Tej ostatniej kwestii organy w ogóle nie zbadały.
Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż z uwagi na lokalizację gazociągów wysokiego ciśnienia na działce skarżących, oraz z uwagi na obowiązujące przepisy dotyczące stref ochronnych takich gazociągów i zapewnienia bezpieczeństwa w tych strefach, zjazd indywidualny na działkę nr ewid. [...] ([...] po podziale) nie może zostać zlokalizowany i wybudowany z nowoprojektowanej drogi.
Należy zauważyć, że w § 10 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U. z 2013 r., poz. 640 ze zm.), jasno wskazano, że m.in. dla gazociągów należy wyznaczyć, na okres ich użytkowania, strefy kontrolowane, a wszelkie prace w strefach kontrolowanych mogą być prowadzone tylko po wcześniejszym uzgodnieniu sposobu ich wykonania z właściwym operatorem sieci gazowej. Z przedłożonego przez pełnomocnika inwestora uzgodnienia z [...] S.A. z dnia [...].01.2019 r. znak: [...], wynika jasno, iż nie dopuszcza się prowadzenia działalności mogącej mieć negatywny wpływ na integralność sieci gazowej wysokiego ciśnienia, w tym lokalizacji wjazdów na tereny działek w pasie eksploatacyjnym gazociągu. Powstała po podziale działka nr [...], zgodnie z twierdzeniem pełnomocnika inwestora, będzie posiadała dotychczasowe połączenie z drogami publicznymi poprzez istniejący zjazd zlokalizowany po północnej stronie działki, tj. od strony ul. [...].
Organy nie ustaliły jednak jaki charakter miał "zjazd" na działkę skarżących przed podziałem od strony ulicy [...]. Z mapy z projektu podziału dz. [...] sporządzonej przez mgr inż. K.D., zalegającej na k. 19 akt organu I instancji wynika, że wjazd na działkę nr [...] przed podziałem odbywał się także od jej strony południowo - zachodniej z działki [...], droga, należącej do Gminy [...] W ogrodzeniu działki nr [...] w tym miejscu znajdowała się brama. Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie pełnomocnika wnioskodawcy w postępowaniu administracyjnym A.M. z dnia [...] lipca 2019 r. (k. 4 akt organu II instancji). W pkt 2 tegoż pisma stwierdził on, że "budowa (odtworzenie) likwidowanego ogrodzenia i bramy" na dz. [...] nie jest przedmiotem postępowania w sprawie decyzji z zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a strona otrzyma za nie odszkodowanie. Istnienie tego zjazdu potwierdzają także skarżący.
Ani organ I instancji, ani organ II instancji nie wyjaśniły charakteru tego "zjazdu", ani jego legalności, dopuszczając się tym naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Nie odniosły się również do kwestii niezmienionego przebiegu gazociągu po działce skarżących i jego przebiegu przez drogę, po której w wyniku realizacji inwestycji - nadal, jak do tej pory, ma odbywać się ruch drogowy. W sytuacji, gdyby istnienie dotychczasowego wjazdu na działkę [...] od strony południowo - zachodniej nie było nielegalne, nawet, jeśli nie miałoby postaci formalnego zjazdu na drogę publiczną, zdaniem Sądu, rodziłoby to i tak konieczność zbadania możliwości przebudowy zjazdu od strony północnej dz. [...], aby dotychczasowe parametry komunikacyjne zachować. Celowościowa wykładnia normy art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. h specustawy drogowej kładzie akcent na niepogorszenie dostępności do drogi publicznej nieruchomości objętych decyzją o realizacji inwestycji drogowej.
W tej sytuacji koniecznym było na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części obejmującej rozstrzygnięcie w przedmiocie zjazdu na działkę skarżących nr [...].
O należnych skarżącym kosztach postępowania - obejmujących opłacony od skargi wpis w kwocie 500 zł - Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu - w wynikającym z wyroku zakresie - organy obowiązane będą uwzględnić sformułowaną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania.