II SA/Rz 1859/23

II SA/Rz 1859/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1752
art. 20 ust. 3a
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 1275
art. 20 ust. 2
Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 11 września 2023 r. nr GK-II.7221.104.2023 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 11 września 2023 r. nr GK-II.7221.104.2023, wydana w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Wnioskiem z [...] kwietnia 2023 r. WS (dalej: "skarżący") zwrócił się do PWINGiK o przekształcenie działek leśnych - zakrzewień na działkach rolnych nr [...]. Wnioskodawca podniósł, że w ewidencji gruntów błędnie wpisano zakrzaczenia oraz zalesienia na ww. działkach rolnych, pomimo, że są one w kulturze rolnej. Organ odwoławczy przekazał ww. pismo Staroście [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością.
Decyzją z [...] lipca 2023 r. nr [...] Starosta [...] odmówił zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego lasu oznaczonego Ls na użytek rolny w działkach nr [...].
Organ I instancji podał, że działki nr [...] są objęte uproszczonym planem urządzania lasu obrębu [...], ważnym na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. Wobec powyższego, mając na uwadze art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1356 z późn. zm.) – dalej: "u.l.", uwzględnienie żądania skarżącego nie było możliwe. Dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny niż las (Ls).
Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Zdaniem skarżącego, błędnie ustalono, że w części obrębu [...] istnieje przysiółek o nazwie [...], bowiem nigdy nie zmieniono nazwy miejscowości [...]. Ponadto zgodnie z mapą i wypisem z rejestru gruntów z 1997 r. [...] figurowały jako miejscowość. Skarżący zaznaczył, że podczas przeprowadzonej w latach 2015-2016 modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie był właścicielem spornych działek i nie mógł zgłaszać zastrzeżeń do danych zawartych w ewidencji gruntów. Ponadto zarzucił, że właściwy organ powinien pisemnie poinformować go o projekcie uproszczonego planu urządzania lasu i terminie składania zastrzeżeń.
Decyzją z 11 września 2023 r. nr GK-II.7221.104.2023, Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWINGiK podał, że z treści sprawozdania technicznego operatu nr [...] z wykonania kontroli terenowej ewidencji gruntów wieś [...], przyjętego 24 października 1987 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] (karty nr 52-53 akt organu I instancji) wynika, że "w związku z brakiem w rejestrach gruntów i na mapie przysiółka [...] o pow. ok. 10 ha zaszła konieczność zbadania hipoteki i przeprowadzono dochodzenie i pomiary na gruncie". W wyniku tych działań wykonano "nowy rejestr pomiarowo-klasyfikacyjny i następnie rejestry gruntów z zestawieniem". Organ odwoławczy wskazał, że w aktach sprawy znajduje się mapa uzupełniająca klasyfikacji gruntów (karta nr 45 akt organu I instancji) oraz mapa ewidencyjna gruntów w skali 1:2880 (karta nr 30 akt organu I instancji), wykonane w ramach opracowania nr [...]. Na podstawie ww. materiałów ustalono, że m.in. w działkach nr [...] uwidoczniono kontur klasyfikacyjny nr [...], w działkach nr [...] uwidoczniono kontur klasyfikacyjny nr [...], natomiast w działkach nr [...] uwidoczniono kontur klasyfikacyjny nr [...]. W rejestrach gruntów z 1987 r. opracowanych w wyniku ww. kontroli terenowej obrębu [...] wykazano: w jednostce rejestrowej nr [...] (karty nr 62-76 akt organu I instancji).
Organ odwoławczy wskazał ponadto, że w aktach sprawy znajduje się "wykaz podmiotów dla osób fizycznych" jako załącznik do protokołu z wyłożenia operatu nr [...] z wykonania prac związanych z modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...]. Z materiałów tych wynika, że ówcześni posiadacze / właściciele widniejący w jednostkach rejestrowych nr [...] nie skorzystali z możliwości zapoznania się z projektem operatu opisowo-kartograficznego oraz nie wnieśli ewentualnych zastrzeżeń do danych ewidencyjnych w nim zawartych (karty nr 55-61 akt organu I instancji). Z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] listopada 2017 r. [...] wynika natomiast, że Skarżący nabył przez zasiedzenie m.in. wnioskowane działki (karty nr 78-80 akt organu I instancji).
PWINGiK podał, że stosownie do art. 20 ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1752 z późn. zm.) – dalej: "p.g.k.", ewidencja gruntów, w części dotyczącej lasów, prowadzona jest z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z art. 6 ust. 6 i ust. 7 u.l., plan urządzenia lasu zdefiniowany został jako podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej, natomiast uproszczony plan urządzenia jest to plan opracowywany dla lasu o obszarze co najmniej 10 ha, stanowiącego zwarty kompleks leśny, zawierający skrócony opis lasu i gruntów przeznaczonych do zalesienia oraz podstawowe zadania dotyczące gospodarki leśnej. Wobec powyższego, zmiany w zapisie danych ewidencji gruntów i budynków podlegają ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalenia granic i powierzchni lasów. Wynikająca z planu urządzenia lasu powierzchnia i granice są wiążące dla organów ewidencji gruntów i budynków. Dopiero w następstwie zmian dokonanych w planie urządzania lasu na podstawie art. 23 ust. 1 u.l., organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków będzie mógł dokonać zmian w powyższym rejestrze.
Organ odwoławczy wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów według stanu na 24 kwietnia 2023 r. (karty nr 5-11 akt organu I instancji) oraz z kopii mapy ewidencyjnej (karta nr 14 akt organu I instancji) wynika, iż m.in. działki nr [...], w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są użytkiem i konturem klasyfikacyjnym LsV - lasy, natomiast działki nr [...] w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są użytkiem i konturem klasyfikacyjnym LsIV - lasy. Wskazane wyżej działki obejmuje uproszczony plan urządzenia lasu sporządzony na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. obręb [...] (karty nr 19-20 akt organu I instancji). Ponadto w aktach sprawy w materiałach z ww. uproszczonego planu urządzania lasu obręb [...] znajduje się "rejestr działek leśnych i gruntów do zalesienia wg właścicieli" dla obrębu ewidencyjnego [...], stan na 1 stycznia 2017 r., który obejmuje m.in. działki nr [...] (karty nr 21-26 akt organu I instancji). W ewidencji gruntów i budynków wnioskowane działki stanowiące własność skarżącego w całości oznaczone są użytkiem i konturem klasyfikacyjnym Ls IV lub LsV oraz w całości objęte są uproszczonym planem urządzania lasu. Brak jest tym samym podstaw do zmiany danych ewidencyjnych w zakresie użytków gruntowych z lasu na użytki rolne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WS wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie że skoro przedmiotowe działki obejmuje uproszczony plan urządzania lasu sporządzony, to zasadna jest decyzja odmawiająca zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego lasu oznaczonego Ls na użytek rolny, w sytuacji gdy przepis ten pozwala na wykorzystywanie terenu w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania zgodnie z tym planem, a z załączonych dokumentów wynika, że teren działki wraz z budynkami sąsiadującymi miał charakter rolniczy na wiele lat przed uchwaleniem obecnego planu zagospodarowania przestrzennego;
2. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz 1390 z późn. zm.). poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie wpisu w odniesieniu do klasyfikacji gruntu na wnioskowanych działkach - grunt rolny i odmówienie funkcjonalnego, jako całości, wykorzystania rolniczego, trwale połączonego z innymi gruntami rolnymi w prowadzonym gospodarstwie rolnym, które tworzy zorganizowana całość gospodarczą i są położone w tej samej miejscowości w bezpośrednim sąsiedztwie;
3. art. 3 pkt 1 lit a) u.l., w zw. z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i Lp. 1 ust. 10 jego Załącznika Nr 6 poprzez jego niezastosowanie;
4. art. 3 pkt 1 lit a) u.l. w zw. z § 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt 10 jego Załącznika Nr 6 wskutek ich niezastosowania, co skutkowało błędną kwalifikacją działek ewidencyjnych do kategorii "lasów" w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. u.l., a tym samym do kategorii ewidencyjnego użytku "lasy. oznaczonego symbolem - Ls" (§ 68 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i ust. 1 Lp. 1 pkt 10 jego Załącznika Nr 6);
5. art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 § 2, art. 9, art.11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, nierozważenie i nieuwzględnienie słusznego interesu strony i naruszenie zasady zaufania obywateli do organów, w ten sposób, że:
– błędnie przyjął, że roślinność na wnioskowanych działkach ma charakter przejściowy i nawet jeśli las utracił niektóre swoje cechy, takie jak np. drzewostan, to użytek leśny nie traci swego charakteru;
– pominął okoliczność, że skarżący opłaca podatek rolny od nieruchomości objętych wnioskiem;
– nie przeprowadził oględzin gruntu, podczas których można stwierdzić, że grunty stanowią użytek rolny co najmniej od 2011 r., tym bardziej, że na działce nr [...] od wielu lat stoi stajnia, a dookoła niej są grunty zaorane;
– ustalił stan faktyczny na podstawie nieaktualnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy;
6. art.107 ust. 3 k.p.a. poprzez brak wskazania, które dowody starosta uznał za
udowodnione, a którym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.
W odpowiedzi na skargę PWINGiK wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W ocenie Sądu ustalenia dokonane w sprawie przez Organ są wystarczające i mogą stanowić podstawę do poddania kontroli prawidłowości stanowiska wyrażonego w wydanej decyzji, w tym zastosowanych przepisów prawa. Na podstawie akt administracyjnych Sąd może ocenić legalność zaskarżonych rozstrzygnięć zarówno w zakresie bezpośrednio związanym z zarzutami skargi – odmowy zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego lasu na użytek rolny, jak również z urzędu w zakresie nieograniczonym zarzutami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy został zatem ustalony zgodnie z wymogami stawianymi art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 ust. 1 p.g.k., ewidencja gruntów i budynków jest zbiorem danych, które stanowią podstawę planowania gospodarczego i przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych. Stosownie do treści art. 20 ust. 1 tej ustawy, zawiera ona m.in. informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów), budynków (ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych) oraz lokali (ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej). W ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także właścicieli nieruchomości, a w przypadku gruntów dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b) p.g.k.). Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków następuje przez wprowadzenie zmian wynikających z dokumentów stanowiących podstawę wpisu, którymi mogą być akty normatywne, prawomocne orzeczenia sądowe, decyzje administracyjne, akty notarialne, materiały zasobu, wpisy w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacja architektoniczno - budowlana (art. 22 ust. 2 p.g.k.).
W niniejszej sprawie Skarżący zwrócił się o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obejmujących określenie rodzaju użytków na działkach nr [...], położonych w obrębie [...]. W ocenie wnioskodawcy wskazane nieruchomości wykorzystywane są na cele rolnicze, wobec czego błędnie określono w operacie ewidencji gruntów i budynków, że stanowią las.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 u.l., w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Plan urządzenia lasu stanowi podstawowy dokument gospodarki leśnej opracowywany dla określonego obiektu, zawierający opis i ocenę stanu lasu oraz cele, zadania i sposoby prowadzenia gospodarki leśnej (art. 6 ust. 1 pkt 6 u.l.). Wymaga również wskazania, że zgodnie z art. 20 ust. 3a p.g.k., ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach.
Z przytoczonych wyżej regulacji wynika w sposób bezsporny, że dopóki dany teren ujęty jest w planie urządzenia lasu lub uproszczonym planie urządzenia lasu jako las, dopóty nie jest dopuszczalna zmiana w innym postępowaniu ewidencyjnym określenia rodzaju użytku gruntowego na inny, niż las (por. wyroki NSA z 11 maja 2022 r. I OSK 1369/21, z 9 listopada 2021 r. I OSK 4442/18; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Plan urządzenia lasu jest zatem jedynym dokumentem, na podstawie którego mogą być aktualizowane dane dotyczące granic i powierzchni lasów leżących na terenie objętym tym planem. Samo pozbawienie gruntu roślinności leśnej lub wykorzystywanie terenu jako rolnego, nie uzasadnia zmiany użytku Ls, gdyż czasowy brak roślinności leśnej lub prowadzenie działalności rolniczej nie jest podstawą do przeklasyfikowania gruntu leśnego na nieleśny. Obowiązek aktualizowania danych objętych ewidencją gruntów i budynków podlega bowiem ograniczeniu w stosunku do zmian dotyczących ustalania granic i powierzchni lasów. Zmiany te nie mogą być dokonywane wbrew planom urządzania lasów.
Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że działki nr [...], w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są użytkiem i konturem klasyfikacyjnym LsV - lasy, natomiast działki nr [...] użytkiem i konturem klasyfikacyjnym LsIV - lasy. Wskazane wyżej działki objęte są Uproszczonym Planem Urządzania Lasu obręb [...], ważnym na okres od 1 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2028 r. Okoliczność ta w sposób bezsporny wyklucza prawną możliwość uwzględnienia żądania Skarżonego, jako że nie jest możliwa zmiana w operacie ewidencji gruntów i budynków oznaczenia użytków leśnych na inne, jeżeli działki objęte wnioskiem objęte są ustaleniami planu urządzania lasu. Taka sytuacja ma natomiast miejsce w opisywanej sprawie. Wobec powyższego, zasadnie organ I instancji decyzją z 26 lipca 2023 r. odmówił zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytku gruntowego lasu oznaczonego Ls na użytek rolny w działkach nr [...] a zaskarżoną decyzją z 11 września 2023 r. PWINGiK utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty. Zarzuty skargi nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu, bowiem jak już wskazano, w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków związanych z określeniem użytków jako leśnych, badaniu podlega wyłącznie, czy na obszarze objętym wnioskiem obowiązuje plan urządzania lasu oraz czy działki te w ewidencji mają określony użytek jako las (Ls). Poza granicami sprawy, a zatem poza kontrolą Sadu pozostają natomiast same kwestie związane z zasadnością lub nawet legalnością ustanowienia takiego planu oraz objęcia nim danych nieruchomości.
Z powyższych przyczyn Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.