II SA/RZ 1863/23

II SA/Rz 1863/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne
Scalanie gruntów
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1223
art. 3 ust. 1
Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 września 2023 r.nr GK-II.7213.29.2023 w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalania gruntów – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżona decyzją z 21 września 2023 r. nr GK-II.7213.29.2023 Wojewoda Podkarpacki (dalej: "Wojewoda", "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks - postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: "K.p.a.") oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r., poz. 1197, dalej "ustawa scaleniowa") - po rozpatrzeniu odwołań BM i MD, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta"/"organ I instancji") z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, położonych w obszarze wsi [...] .
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na następujący przebieg postępowania scaleniowego: postępowanie scaleniowe zostało wszczęte postanowieniem Starosty z [...] lipca 2020 r. nr [...], na wniosek właścicieli gruntów. Łączny obszar gruntów, położonych w obszarze scalenia, co do których właściciele złożyli wnioski o przeprowadzenie postępowania scaleniowego wynosił [...] ha. Ogółem powierzchnia obszaru scalenia wynosiła [...] ha (w toku realizowanego postępowania scaleniowego nastąpiła zmiana powierzchni obszaru scalenia na 313,1268 ha). Powierzchnia gruntów, których właściciele złożyli wniosek o przeprowadzenie scalenia stanowiła 61 % ogólnej powierzchni obszaru scalenia. Postępowaniem tym objęto wszystkie działki w granicach administracyjnych obrębu [...]. Postanowienie to zostało odczytane na zebraniu uczestników scalenia w dniu [...] lipca 2020 r. na boisku sportowym w [...] oraz zamieszczone w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej Starostwa Powiatowego w [...] w dniach od 15 lipca do 29 lipca 2020 r. oraz wywieszone na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy [...] w dniach od 15 do 29 lipca 2020 r. oraz na tablicy ogłoszeń we wsi [...] w dniach od 14 do 30 lipca 2020 r. Pismem z dnia 21 kwietnia 2021 r. nr KS.077.63.2021, Starosta upoważnił geodetę uprawnionego, pracownika [...] Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] do wykonania szacunku gruntów objętych scaleniem oraz opracowania projektu scalenia gruntów.
Na zebraniu uczestników scalenia zwołanym przez Starostę [...] czerwca 2021 r. została wybrana rada uczestników scalenia w składzie 10 osobowym, a następnie postanowieniem z dnia [...] września 2021 r. nr [...] Starosta powołał komisję pełniącą funkcje doradcze przy dokonaniu szacunku gruntów oraz opracowywaniu projektu scalenia dotyczącego gruntów położonych w obszarze wsi [...], gmina [...] w składzie 14 osób. Zebranie uczestników scalenia [...] października 2021 r. podjęło uchwałę w sprawie określenia zasad szacunku gruntów objętych scaleniem, położonych w obszarze scalenia wsi [...], a postanowieniem z [...] listopada 2021 r. nr [...] Starosta uznał, że uchwalone w drodze uchwały uczestników scalenia gruntów, położonych w obszarze wsi [...] na zebraniu [...] października 2021 r. zasady szacunku gruntów, nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia.
Wyniki oszacowania gruntów przedstawione na mapie szacunku porównawczego, zostały ogłoszone na zebraniu uczestników scalenia 15 listopada 2021 r., a następnie wyniki oszacowania gruntów udostępnione zostały do publicznego wglądu zainteresowanym uczestnikom scalenia. Zebranie uczestników scalenia 14 grudnia 2021 r. podjęło uchwałę w sprawie wyrażenia zgody na dokonany szacunek gruntów. Na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] oraz mapy szacunku porównawczego gruntów, sporządzone zostały rejestry szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem.
W dniach od 11 do 20 stycznia 2022 r. nastąpiło zapoznanie uczestników scalenia z porównawczą wartością szacunkową ich gruntów i wartością części składowych, a także zebranie życzeń dotyczących lokalizacji nowo projektowanych gruntów oraz wniosków na pomniejszenie lub powiększenie gospodarstw i zniesienie współwłasności. Geodeta - projektant scalenia przy udziale komisji opracował wstępny projekt rozmieszczenia działek poszczególnych uczestników scalenia tzw. "ustawkę", który został okazany zainteresowanym po uprzednim indywidualnym ich zawiadomieniu. Złożone zastrzeżenia do wstępnego projektu scalenia, rozpatrywane były przez komisję pełniącą funkcje doradcze.
W oparciu o wstępny projekt rozmieszczenia działek ekwiwalentowych "ustawkę", poprawiony o zgłoszone uwagi uczestników scalenia, wykonano projekt szczegółowy, wykazany na mapie obszaru scalenia oraz w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po scaleniu. Sporządzone zostały również szkice wyznaczenia projektu scalenia na gruncie. Następnie projekt scalenia gruntów został okazany zainteresowanym uczestnikom scalenia w okresie od [...] maja 2022 r. do [...] sierpnia 2022 r. Z ogólnej liczby 279 uczestników scalenia 9 uczestników zgłosiło zastrzeżenia do projektu. Zastrzeżenia te były przedmiotem opiniowania przez komisję doradczą i odbywało się w obecności zainteresowanych uczestników scalenia. Z posiedzeń Komisji sporządzono protokoły, a propozycje zmian w projekcie scalenia zostały przedstawione przez geodetę - projektanta scalenia w sposób graficzny i opisowy. Przed zatwierdzeniem projektu scalenia zaopiniowane zastrzeżenia były rozpatrzone przez Starostę.
Opracowany projekt scalenia gruntów, położonych w obszarze obrębu [...] o powierzchni [...] ha Starosta zatwierdził decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Decyzji tej zgodnie z art. 108 § 1 K.p.a. nadał rygor natychmiastowej wykonalności, co daje gwarancję realizacji następnego etapu prac związanych ze scaleniem gruntów tj. zagospodarowania poscaleniowego. Przedmiotową decyzję podano do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy [...], na tablicy ogłoszeń wsi [...] oraz zamieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Starostwa Powiatowego w [...].
Od decyzji organu I instancji odwołało się dwoje uczestników scalenia: BW i MD (dalej także "Skarżący"). Wojewoda w decyzji szczegółowo zrelacjonował przebieg postępowania odwoławczego, zarówno w przypadku uczestniczki BW jak również Skarżącego. Skarżący w dniu 11 kwietnia 2023 r. tj. przed wpływem odwołania do Starosty osobiście stawił się w organie odwoławczym w sprawie prowadzonego scalenia gruntów. Na tę okoliczność został spisany protokół przyjęcia wniosku, w którym Skarżący wniósł m.in. zarzut, że "dojazd z miejsca zamieszkania do działki znacznie się zwiększył". Ponadto wniósł zarzuty, dotyczące "planowanej budowy drogi przebiegającej przez działkę, na której znajduje się zabytkowy budynek szkoły".
Analizując treść wniesionego odwołania (pismo z dnia 31 marca 2023 r.) organ II instancji ustalił, że Skarżący wniósł zarzuty do nowo projektowanej działki nr [...] (przed scaleniem działka nr [...]). Z ww. odwołania wynika, że skarżący nie zgadza się z zaprojektowanym nowym stanem gruntów po scaleniu w zakresie likwidacji działki nr [...] (droga gminna). Zdaniem skarżącego "rekultywacja tej drogi nr [...] nie jest w ogóle możliwa ponieważ usunięcie drzew z korzeniami, które rosną na poboczu, wyrównanie wąwozu będzie kosztować kilkanaście razy więcej jak wartość działki". Skarżący podniósł także zarzuty dotyczące nowo zaprojektowanej działki nr [...] (przed scaleniem działka nr [...]), do której dotychczasowy dojazd wynosił 800 m, a obecnie dojazd ten wynosi 2 km.
Wojewoda odwołania nie uwzględnił i utrzymał w mocy decyzję Starosty zatwierdzającą projekt scalania gruntów. Wyjaśnił, że Skarżący zawiadomiony o okazaniu wartości szacunkowych posiadanych nieruchomości wykazanych w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed scaleniem oraz możliwości złożenia życzeń w sprawie rozmieszczenia działek po scaleniu, w dniu 21 stycznia 2022 r. zapoznał się osobiście z powierzchnią i wartością szacunkową działek nr [...] przed scaleniem. Ponadto zgodnie z adnotacją i złożonym podpisem zawartym w karcie uczestnika scalenia złożył życzenia, aby "działkę zabudowaną pozostawić jak ustalono w terenie i zaprojektować dojazd do drogi asfaltowej", natomiast "ekwiwalent za działkę nr [...] pozostawić w dotychczasowym rejonie".
Z protokołu okazania projektu scalenia na gruncie wynika, że Skarżący osobiście w dniu 25 lipca 2022 r. i 8 sierpnia 2022 r. uczestniczył w czynnościach okazania projektu scalenia gruntów, zaś pismem z 12 września 2022 r. złożył zastrzeżenia do projektu scalenia w zakresie działki nr [...] (po scaleniu działka nr [...]), której jest właścicielem, nie zgadzając się na zaprojektowany dojazd do niej, ponieważ w jego opinii jest to "okrężna droga 2 km przez piaszczyska". Zakwestionował także łącznik między drogą wiejską a drogą [...] wzdłuż działki, na której posadowiony jest budynek szkoły podstawowej (nowo projektowane działki nr [...]), łącznik między drogą wiejską a [...] (nowo projektowana działka nr [...]). Wniósł zastrzeżenia odnośnie do "działki kościelnej" (nowo projektowana działka nr [...]), związane z granicą wyznaczoną przez rosnące drzewa lipy.
Podnoszone w odwołaniu kwestie, jak zaznaczył Wojewoda, były przedmiotem opiniowania przez komisję pełniącą funkcje doradcze, która uznała, aby w zakresie nowo projektowanych działek nr [...] nie wprowadzać zmian. Natomiast co do działki przedscaleniowej nr [...] (po scaleniu działka nr [...]), organ II instancji ustalił, że nastąpiła zmiana w projekcie scalenia w trakcie opiniowania zastrzeżeń; właściciel działki [...] nie wyraził zgody na zaprojektowany dojazd do działki [...], przebiegający przez jego działkę nr [...]. Wobec powyższego komisja zaopiniowała, aby dojazd do działki nr [...] zaprojektować jako drogę gminną o pow. 0,0109 ha i szerokości 4 m od drogi gminnej nr [...].
Wyjaśniając tę sprawę Wojewoda wskazał, że Skarżący przedłożył do akt sprawy porozumienie pomiędzy nim a AB z 13 października 2022 r., zawarte w trakcie opiniowania przez komisję scaleniową zastrzeżenia AB, dotyczącego dojazdu do działki nr [...]. Porozumienie to polegało na wyrażeniu zgody na wydzielenie dojazdu do działki nr [...] w postaci drogi gminnej przez działkę AB w zamian za rekompensatę pieniężną w kwocie 3000,00 zł.
Prowadząc postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 K.p.a. Wojewoda ustalił, że porozumienie to było prywatnym porozumieniem kończącym długoletni spór odnośnie przejazdu Skarżącego do działki nr [...] przez działki AB, co powodowało konflikty. Porozumienie, choć miało miejsce w dniu rozpatrywania zastrzeżeń nie było elementem prac komisji i nie stanowiło części postępowania scaleniowego. W wyniku rozpoznania zastrzeżeń Starosta postanowił zmienić projekt scalenia w zakresie działek nr [...], projektując dla AB (działka nr [...]) i dla Skarżącego (działka nr [...]), nowe działki o zmienionej konfiguracji i położeniu, zgodnie z załącznikiem nr 1. Zmiana ta spowodowała, że poszerzony został wjazd na działkę nr [...] od strony drogi gminnej - działka nr [...].
Ponadto 22 listopada 2022 r. odbyło się spotkanie w Starostwie Powiatowym w [...]. W trakcie tego spotkania dokonano uzgodnień i wyjaśnień postanawiając:
1) zmienić granicę nowoprojektowanej działki [...] od strony północnej w taki sposób aby przebiegała po dotychczasowej granicy ewidencyjnej;
2) ze względu na zapewnienie działce [...] dostępu do drogi gminnej, stwierdzić brak racjonalnych przesłanek na zaprojektowanie drogi gminnej zapewniającej dostęp Skarżącemu do drogi wojewódzkiej;
3) zaproponować Skarżącemu w zamian za działkę do której został zaprojektowany wydłużony dojazd inną działkę zlokalizowaną w okolicach dawnej szkoły, na co nie wyraził zgody.
Zatem ponownie Starosta zmienił projekt scalenia w zakresie działek nr [...], projektując dla Skarżącego - działkę nr [...], dla AB - działkę nr [...] i dla Gminy [...] nowe działki nr [...] o zmienionej konfiguracji i położeniu.
Powyższe oznaczało, że na terenie wsi [...] Skarżący przed scaleniem posiadał 1. gospodarstwo rolne w działce nr [...] (jedn. rej. [...]) o powierzchni 0,1754 ha oszacowane na wartość 46,76punktów szacunkowych, 2. działkę nr [...] (jedn. rej. [....]) o powierzchni 0,4803 ha oszacowane na wartość 38,42. Zatem przed scaleniem posiadał grunty o łącznej powierzchni 0,6557 ha, oszacowane na wartość 85,18 punktów szacunkowych. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr nr [...] o łącznej powierzchni 0,5957 ha oraz wartości 84,82 punktów. Po rozstrzygnięciu zastrzeżeń przez Starostę należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działkach nr nr [...] o łącznej powierzchni 0,6119 ha oraz wartości 86,53 punktów. Odchyłka wynosi 1,35 punktów szacunkowych (odchyłka dopuszczalna +/- 2,56 punktów). Wydzielony został pełny należny ekwiwalent gruntowy. Zgodnie z wyjaśnieniami Starosty wynika, że "w obszarze scalenia wsi [...] potrąceń pod drogi nie stosowano, wobec powyższego w rejestrach szacunku porównawczego gruntów po scaleniu wykazano wartość 0 %".
Wojewoda podkreślił, że ocena projektu scalenia ogranicza się do ustalenia, czy wynikająca z ustawy scaleniowej procedura scaleniowa została zachowana oraz czy zatwierdzając projekt organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego.
Oceniając powyższy materiał dowodowy stwierdził, że z akt sprawy nie wynika, by wydzielając Skarżącemu ekwiwalent doszło do naruszenia przepisów o scaleniu i wymianie gruntów. W wyniku scalenia Skarżący należny ekwiwalent gruntowy otrzymał w działkach nr [...].
Organ II instancji zgodził się z argumentacją Starosty, że działki należące do Skarżącego po scaleniu będą miały zagwarantowany (racjonalny) dostęp do dróg publicznych. Przed scaleniem działka nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, dojazd odbywał się na zasadzie zwyczajowego przejazdu, natomiast działka nr [...] miała dostęp do drogi nr [...], od lat nieużywanej i przez to stała się nieprzejezdna. Skarżący dojeżdżał do swojej działki po działkach AB od strony drogi gminnej. Działka zabudowana nr [...] została zaprojektowana z dostępem do drogi gminnej (zgodnie z życzeniem Skarżącego), ale projektant scalenia opracowując projekt scalenia nie jest w stanie zagwarantować dwóch dróg dojazdowych do każdej działki. Dlatego likwidacja działki nr [...], stanowiącej drogę gminną nie pogorszyła warunków gospodarowania gruntami Skarżącego, bowiem likwidując ww. drogę skarżący w dalszym ciągu posiada dostęp do drogi publicznej, możliwy bezpośrednio z działki nr [...]. Ponadto zjazd z działki nr [...] na drogę gminną (działka nr [...]) został poszerzony z szerokości 4,07 m na 4,95 m, poprawiający tym samym parametry działki, zgodnie z życzeniem Skarżącego.
Odnośnie do rekompensaty pieniężnej, Wojewoda zaakceptował wyjaśnienia Starosty, że porozumienie z dnia 13 października 2022 r. było prywatnym porozumieniem, zawartym w drodze cywilno-prawnej i nie miało nic wspólnego z procedurami scaleniowymi. Dlatego w projekcie scalenia, po rozpatrzeniu zastrzeżeń przez Starostę dotychczasowy stan został zachowany z niewielkim poszerzeniem zjazdu na drogę gminną (działka nr [...]) i powiększeniem działki od strony północnej.
Co do działki nr [...] organ II instancji ustalił, że działka przedscaleniowa nr [...] nie posiadała dostępu do drogi publicznej. W wyniku scalenia należny ekwiwalent gruntowy wydzielono w działce nr [...], z dostępem do drogi gminnej (działka nr [...]). Zaprojektowana droga gminna - działka nr [...] zapewnia dojazd do nowoprojektowanych działek w południowo-zachodniej części wsi [...] tym samym zwiększa wartość użytkową tych gruntów, zapewniające realizację celów scalenia. Jak ustalił Wojewoda w zamian za działkę nr [...] zaproponowano Skarżącemu inną działkę zlokalizowaną w okolicach dawnej szkoły, na co ten nie wyraził zgody. Organ podkreślił, że postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadza się w celu poprawienia warunków życia i gospodarowania mieszkańców wsi W przypadku zaprojektowania nowej działki nr [...], stanowiącej grunty rolne, będące własnością Skarżącego jak i drogi gminnej (działka nr [...]) ww. cel został osiągnięty. Skarżący ostatecznie wniósł, aby działkę nr [...] (przed scaleniem działka nr [...]) przywrócić do stanu poprzedniego.
Odmowę takiego żądania Wojewoda zaakceptował. Podkreślił, że nieuwzględnienie przez Starostę indywidualnych interesów wynikających z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu w działce nr [...], nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia zasadności decyzji. Starosta nie naruszył zasad procedury scaleniowej, jak i zasad przyznawania ekwiwalentu, a na nowo utworzonej działce nr [...] stworzone zostały optymalne warunki gospodarowania.
Organ II instancji nie dopatrzył się też utrudnienia w gospodarowaniu przez skarżącego w stosunku do poprzednio posiadanej działki nr [...] - przeciwnie nowa działka nr [...] zyskała formalny dostęp do drogi publicznej, a w obszarze gruntów rolnych wydzielano ekwiwalent w korzystniejszej konfiguracji, niż to miało miejsce przed scaleniem.
Wojewoda dodał, że uwagi na temat projektu budowy łącznika, który "został wykonany przez prywatną działkę, a następnie przez działkę szkolną, były już przedmiotem analizy przy opiniowaniu przez komisję zastrzeżeń na projekt scalenia, złożonych przez Skarżącego (dotyczących nowo zaprojektowanej drogi - działki nr [...], pismo z dnia 12 września 2022 r.). Organ wskazał, że na przebieg powyższej drogi zgodzili się wszyscy uczestnicy scalenia posiadający grunty przy tej drodze. Oględziny wykazały, że jedynie w okolicach dawnej szkoły można urządzić drogę, która w razie zagrożenia będzie stanowić łącznik z drogą wojewódzką. Nowo projektowana droga usytuowana jest w rejonie dotychczasowej działki nr [...], stanowiącej drogę gminną, natomiast z wyjaśnień Starosty zawartych w pkt. 8 ppkt. b) załącznika nr 3 do zaskarżonej decyzji z dnia 14 marca 2023 r. wynika, że budynek szkoły podstawowej w [...] od 20 lat stoi pusty.
Odpierając zarzut stronniczości komisji scaleniowej oraz geodety-projektanta scalenia, Wojewoda podpierając się treścią art. 1 ust 1 ustawy scaleniowej, podkreślił, że mówiąc o celu scalenia ustawodawca miał na myśli nie interes właściciela jednej działki (nieruchomości) lecz interesy wszystkich uczestników scalenia. W ocenie organu indywidualny interes Skarżącego w przedmiotowej sprawie nie został pominięty ani naruszony, a przyjęte w projekcie scalenia rozwiązania w zakresie przyznanego Skarżącemu ekwiwalentu gruntowego nie posiadają cech dowolności. Starosta przeprowadził postępowanie scaleniowe z zachowaniem przewidzianej w ustawie procedury i z zachowaniem - określonych w art. 1, art. 8 i art. 14 ustawy scaleniowej - zasad postępowania scaleniowego. Ponadto powtarzane w toku postępowania scaleniowego zarzuty dotyczące "zaprojektowanych nowych dróg dojazdowych do działek" nie mogą odnieść skutku prawnego tylko dlatego, że wyrażają sprzeciw uczestnika scalenia wobec przyjętych niektórych rozwiązań. Ustawa nie przewiduje wymogu zgody wszystkich właścicieli gruntów objętych scalaniem na wszczęcie postępowania, jego przeprowadzenie i zatwierdzenie projektu scalenia. Projekt scalenia może być bowiem zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Ten warunek - który bezspornie został w sprawie spełniony - pokazuje, że zatwierdzenie projektu scalenia może nastąpić również wtedy, gdy niektórzy uczestnicy scalenia subiektywnie, czy nawet obiektywnie nie uzyskali w wyniku scalenia optymalnego zaspokojenia swych potrzeb. Realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej, nie może bowiem dotyczyć każdej pojedynczej działki w równym stopniu, gdyż jest to niemożliwe.
W ocenie organu II instancji Starosta przeprowadził postępowanie nie tylko w zgodzie z przepisami postępowania, dokonując ustaleń wszystkich istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia i kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego, ale także w prawidłowy sposób ustalił obowiązujące przepisy prawa materialnego - ustawy scaleniowej - dokonując ich prawidłowej wykładni i zastosowania.
W Konkluzji Wojewoda stwierdził, że zadaniem organu odwoławczego, w zakresie wyboru rozwiązań scalenia jest zbadanie, czy te rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, czy w sposób należyty zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych uczestników scalenia. Poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów, wynikające z braku akceptacji dla przyznanego ekwiwalentu, nie jest argumentem wystarczającym dla podważenia legalności decyzji. Postępowanie scaleniowe gruntów przeprowadza się z udziałem i dla dobra właścicieli gruntów w celu poprawienia warunków życia i gospodarowania mieszkańców wsi. Oceniając przeprowadzone scalenie gruntów wsi [...] Wojewoda uznał, że przeprowadzone zostało z zachowaniem przepisów prawa. Projekt scalenia gruntów na nowo utworzonych działkach stworzył bardziej dogodne warunki gospodarowania tymi gruntami wszystkim uczestnikom scalenia, poprawił strukturę obszarową gospodarstw, poprawił ich rozłóg, jak również zmniejszył liczbę działek w gospodarstwie.
Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody, zarzucając rozstrzygnięciu:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji:
1. art 36 ust 1 pkt 1), 2), 8) i 9) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej: "ustawa o ochronie zabytków") w zw. z § 15 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia .prac konserwatorskich, prac restanratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków poprzez brak zgody konserwatora zabytków na podział zabytku nieruchomego i podział działki zabudowanej budynkiem szkoły w [...], skutkiem czego nastąpi wytyczenie drogi nowo projektowanymi działkami nr [...] , ponadto wykonanie tej drogi w ramach postępowania po-scaleniowego wymaga również zgody Konserwatora Zabytków na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy jako robót budowlanych w otoczeniu zabytku wpisanego do rejestru, a nadto w myśl art. 36 ust. 9 pkt ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wymaga również zmiana przeznaczenia zabytku wpisanego do rejestru lub sposobu korzystania z tego zabytku. Skoro cała nieruchomość została wpisana do rejestru zabytków to jej podział, zmiana przeznaczenia i wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku wymagają zgody konserwatora w formie decyzji administracyjnej. Decyzję scaleniową należy traktować zarówno jako decyzję w sprawie podziału, jak i decyzję pozwalającą na wykonanie robót budowlanych - na drogi poscaleniowe.
2. art. 1. ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982r., o scaleniu i wymianie gruntów, który reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na objęciu scaleniem nieruchomości Skarżącego, który posiadał działkę przed scaleniem [...] oraz dojazd do działki nr [...]), a w wyniku wykonanych prac scaleniowych, wbrew podstawowym założeniom ustawy i przydzieleniu Skarżącemu w ramach tzw. rekompensaty za działkę otrzymał drogę, stanowiącą dojazd do nieruchomości skarżącego, która jest znacznie dłuższa, gdyż przedtem tą drogą dojazd wynosił 800 m, natomiast obecnie dojazd wynosi 2 km, co wcale w myśl celów scaleniowych nie poprawia struktury i organizacji drogi skarżącego, jednocześnie wskazując, że w trakcie wykonywania prac scaleniowych w zakresie działki nr [...] skarżący zgłaszał swoje niezadowolenie, żądając przywrócenia do stanu poprzedniego oraz w zakresie działki nr [...]), przedkładając do akt sprawy "porozumienie dotyczące wyrażenia zgody na wydzielenie dojazdu do działki nr [...] w postaci drogi gminnej przez działkę AB w zamian za rekompensatę pieniężną w kwocie 3.000 zł", żądając przywrócenia wjazdu z drogi [...] "do podwórza". Wskazać należy, iż organ mimo wyraźnie stawianego sprzeciwu i zastrzeżeń do projektu scaleniowego przez skarżącego stwierdzili, że proponowane warunki są bardzo podobne, niemalże identyczne, znaczna powierzchnia działki pozostaje w dotychczasowym położeniu, a zaprojektowana działka nie powoduje pogorszenia warunków w stosunku do dotychczasowego posiadanej działki, a także działki po scaleniu należące do skarżącego będą miały zagwarantowany (racjonalny) dostęp do dróg publicznych, ponadto wyjaśnił, że działka przed scaleniem nr [...] nie miała dostępu do drogi publicznej, dojazd odbywał się na zasadzie zwyczajowej przejazdy natomiast działka nr [...] miała dostęp do drogi nr [...] (która była od lat nieużywana i przez to stała się nieprzejezdna), podczas gdy zasadniczym celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, a nie tak jak to miało miejsce do tworzenia gorszych warunków gospodarowania. W ocenie Skarżącego doszło do wywłaszczenia go z nieruchomości wbrew celom ustawy z jednoczesnym naruszeniem przepisów o udziale tzw. czynnika społecznego w scaleniu, ponieważ mimo wiedzy komisji opiniującej o zgłaszanych zastrzeżeniach do projektu przez Skarżącego, a także o porozumieniu między skarżącym a AB, komisja zaopiniowała projekt pozytywnie, następnie Starosta, nie zważając na wyraźny sprzeciw Skarżącego zadecydował o wywłaszczeniu na cel inny niż społeczny działek poprzez zatwierdzeniu projektu scaleniowego.
3. art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zatwierdzeniu projektu wymiany gruntów, a następnie wydaniu decyzji scaleniowej z pominięciem stanowiska Skarżącego, który nie wyraził zgody na dokonanie w ramach racjonalnego ukształtowania gruntów wchodzących w skład gospodarstw rolnych wzajemnej wymiany gruntów w sposób przedstawiony w projekcie scalenia, podczas gdy wymiana taka może być dokonana na zgodny wniosek właścicieli tych grantów. Wbrew twierdzeniom organu Skarżący nie wyraził zgody na objęcie procesem "scalenia", ponieważ projekt scalenie jedynie pogarsza i utrudnia jego sytuację, a w żaden sposób nie polepsza, o czym komisja miała wiadomość, a co Starosta a następnie Wojewoda całkowicie zignorował wydając decyzję.
4. art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy scaleniowej, poprzez ich niezastosowanie i nieprzydzielenie Skarżącemu grantu o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, wydzielenie działki w innym miejscu o gorszych parametrach, a także poprzez brak zrekompensowania skarżącemu poniesionych strat. Ponadto z uzasadnienia Wojewody wynika, że przed scaleniem łącznie Skarżący posiadał grunty o powierzchni 0.6557 ha, oszacowane na wartość 85,18 pkt szacunkowych, natomiast w wyniku scalenia należny ekwiwalent wydzielono w działkach nr [...] o łącznej powierzchni 0,5957 ha oraz wartości 84,82 pkt, zatem nie można tutaj mówić, jak twierdzi organ o polepszeniu się sytuacji gruntowej skarżącego, gdyż skarżący jedynie stracił, a nic nie zyskał. Wobec tego w tej sytuacji został naruszony art. 8 ustawy scaleniowej, w myśl której uczestnicy scalenia otrzymują granty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane, jak wskazano powyżej w toku postępowania scaleniowego Skarżącemu został pomniejszony obszar gruntów jaki posiadał dotychczas przez wiele lat w sposób niekorzystny. Należy wskazać, iż ani Wojewoda, ani Starosta nie wskazał na żadne kryteria, którymi kierował się w zakresie uznania równorzędności grantów, podczas gdy organ przygotowując projekt scalenia grantów położnych w obszarze wsi [...] powinien przyjąć w nim rozwiązania techniczne zapewniające realizację celów scalenia
5. art. 7b ust. 1 ustawy scaleniowej, poprzez pominięcie normy, w myśl której przed okazaniem projektu scalenia gruntów uczestnik scalenia może złożyć geodecie-projektantowi scalenia propozycje, co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Skarżący uczestniczył w takich czynnościach i okazał, że chce grunt w dotychczasowej lokalizacji dodatkowo wskazał osobiście w dniu 11 kwietnia 2023 r., będąc w siedzibie Podkarpackiego Urzędu Wojewódzkiego, że "dojazd z miejsca zamieszkania do działki znacznie się zwiększył". Należy wskazać, że organ w uzasadnieniu zauważa niezadowolenie skarżącego i jego zgłaszane uwagi do projektu scaleniowego lecz niestety bezskutecznie, nie podejmuje żadnych działań ani w żaden sposób nie uzasadnia swoich decyzji podpierając się chociażby przepisami obowiązującymi przy tworzeniu projektu scalenia, czy ostatecznie wydaniu decyzji scaleniowej i ewentualnie podania podstawy takiego rozstrzygnięcia.
6. art. 24-25 ustawy scaleniowej poprzez pominięcie przez komisję zastrzeżeń do projektu scalenia gruntu, o której mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, co do zastrzeżeń Skarżącego do projektu scalenia gruntów i odmowę wprowadzenia zmian w projekcie scalenia, zgodnie z tą opinią bez jakiegokolwiek uzasadnienia - "bo tak". Powyższe spowodowało przekroczenie zasady państwa prawa i granice uznania administracyjnego, a prawidłowe zastosowanie tego przepisu wymaga uwzględnienia także zasad słuszności i sprawiedliwości rozstrzygnięcia. Ponadto naruszona została zasada przekonywania (art. 11 K.p.a.) oraz zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art 8 K.p.a.).
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, mających istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia:
1. art. 107 ust. 1 i 3 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na braku dokładnego uzasadnienia dokonanego rozstrzygnięcia i brak wskazania jakie argumenty przeważyły o decyzji organu;
2. art. 32 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 8 i art 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a. poprzez nierówne traktowanie stron postępowania i prowadzenie postępowania w interesie organu, a przez to naruszenie zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nieuwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, przy jednoczesnym przekonaniu, że organ w prawidłowy sposób dokonał ustaleń wszelkich istotnych okoliczności dla treści rozstrzygnięcia i kompleksowej oceny zebranego materiału dowodowego, a także w prawidłowy sposób ustalił obowiązujące przepisy prawa materialnego -ustawy scaleniowej - dokonując ich prawidłowej wykładni i zastosowania, w ostateczności nie uzasadniając motywów powyższego rozstrzygnięcia, a także nie odnosząc się do zarzucanych przepisów naruszających prawo a mających znaczący wpływ w wydanej decyzji.
W oparciu o podniesione zarzuty, Skarżący wniósł o:
1. uchylenie zaskarżonej decyzji organów II i I instancji w całości, tj. decyzji Wojewody z dnia 21 września 2023 r., znak: GK-II.7213.29.2023 i utrzymanej w mocy decyzji Starosty z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] i zwrócenie sprawy organowi I instancji celem wydania nowej decyzji w przedmiocie projektu scalenia gruntów położonych w obszarze wsi [...], w zakresie zaskarżonym przez Skarżącego;
2. zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego;
3. rozpoznanie skargi poza rozprawą.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej argumentację.
W odpowiedzi Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna, została przez Sąd oddalona w całości.
I. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 269; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a.
II. Sądowa kontrola przedmiotu skargi nie wykazała jakichkolwiek naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które mogłyby stanowić argument za uznaniem zarzutów skarżącej strony. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zasady prawdy materialnej tj. przepisami art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., dzięki czemu mógł stanowić oparcie dla ustaleń faktycznych Sądu – art. 133 § 1 P.p.s.a. Przekazane do WSA akta sprawy dostatecznie przedstawiają konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego okoliczności faktyczne, nie wymagając tym samym przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.
Sprawa niniejsza została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym wobec wniosku w tym przedmiocie złożonego przez Organ (odpowiedź na skargę) i braku sprzeciwu ze strony skarżącej, czego podstawę stanowił art. 119 pkt 2 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym stanowi z kolei art. 120 P.p.s.a.
III. Przedmiotem skargi uczyniono w niniejszej sprawie decyzję Wojewody wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty Powiatu [...] o zatwierdzeniu projektu scalania gruntów w obszarze wsi [...] o powierzchni 313,1268 ha. Wojewoda wydał swe rozstrzygnięcie w wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez BW oraz MD, tj. uczestników scalenia.
Decyzje Organów zostały oparte na przepisach ustawy scaleniowej. W myśl art. 1 tej ustawy, celem scalenia gruntów jest tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Najogólniej rzecz biorąc, scalenie polega na połączeniu w jedną całość wielu rozdrobnionych lub też położonych w niekorzystnej konfiguracji nieruchomości celem dokonania ponownego podziału nieruchomości, które podlegały scaleniu, z zachowaniem proporcji w zakresie powierzchni tych scalonych nieruchomości, jednakże ze zmianą w zakresie ich usytuowania a także przeznaczenia. Cała konstrukcja scalenia i podziału nieruchomości, niewątpliwie skomplikowana, długotrwała i kosztowna, ma na celu efektywniejsze wykorzystanie danego terenu przy jednoczesnym stworzeniu zaplecza technicznego, w postaci odpowiednich dróg i urządzeń infrastruktury technicznej, ułatwiającego eksploatację nowo wydzielonych działek (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 4 listopada 2010 r. sygn. II SA/Lu 454/10, CBOSA).
Uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za dotychczas posiadane; za równą wartość szacunkową uważa się również wartość o różnicy nieprzekraczającej 3%, oraz iż w wypadkach gdy ze względów technicznych nie jest możliwe wydzielenie gruntów o równej wartości szacunkowej, stosuje się dopłaty pieniężne. Dopłaty te przysługują za różnicę wartości szacunkowej przekraczającą 3% - art. 8 ust. 1 i 2 ustawy scaleniowej.
Projekt scalenia gruntów sporządzony przez geodetę we współpracy z komisją powołaną przez starostę oraz udziale uczestników scalania może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu (art. 23 ust. 2 i art. 26 ustawy scaleniowej), większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Zatwierdzenie projektu scalenia następuje w drodze decyzji starosty, o czym stanowi z kolei art. 27 ust. 3 ustawy scaleniowej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt scalenia prowadzone jest według przepisów procesowych wyrażonych do ustawie scaleniowej; natomiast w zakresie nieunormowanym w tej ustawie znajdą zastosowanie przepisy k.p.a., o czym stanowi art. 33 ust. 1 ustawy scaleniowej.
Należy w tym miejscu mocno podkreślić, że rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia nie gwarantuje jego uczestnikom otrzymania gruntów "lepszych" i w nie mniejszym areale niż w stanie przedscaleniowym. Dlatego, jeśli sytuacja uczestnika scalenia nie uległa pogorszeniu, a generalnie cel scalenia został osiągnięty, to nie można mówić o naruszeniu indywidualnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej (zob. wyrok NSA z 19 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2062/14, LEX, CBOSA).
IV. Z postanowienia Starosty z dnia 10 lipca 2020 r. o wszczęciu postępowania scaleniowego wynika, że łączna powierzchnia obszaru scalenia wynosi [...] ha, zaś wnioskodawcy postępowania scaleniowego dysponują powierzchnią 189,58 ha. Zatem został spełniony podstawowy warunek dopuszczalności wszczęcia tej procedury wynikający z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scaleniu i wymianie gruntów (Dz.U. z 2022 r., poz. 1223 z późn. zm.; zwana dalej ustawą scaleniową), według którego postępowanie scaleniowe może zostać wszczęte na wniosek większości właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia.
Z treści skargi wynika w szczególności, że MD nie zgadza się z włączaniem jego nieruchomości do wszczętej prawidłowo procedury scaleniowej. Sąd odpowiadając na twierdzenia Strony zobowiązany jest wyjaśnić, że przepisy ustawy o scaleniu nie sprzeciwiają się możliwości zatwierdzenia projektu scalenia, jeżeli z jego ustaleniami nie zgadza się jego uczestnik. Otóż w myśl art. 27 ust. 1 w/w ustawy projekt scalenia gruntów może być zatwierdzony, jeżeli po jego okazaniu, o którym mowa w art. 23 ust. 2 i w art. 26, większość uczestników scalenia nie zgłosiła do niego zastrzeżeń. Z akt sprawy nie wynika, aby większość uczestników zgłosiła zastrzeżenia o jakich mowa w tym przepisie, uniemożliwiając organowi zatwierdzenie projektu scalenia gruntów. Działania Starosty mają umocowanie w przepisach ustawy o scaleniu. Na jej podstawie, Organ I instancji wydał postanowienie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...], obejmujące granicami scalenia obszary działek należących do strony skarżącej. Wydanie tego postanowienia przesądziło o możliwości przeprowadzenia wobec własności Strony procesów typowych dla scalenia gruntów. Dla wszczęcia postępowania scaleniowego i związanych z tym wywłaszczeń może dojść pomimo braku zgody dysponenta prawnego nieruchomości. O wszczęciu tego rodzaju sprawy decyduje Starosta, jeżeli w myśl art. 3 ust. 2 ustawy scaleniowej zwróci się do niego z wnioskiem większość właścicieli gospodarstw rolnych, położonych na projektowanym obszarze scalenia, lub na wniosek właścicieli gruntów, których łączny obszar przekracza połowę powierzchni projektowanego obszaru scalenia. Zatem brak zgody strony skarżącej na przeprowadzenie scalenia nie ma znaczenia dla możliwości wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów wsi [...]. Poza tym, niezadowolenie uczestnika scalenia nie oznacza, że decyzja o zatwierdzeniu projektu dotknięta jest wadą prawną. Należy bowiem pamiętać, że organy prowadzące scalenie muszą w miarę możliwości uwzględniać interesy wszystkich uczestników scalenia. W trakcie postępowania scaleniowego nie można z natury rzeczy uwzględnić wszystkich żądań każdego z uczestników scalenia z osobna, a więc i skarżącego, ponieważ byłoby to technicznie niemożliwe i naruszałoby interesy innych rolników oraz niweczyłoby cel oraz skuteczność scalenia.
V. Skarżący zarzuca decyzji Wojewody oraz decyzji Starosty naruszenie przepisów ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami w postaci art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 8, 9 tej ustawy w związku z § 15 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisany do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków. Miało to polegać na nieuzyskaniu zgody konserwatora zabytków na podział zabytku nieruchomego i podział działki zabudowanej budynkiem szkoły w [...]. Skutkiem tych naruszeń ma być wg skarżącego wytyczenie nowoprojektowanej drogi działkami o nr [...].
Z przekazanych do Sądu akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2023 r. Starosta [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów położonych w obszarze wsi [...]. W dniu 5 kwietnia 2023 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło odwołanie [...] od wyżej wymienionej decyzji Starosty. Do swego odwołania odwołujący załączył kopie pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Rzeszowie z dnia [...] września 2022 r. W pkt 1 wyżej wymienionego pisma poinformowano adresatów o tym, że budynek Szkoły Podstawowej w [...], powstał pod koniec dziewiętnastego wieku. Pierwotnie pełnił on funkcje publiczne szkoły jednoklasowej, a obecnie zachował swą funkcję placówki oświatowej. Jednocześnie wyraźnie podniesiono, iż z uwagi na posiadane walory zabytkowe przedmiotowy budynek został ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Powyższe informacje odgrywają istotne znaczenie dla oceny zarzutów skargi, bowiem w świetle powołanego w skardze art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga dokonanie podziału zabytku nieruchomego wpisanego do rejestru zabytków. A contrario powyższy przepis ustawy nie wymaga zgody konserwatora na podział nieruchomości, która nie jest wpisana do tego rodzaju rejestru, choćby była wpisana np. do ewidencji zabytków.
W myśl art. 7 ustawy o ochronie zabytków, formami ochrony zabytków są:
1) wpis do rejestru zabytków;
1a) wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa;
2) uznanie za pomnik historii;
3) utworzenie parku kulturowego;
4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.
Dodać do tego wypada, że do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy (art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków). Rejestr zabytków dla zabytków znajdujących się na terenie województwa prowadzi wojewódzki konserwator zabytków - art. 8 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Z powyższego wynika, że wiedzę o objęciu tą formą ochrony określonego zabytku, będzie posiadać organ decyzyjny czyli wojewódzki konserwator zabytków.
Natomiast wpis do ewidencji zabytków, czyli publicznego rejestru prowadzonego w oparciu o art. 21 i nast. ustawy o ochronie zabytków, nie stanowi w świetle prawa o automatycznym objęciu przedmiotu ruchomego lub nieruchomego ochroną przewidzianą dla zabytków wpisanych do rejestru. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego "Ewidencja zabytków", o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest jedynie podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Nie została ona jednak wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych przepisem art. 7 ww. ustawy (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 15 września 2010 r., IV SA/Po 428/10, LEX nr 758501).
Mając na względzie powyższe ustalenia natury prawnej, zważyć należało, że w świetle treści znanego stronie pisma Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 września 2022 r. Budynek Szkoły Podstawowej w [...] z uwagi na posiadane walory zabytkowe został ujęty w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków.
Sąd po przeanalizowaniu treści tych regulacji oraz treści pisma Wojewódzkiego Konserwatora nie mógł potwierdzić istnienia stawianego przez Skarżącego wymogu współdziałania przy dokonywaniu procesu scalenia w zakresie podziału nieruchomości, na której znajduje się budynek Szkoły Podstawowej we wsi [...]. Na podstawie tego pisma nie można twierdzić, że w/w budynek został ujęty w rejestrze zabytków. Również analiza powszechnie dostępnej wojewódzkiej ewidencji zabytków dla województwa podkarpackiego wpisanych do rejestru zabytków nie potwierdza tezy strony, aby budynek szkoły został wpisany do rejestru zabytków (zob.[....]). Dla gminy [...].
Ponieważ Szkoła i zabudowany nią grunt, nie jest wpisana do rejestru zabytków, to nie może wchodzić w grę stosowanie w/w regulacji o ochronie zabytków wpisanych do rejestru zabytków. Organ ochrony zabytków w powołanym już piśmie zwrócił słusznie uwagę na konieczność przeprowadzenia uzgodnień w przypadku gdy doszłoby do realizacji inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 162 z późn. zm.). Otóż przepis tej ustawy, w postaci art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f, wymaga uzyskania opinii (słabszej niż uzgodnienie formy współdziałania) właściwego wojewódzkiego konserwatora w odniesieniu do dóbr kultury chronionych na podstawie odrębnych przepisów. Do takich należą zabytki wpisane do ewidencji.
Podsumowując, ponieważ budynek Szkoły Podstawowej w [...] nie jest objęty ochroną wynikającą z przepisów ustawy dla zabytków wpisanych do rejestru, a jedynie do w ewidencji zabytków, o której mowa w art. 21 ustawy o ochronie zabytków opiece nad zabytkami, to nie można było stawiać organom prowadzącym postępowanie scaleniowe obowiązku uzyskania w toku postępowania scaleniowego oczekiwanego przez skarżącego uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Brak obowiązku stosowania wskazanej w skardze regulacji w omawianym przypadku, czyni postawiony przez skarżącego zarzut bezzasadnym.
VI. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów założonych przeciw decyzji Wojewody należy wstępnie wyjaśnić na podstawie zalegających w aktach rejestrów stanu gruntów strony przed i po scaleniu, że skarżący przed scaleniem posiadał [...].
W rezultacie jako prawidłowe ocenić należy stwierdzenie Wojewody, iż w wyniku ustalenia został wydzielony uczestnikowi należny ekwiwalent gruntowy. Podawane przez Skarżącego w skardze do WSA wartości szacunkowe oraz powierzchnie nowowydzielonych działek, opisują stan sprzed uwzględnienia przez Starostę złożonych przez niego zaostrzeń. Skarżący podnosząc zarzuty wobec działań Organów winien zważyć, że niektóre z jego zastrzeżeń zostały pozytywnie uwzględnione przez Starostę, co spowodowało że skutkiem scalenia nie jest obniżenie, a podniesienie wartości posiadanego majątku.
Sąd w kontekście zarzutów nakierowanych na art. 8 ust. 1, 2 i 3 ustawy o scaleniu zauważa, że zgodę na oszacowanie gruntów położonych w obszarze wsi [...] wyraża w tej sprawie uchwała uczestników scalenia z dnia 14 grudnia 2021 r. Uchwałę tą poprzedzało wydanie przez Starostę postanowienia z dnia 22 listopada 2021 r. o uznaniu, że uchwalone w drodze uchwały zasady szacunku gruntów nie są sprzeczne ze słusznym interesem uczestników scalenia – art. 11 ust. 1 ustawy o scaleniu. Dlatego ewidentny brak różnic na niekorzyść strony Skarżącej w stanie przed i po scaleniowym w zakresie wartości punktowej obu działek jak i pozostałe cechy istotne z punktu widzenia założeń scalenia, potwierdzają ocenę organów obu instancji względem sposobu zastosowania art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku Strony otrzymał On w wyniku scalenia zgodnie z prawem ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym, co w pełni odpowiada treści art. 1 ust. 1 i art. 8 ust. 1 i nast. ustawy scaleniowej.
VII. Znalazła potwierdzenie w aktach sprawy ocena Organu odwoławczego, iż działka o nr. [...] (po scaleniu o nr [...] przed scaleniem nie posiadała dostępu do drogi publicznej, zaś dojazd do drogi odbywał się po działce należącej do AB przy pomocy przejazdu znajdującego się pośrodku działki należącej do w/w osoby. Przejazd po nieruchomości sąsiada do drogi publicznej, przed scaleniem skutkującym połączniem działki z drogą publiczną, odbywał się dzięki zawartej z nim odpłatnej umowie. W wyniku scalenia nowopowstała działka o [...] w miejsce dotychczasowej działki o nr [...], zgodnie z życzeniem uczestnika została zaprojektowana z bezpośrednim dostępem do drogi gminnej sąsiadującej także z działką nr [...], co jasno obrazują znajdujące się w aktach sprawy mapy. To powoduje, że w wyniku scalenia nie nastąpiło pogorszenie warunków gospodarowania nieruchomością zabudowaną. Wydzielając nową działkę o nr [...] w miejsce dotychczasowej o nr [...], skarżący dzięki scaleniu uzyskał w sposób formalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Co więcej, zjazd z nowo zaprojektowanej działki nr [...] na drogę gminną został istotnie poszerzony z dotychczasowej szerokości 4,07 m, na 4,55 m poprawiając jak podnosi Wojewoda parametry działki oraz warunki obsługi komunikacyjnej. Reasumując, Starosta [...] zagwarantował w sposób formalny dostęp skarżącego do drogi publicznej, wydzielających w tym celu odpowiedni gruntu łączący teren poprzedniej działki o nr. [...] bezpośrednio z drogą publiczną. Trzeba też przyznać rację Organom, że przepisy stosowanej przez nich ustawy, jak również odrębne regulacje prawne, nie gwarantują uczestnikom scalenia na poziomie prawnym, dostępu do drogi publicznej z dwóch jak i więcej stron – likwidacja drogi [...] która weszła w skład działki [...].
VIII. Nie powiodły się także zarzuty skoncentrowane na nieprawidłowym wydzieleniu działki nr [...], w miejsce dawnej działki o nr [...]. Otóż z przeanalizowanych przez Sąd dokumentów wynika, że działka o nr [...] przed scaleniem nie posiadała jakiegokolwiek formalnego dostępu do drogi publicznej; natomiast w wyniku scalenia w zamian za to działkę został wydzielony stronie należny ekwiwalent gruntowy w postaci działki o nr. [...]. Część powierzchni nowopowstałej działki pokrywa się z dawną działką o nr [...]. Nie ulega wątpliwości, że aktualnie nowopowstała działka o nr. [...] posiada dostęp do drogi gminnej (styka się z granicami działki drogowej) bezpośrednio zapewniając pełną obsługę komunikacyjną tej nieruchomości. W aktualnym stanie działka o nr [...] graniczy z zaprojektowaną drogą gminną o nr. [...], stanowiącą część sieci dróg dojazdowych do działek rolnych w tej części wsi [...]. Niewątpliwie więc przydzielona stronie nowa działka o nr [...], co słusznie stwierdza Wojewoda w wyniku działań scaleniowych uzyskała stały i bezpośredni dostęp do drogi publicznej.
Wobec przyjętych rozwiązań scaleniowych, został spełniony cel tego procesu w postaci poprawy warunków gospodarowania na skutek polepszenia warunków obsługi komunikacyjnej. Z dokumentów scalenia wynika ponadto, że proponowano stronie w zamian za działkę nr [...], nieruchomość położoną w innym miejscu wsi [...], na co strona nie wyraziła zgody. W sytuacji gdy nowopowstała działka nr [...], posiada dostęp do siatki komunikującej stworzonej dla obsługi działek rolnych, nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty podnoszące wydłużenie dojazdu z 800 m do 2 km. Otóż uzyskanie bezpośredniego dostępu do drogi gminnej należy obiektywnie uznać za polepszenie warunków gospodarowania poprzez dostosowanie granic nieruchomości do systemu drogowego – art. 1 ust. 1 ustawy o scalaniu.
IX. W przekonaniu składu orzekającego WSA, nie doszło też do naruszenia art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej bowiem w ramach zabiegów scaleniowych nie miała miejsca wymiana gruntów. Czynności geodety, Komisji i organów doprowadziły wyłącznie do typowej dla procesu scaleniowego modyfikacji granic nieruchomości przedscaleniowych z ukierunkowaniem na poprawę warunków gospodarowania. Należało zauważyć, że skarżący nie otrzymał w wyniku scalenia jakąś już wcześniej istniejącą działkę(ki) o tej samej lub niższej wartości. W znacznej części położenie jego dotychczasowych gruntów nie uległo zmianie, w tym pogorszeniu, a wprowadzone zmiany w zakresie powierzchni miały na celu polepszenie warunków obsługi komunikacyjnej tych działek poprzez stworzenie bezpośredniego dostępu do publicznej infrastruktury komunikacyjnej - poprawę warunków ich zagospodarowania, wzrost wartości użytkowej. To samo należy powiedzieć o działkach sąsiadujących z dotychczasowymi nieruchomościami strony skarżącej, co przeczy o dokonaniu wymiany gruntów w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy scaleniowej. Została tu zachowana istota postępowania scaleniowego, którym jest stworzenie nowego stanu prawnego w stosunku do wszystkich gruntów objętych postępowaniem scaleniowym (zob. wyrok NSA z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 547/11, LEX).
X. Sąd nie mógł też podzielić zarzutów skargi w obszarze zarzucanego Organom naruszenia art. 7b ust. 1 ustawy scaleniowej. Przepis ten stanowi, że przed okazaniem projektu scalenia gruntów uczestnik scalenia może złożyć geodecie-projektantowi scalenia propozycje co do sposobu wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji. Z treści tych regulacji nie można wyprowadzić wniosku o tym, że organy prowadzące procedurę scaleniową związane są propozycjami wydzielenia gruntów w zamian za grunty dotychczas posiadane, w szczególności w zakresie ich lokalizacji.
Organy prowadząc czynności scalenia korzystają z określonej prawem swobody niezbędnej dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, co jak wiadomo może nie odpowiadać indywidualnym interesom uczestnika scalenia. Jeżeli jednak dotychczasowe warunki nie uległy pogorszeniu, a cel scalenia został osiągnięty, to nie dochodzi do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy scaleniowej poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych przez właściciela gruntu propozycji. Może okazać się bowiem, że nie w każdym przypadku cel, jakim jest poprawa struktury obszarowej i uzyskanie korzystnych warunków gospodarowania zostanie w równym stopniu osiągnięty w stosunku do wszystkich właścicieli gruntów zaliczonych do obszaru scalenia. Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że poczucie nieuwzględnienia indywidualnych interesów nie jest argumentem przekonującym do podważenia legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdyż organ scaleniowy zmuszony jest rozważać wiele spornych interesów. Ustawa scaleniowa reguluje scalenie jako akcję zmierzającą do uporządkowania stanu gruntów na danym terenie, inicjowaną i akceptowaną generalnie przez większość, a niekoniecznie przez wszystkie osoby zainteresowane (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 6 grudnia 2022 r., sygn. II SA/Bk 579/22, LEX).
XI. W skardze znalazły się zarzuty podnoszące naruszenie przez komisję zastrzeżeń złożonych przez skarżącego do projektu scalenia, co miało według niego spowodować przekroczenie granic zasady państwa prawa i uznania administracyjnego.
Według art. 24 ust. 1 ww. ustawy uczestnicy scalenia, w terminie 14 dni od dnia okazania projektu scalenia gruntów, mogą zgłaszać na piśmie staroście zastrzeżenia do tego projektu. Zgłoszone zastrzeżenia rozpatruje starosta, po zasięgnięciu opinii komisji, o której mowa w art. 10 ust. 1 ustawy scaleniowej. Komisje powołuje na podstawie art. 10 ust. 1 tej ustawy, starosta i pełni ona funkcje doradcze.
Zastrzeżenia dotyczące działania komisji związane z rozpatrywaniem przez nią zastrzeżeń MD nie miały wpływu na końcowy wynik postępowania z dwóch przyczyn. W świetle powołanych regulacji ustawy o scalaniu opinia komisji nie ma charakteru wiążącego dla organu decyzyjnego, jakim jest w myśl art. 24 ust. 1 ww. ustawy starosta. Starosta ma jedynie obowiązek zasięgnąć opinii komisji i nie jest nią związany. Po drugie, zastrzeżenia złożona przez Stronę zostały częściowo przez Starostę [...] uwzględnione, o czym poinformowano go w piśmie z dnia [...] grudnia 2022 r. Sposób w jaki Organ ocenił zastrzeżenia złożone do projektu scalenia zostały wyjaśniono skarżącemu treścią uzasadnienia decyzji Starosty [...] o zatwierdzeniu projektu scalenia.
XII. Skarżący nie może mieć pretensji do orzekających w sprawie organów skoro sposób rozpatrzenia zastrzeżeń do projektu scalenia został mu zakomunikowany treścią załącznika nr 3 do decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2023 roku. W pozycji o nr 8 tego załącznika, strona może zapoznać się z sposobem w jaki zastrzeżenia przez niego złożone zostały rozpoznane i z jakich przyczyn.
Nie sposób było potwierdzić także zarzucanego przez stronę naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Otóż obie wydane w sprawie decyzje w sposób dostateczny spełniają wymogi płynące z treści tej regulacji procesowej bowiem zawierają wymagane prawem elementy. Sąd ponadto nie dostrzegł podnoszonego skargą naruszenie prawa w zakresie zasady równego traktowania stron procesu. Skarżący był zawiadamiany o kluczowych dla sprawy czynnościach wyjaśniających, jego prawa procesowe w najmniejszym stopniu nie były pomniejszane przez organy decydujące o kierunkach scalenia. Natomiast o powodzeniu procesu scalenia co do realizacji jego ustawowych celów może świadczyć fakt, że zastrzeżenia co do jego przeprowadzenia w formie odwołań od decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia na ogólną liczba uczestników zostały zgłoszone wyłącznie przez skarżącego oraz BW, która nie skorzystała z prawa wniesienia skargi do WSA.
XIII. Sąd wykonując swe obowiązki kontrolne nie stwierdził, iż kwestionowane czynności Starosty i Wojewody noszą cechy dowolności i nie uwzględniają interesu społecznego i interesu uczestnika postępowania – art. 7 § 1 K.p.a.. W odniesieniu do zatwierdzonego projektu scalenia doszło do osiągnięcia zakładanych rezultatów poprawy gospodarowania, skoro zdecydowana większość uczestników tego procesu zaakceptowała ustalenia organów.
XIV. Sąd działając poza granicami zarzutów skargi nie dostrzegł w czynnościach procesowych Organu II instancji, jakichkolwiek powodów do zastosowania kompetencji kasacyjnych – art. 134 § 1 P.p.s.a.
Wobec tego zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty powinny pozostać w obrocie prawnym i wywoływać określone w nich skutki.
Z wyłożonych względów skargę oddalił w całości na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Natomiast o kosztach postępowania przez WSA nie orzeczono z uwagi na art. 200 P.p.s.a.