II SA/Rz 1864/23

II SA/Rz 1864/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Maria Mikolik
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 40
art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 147 § 1, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 marca 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia 27 lipca 2023 r. nr LXIV.421.2023 w przedmiocie podwyższenia kapitału zakładowego spółki I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy Miasta [...] na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Rada Miejska w Tyczynie (dalej: "Rada") uchwałą z 27 lipca 2023 r., nr LXIV.421.2023 (dalej: "uchwała") w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej "Eko-Strug" spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Tyczynie (dalej: "Spółka"/"PGK"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023, poz. 40 ze zm., dalej: "u.s.g."):
§ 1. wyraziła zgodę na podwyższenie kapitału zakładowego Spółki o kwotę 1.008.000,00 zł i pokrycie podwyższonego kapitału zakładowego wkładem:
1) pieniężnym w kwocie 315.868,18 zł,
2) rzeczowym (aportem) w kwocie 692.131,82 zł, z tego:
- działki szczegółowo wymienione o wartości 595.958 zł,
- projekty techniczne szczegółowo opisane o wartości 96.173,82 zł.
W § 2, Rada wykonanie uchwały powierzyła Burmistrzowi Tyczyna (dalej: "Burmistrz"), a w § 3 stwierdziła, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.
W komentarzu do projektu uchwały Burmistrz podał, że wkład pieniężny w wysokości 315.868,18 zł przeznacza się na spłatę rat pożyczki zaciągniętej w NFOŚiGW w miesiącu wrześniu i grudniu; działki, jako aport o wartości 692.131,82 zł, są zabudowane i użytkowane przez Spółkę natomiast projekty techniczne, jako aport o wartości 96.173,82 zł, celem ich realizacji przez Spółkę.
W skardze Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda"), wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie § 1 pkt 1) i § 1 pkt 2) tiret 2 oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie może stanowić podstawy dla działania Rady w zakresie zgody na podwyższenie kapitału i objęcie nowych udziałów. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej kompetencji rady miasta należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez prezydenta miasta. Zatem powyższe upoważnienie nie przyznaje radzie prawa do określenia zasad obejmowania udziałów, jak i wnoszenia wkładów do spółek, w tym wkładów niepieniężnych (aportów), a tym bardziej podejmowania uchwał indywidualnych w tych sprawach. Wyjątkiem jest przypadek, gdy przedmiotem aportu jest nieruchomość, rada gminy może określać zasady wnoszenia takiego aportu lub wyrazić zgodę w indywidualnej sprawie, jednakże wtedy podstawę działania będzie stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g, gdyż wniesienie jako aportu nieruchomości stanowić będzie zbycie tej nieruchomości. Z treści uchwały jednoznacznie wynika, że przedmiotem wkładu nie są tylko nieruchomości, ale określone środki pieniężne oraz projekt techniczny, dlatego brak było podstaw do podjęcia uchwały w sprawie wyrażenia zgody na podwyższenie kapitału zakładowego i pokrycie podwyższonego kapitału wkładem pieniężnym. Decyzja w tym przypadku pozostawiona została przez ustawodawcę organowi wykonawczemu, tj. Burmistrzowi, jako czynność dokonywana w ramach gospodarowaniem mieniem komunalnym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych należy bezspornie do sfery majątkowej. Natomiast kompetencje organu stanowiącego gminy (rady gminy) ustawodawca zawarł w art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g. Przepis ten formułuje zasadę domniemania właściwości rady gminy, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy, chyba że ustawy stanowią inaczej. W ust. 2 powołanego przepisu ustawodawca wymienił natomiast te kompetencje rady gminy, które stanowią najważniejsze i wyłączne uprawnienia organu uchwałodawczego. Jedną z takich kompetencji w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. jest podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta. Na mocy tego przepisu gmina jest uprawniona do określenia zasad, a więc ogólnych reguł postępowania przy wnoszeniu, cofaniu i zbywaniu udziałów. Rada może określić zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziałów, jakimi winien kierować się organ wykonawczy i to również w stosunku do konkretnego podmiotu, nie może natomiast nakładać jakichkolwiek obowiązków, w tym związanych z obciążeniem finansowym nie mając do tego wyraźnej podstawy prawnej. Zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 679), do wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów stosuje się przepisy Kodeksu spółek handlowych, ale również przepisy Kodeksu cywilnego, z zastrzeżeniem przepisów ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa oraz o komercjalizacji i niektórych uprawnieniach pracowniczych. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego w rozumieniu art. 43 u.s.g., a zatem uregulowania zaskarżonej uchwały dotyczą sfery gospodarowania mieniem komunalnym. Rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem, w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji, natomiast samo gospodarowanie tym mieniem - w tym również objęcie udziałów - należy do kompetencji organu wykonawczego gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Organ stanowiący nie może podejmować rozstrzygnięć, które ustawowo zastrzeżone są do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). W ocenie Wojewody uchwała Rady w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego PGK we wskazanym zakresie została podjęta z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g i art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.
Odpowiadając na skargę działający za Radę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Wskazując na wyrok NSA sygn. II OSK 1250/07 naprowadził, że zarządzanie mieniem, wykraczające poza zakres zwykłego zarządu, w tym określenie zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akacji, należy do rady na zasadzie wyłączności. Jeżeli rada posiada kompetencję do ustalenia zasad obejmowania i zbywania udziałów, to również dysponuje kompetencją w przedmiocie wyrażenia zgody na indywidualne podwyższenie kapitału zakładowego. Co istotne - Burmistrz nie posiada upoważnienia Rady do dokonywania czynności podwyższenia kapitału zakładowego w ramach przekraczających zwykły zarząd dysponowania mieniem gminy. Dlatego też uchwała była niezbędna do dokonania czynności gospodarowania majątkiem gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest uzasadniona.
I. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, ze zm., dalej; "P.p.s.a.") obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.
Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast z art. 147 § 1 P.p.s.a. wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Zgodnie z przepisem art. 91 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1), przy czym w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).
Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszenia prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Natomiast w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. Do kategorii istotnych naruszeń prawa zalicza się naruszenia znaczące, jak np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. np. wyrok NSA z dnia 29 września 2021 r., sygn. I OSK 4382/18). Zaznaczyć też należy, że stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutek ex tunc – z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2003 r. sygn. P 9/02).
II. Zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez wójta.
Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że rada, na zasadzie wyłączności, uprawniona jest do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu o generalnym charakterze. Jest to konsekwencją użytego w przepisie tym sfomułowania: "określania zasad". Innymi słowy, na podstawie tej normy rada gminy może ustalać ogólne zasady, na podstawie których może następować wnoszenie, cofanie i zbywanie udziałów i akcji przez wójta. W związku z tym uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. powinna być procedowana jako akt prawa miejscowego z konsekwencją jej promulgacji na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 1461).
Wskazać w tym miejscu należy na zadania organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta), do których art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. zalicza gospodarowanie mieniem komunalnym. Aktywa w postaci udziałów w spółce kapitałowej są składnikami majątkowymi gminy, wchodzącymi w skład mienia gminnego, w rozumieniu art. 43 u.s.g. Zatem rada gminy jest uprawniona wyłącznie do ustalania ogólnych reguł gospodarowania mieniem w zakresie wnoszenia, cofania lub zbywania udziałów i akcji. Natomiast samo gospodarowanie tym mieniem, w tym wykonywanie uprawnień, jakie wynikają z posiadania przez gminę udziałów w spółkach kapitałowych, należy bezspornie do sfery majątkowej jednostki samorządu terytorialnego a więc należy do zadań wójta, burmistrza, czy prezydenta miasta.
Zasadnie więc skarga podnosi, że skoro przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. dokonuje podziału kompetencji i wprost wskazuje na wyłączną właściwość rady w przypadku podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad wnoszenia, cofania i zbywania udziałów i akcji przez burmistrza, to jakiekolwiek materialne odstępstwa w tym zakresie należy traktować jako sprzeczne z zasadą podziału władz organów administracji publicznej, o której mowa w art. 169 Konstytucji RP.
Reasumując: przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały jednostkowej, w której rozstrzygana jest konkretna sprawa (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. II SA/Wr 2716/00, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Wr 2716/00, wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lipca 2010 r. sygn. III SA/Kr 193/10, WSA w Opolu z 13 grudnia 2007 r. sygn. II SA/Op 511/07).
Nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 P.p.s.a.) Sąd stwierdził, że uchwała w części niezaskarżonej jest również dotknięta wadą nieważności. Jak wyżej wskazano, Rada w dniu 27 lipca 2023 r. podjęła uchwałę w sprawie podwyższenia kapitału zakładowego spółki w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. g u.s.g. i uchwałą tą wyraziła zgodę na podwyższenie kapitału wkładem rzeczownym w postaci szczegółowo wymienionych działek (§ 1 pkt 2) tiret 1 uchwały). Tymczasem powyższy przepis nie zawiera upoważnienia dla rady dla takiej treści uchwały. Sąd wskazuje, że rada wyraża zgodę na wniesienie wkładu niepieniężnego (aportu) do spółki w postaci nieruchomości, jednakże w takim przypadku podstawę działania rady stanowi art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Zatem wadliwa podstawa uchwały również w części dotyczącej aportu rzeczowego w postaci nieruchomości skutkuje nieważnością uchwały w całości.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 §ֻ 1 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.