II SA/Rz 1830/23

II SA/Rz 1830/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-04-23
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-11-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1743/24 - Wyrok NSA z 2025-05-20
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 28, art. 61a § 1, art. 157
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 901
art. 54 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 59 ust. 1, 102 ust. 1
Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2024 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.4110.97.2005.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji – skargę oddala –
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: "SKO", "Kolegium" lub "organ") z dnia z dnia 21 sierpnia 2023 r. nr SKO.4110.97.2005.2023 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.
W podstawie prawnej postanowienia Kolegium wskazało art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 61a § 1, art. 157, art. 28, art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm., dalej: "k.p.a.").
Pismem z dnia 12 kwietnia 2023 r. A.B. (dalej jako: "Skarżąca") wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy R. (dalej: "Burmistrz") z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], wydanej w sprawie skierowania jej matki M.K. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub przewlekle somatycznie chorych na pobyt stały.
W uzasadnieniu wniosku Skarżąca zakwestionowała potrzebę kierowania matki do domu pomocy społecznej. Podniosła, że matka jest osobą starszą, ale nie wymagała i nie wymaga stałej i całodobowej opieki, nie przeszła żadnych ciężkich schorzeń, potrafi sama zjeść, umyć się, ubrać, a choroby wskazane przez lekarza w opinii są typowymi schorzeniami dla osób w podeszłym wieku. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem, że opieki takiej nie zapewnia rodzina i brak jest możliwości zapewnienia opieki całodobowej ze strony gminy w miejscu dotychczasowego zamieszkania. Zarzuciła, że organ nie powziął innych metod rozwiązania problemów rodzinnych, natomiast wydanie decyzji o umieszczeniu matki Skarżącej w DPS jeszcze bardziej poróżniło rodzinę z powodu nałożonej na nią odpłatności. W ocenie wnioskodawczyni wystarczające było zastosowanie wobec matki usług opiekuńczych.
Postanowieniem z dnia 4 lipca 2023 r. nr SKO.4110.52.1471.2023, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza.
Uzasadniając swoje stanowisko, SKO zwróciło uwagę na przepis art. 157 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ wyjaśnił, że aby jednak możliwe było prowadzenie merytorycznego postępowania w sprawie, konieczne jest spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek formalnych. Zgodnie natomiast z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na mocy art. 61a § 1 k.p.a.
Kolegium wyjaśniło, że przesłanki przyznania statusu strony wyznacza art. 28 k.p.a., stanowiąc, że stroną w sprawie jest każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ podkreślił, że kluczową kwestią dla posiadania statusu strony jest zatem istnienie po jej stronie interesu prawnego. Jak wskazał, interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.
W ocenie Kolegium Skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza w sprawie skierowania jej matki do domu pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że świadczenie polegające na umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej ma charakter ściśle indywidualny. Jest ono adresowane do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Kolegium podkreśliło, że zasadniczą rolę odgrywa w tym przypadku sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej opieki. Organ zaznaczył, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o umieszczenie w domu pomocy społecznej członkom rodziny zainteresowanego, niezależnie czy mowa o rodzinie w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, czy w rozumieniu ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Decyzja w zakresie umieszczenia osoby zainteresowanej w domu pomocy społecznej zależy wyłącznie od obiektywnych przesłanek oraz jej woli i uznania przez organ, że osoba ta spełnia ustawowe warunki takiego umieszczenia. SKO stwierdziło wobec tego, że skoro Wnioskodawczyni nie legitymuje się statusem strony tego postępowania administracyjnego, to tym samym nie przysługuje jej przymiot strony uprawniający do skutecznego złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianej decyzji Burmistrza.
Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się Skarżąca, zwracając się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W motywach wniosku podała, że w dniu 20 lutego 2018 r. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania nr [...], co świadczy o tym, że organ uznał ją za stronę postępowania. Ponowiła również argumentację przedstawioną we wniosku o wszczęcie postępowania. Zarzuciła, że GOPS R. przeprowadzając wywiad środowiskowy nie uwzględnił, że M.K. miała wszystko zapewnione w domu oraz nie wziął pod uwagę, że emerytura matki nie wystarcza w całości na pokrycie kosztów jej pobytu w domu pomocy społecznej. Podniosła, że nie było przesłanek do umieszczenia matki w domu pomocy społecznej, a Skarżąca deklarowała wolę sprawowania nad nią opieki. Zdaniem Skarżącej umieszczenie matki w domu pomocy społecznej wpływa na jej sytuację życiową, ponieważ została obciążona obowiązkiem regulowania związanych z tym należności. Zaznaczyła, że nawet jeśli z wnioskiem o wszczęcie postępowania zwraca się podmiot nieuprawniony, organ może wszcząć postępowanie działając z urzędu.
W wyniku rozpoznania wniosku, Kolegium opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 21 sierpnia 2023 r., utrzymało swoje dotychczasowe postanowienie w mocy, ponawiając przedstawioną tam argumentację.
W skardze na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:
- art. 59 ustawy o pomocy społecznej, poprzez błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że świadczenie polegające na skierowaniu do domu pomocy społecznej ma charakter ściśle indywidualny, w sytuacji gdy umieszczenie w DPS ma charakter odpłatny, a zatem rzutuje na prawa i obowiązki osób obowiązanych do wnoszenia odpłatności;
- art. 61 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie, w przypadku, gdy Skarżąca jako córka zobowiązana jest do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS i w związku z tym rozstrzygnięcie o skierowaniu i umieszczeniu M.K. w DPS wpływa na prawa i obowiązki Skarżącej w zakresie ponoszenia tej odpłatności;
- art. 61 a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Skarżąca nie jest stroną postępowania i w związku z tym nie posiada legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji Burmistrza w sprawie skierowania do DPS, podczas gdy Skarżąca jako córka jest zobowiązana do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, a zatem decyzja o umieszczeniu w DPS wpływa na jej prawa i obowiązki,
- art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ,poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie ustalenia, czy Skarżąca posiada przymiot strony, a także poprzez dowolną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, nieprawidłowe uzasadnienie postanowienia, bez rzeczywistego odniesienia się do powoływanych przez Skarżącą zarzutów.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień Kolegium, wstrzymanie wykonania postanowienia objętego skargą oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c P.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jako niezasadna podlega oddaleniu, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarżąca złożyła w skardze wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie jednak wskazać należy, że z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. wynika, że rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych tam okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. W związku z tym złożenie przez Skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym (tak wyrok NSA z 11 marca 2021 r., I OSK 4109/18, wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1867/17, wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczyć należy, że Skarżącej została przyznana pomoc prawna poprzez ustanowienie dla niej adwokata. Zatem zostały zapewnione gwarancje procesowe związane z możliwością obrony praw.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie skierowania M.K. do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku lub przewlekle somatycznie chorych, na pobyt stały.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpiła Skarżąca – córka umieszczonej w DPS.
Organ odmawiając wszczęcia postępowania stwierdził brak po stronie Skarżącej interesu prawnego i z tym twierdzeniem należy się zgodzić.
W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przymiot strony przysługuje podmiotom, którym przysługiwał ten przymiot w postępowaniu zwykłym. W niniejszej sprawie było to postępowanie o umieszczeniu matki Skarżącej w DPS. Jedyną stroną w postępowaniu dotyczącym skierowania do domu pomocy społecznej, która byłaby uprawniona do ewentualnego wszczęcia postępowania nadzorczego jest matka Skarżącej, bowiem to ona została zakwalifikowana, jako spełniająca warunki wskazane w art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Skarżąca, jako zstępna osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s.), nie ma interesu prawnego w postępowaniu o skierowanie osoby bliskiej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.) – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r. o sygn. I OSK 1162/20. Tylko bowiem interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 k.p.a., dotyczy to postępowanie. Wskazuje na to już treść art. 102 ust. 1 u.p.s., w myśl którego świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego. Przepis ten określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania, tj. podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.
Przepisy prawa materialnego (art. 54 ust. 1 i art. 59 u.p.s.) przesądzają o legitymacji procesowej, o interesie prawnym, z nich bowiem wynika uprawnienie domagania się skierowania do domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie służy tylko osobie spełniającej przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 u.p.s., a takie spełnia matka Skarżącej. Wyłącznie do matki Skarżącej była skierowana decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej i to ona miałaby legitymację do wszczęcia postępowania nadzorczego.
Tożsame stanowisko zajęły Organy, a następnie tutejszy Sąd rozpoznając sprawę z wniosku Skarżącej o wznowienie postępowania w sprawie o umieszczenia matki w DPS ( wyrok WSA w Rzeszowie z 29 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SA/Rz 425/23). Wyraźnie zaznaczono, że w sprawie o umieszczenie w DPS interes prawny w zaskarżeniu decyzji ma wyłącznie podmiot umieszczony, bądź któremu odmówiono umieszczenia w DPS i Sąd w składzie orzekającym stanowisko to podziela. Podkreślenia wymaga, że jest to stanowisko reprezentowane przez wszystkie sądy administracyjne. Nie ma sporu co do oceny przymiotu strony w sprawie o umieszczenie członka rodziny w DPS.
Powyższego stanowiska nie mogą zmienić podnoszone przez Skarżącą zarzuty, dotyczące konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Ustalenie odpłatności za ten pobyt, zwłaszcza w odniesieniu do krewnego wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., stanowi przedmiot odrębnego postępowania i stanowi wyłącznie o istnieniu po stronie tego podmiotu interesu faktycznego (por. wyroki NSA z: 8 marca 2013 r. I OSK 1634/12, Lex 2204264; 17 marca 2015 r. I OSK 2229/13, Lex 1676017; 5 października 2016 r. I OSK 338/15, Lex 2168098). Dla przyznania zaś przymiotu strony konieczne jest wykazanie również interesu prawnego.
Pamiętać należy, że pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych:
- decyzji o skierowaniu do DPS;
- decyzji o umieszczeniu w DPS;
- decyzji ustalającej opłatę za pobyt w DPS.
Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi, a każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę (art. 104 k.p.a.) - to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne:
- o skierowanie do DPS;
- o umieszczenie w DPS;
- o ustalenie odpłatności za pobyt w DPS.
Krąg stron każdego z tych postępowań, znajdujących oparcie w różnych przepisach prawa materialnego, ustalany jest odrębnie. Postępowanie w sprawie skierowania do DPS należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i nast. u.p.s. Zasadą jest, że stroną takiego postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia (wyroki WSA w: Szczecinie z 12.5.2010 r. II SA/Sz 231/10; Gdańsku z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11, dost. baza CBOSA; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 408-411).
Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r. I OSK 1162/20, jak również w wyrokach WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2011 r., II SA/Gd 378/11 i WSA w Poznaniu z 16 lipca 2020 r., IV SA/Po 49/20, że żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia dla indywidualnego zainteresowanego, członkom jego rodziny, i to zarówno rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 14), jak i ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm., dalej kro). Mimo, że Skarżąca, jako osoba blisko spokrewniona, pozostaje dla swej matki rodziną w znaczeniu kodeksowym, to jej wola - pozostająca, jak można przypuszczać, w sprzeczności z wolą matki – jest prawnie obojętna dla oceny materialnych przesłanek udzielenia przedmiotowego świadczenia. Za całkowicie chybione w związku z tym ocenić należy zarzuty dotyczące bezzasadności umieszczenia matki w DPS. Dopóki podopieczna sama nie wystąpi z takim wnioskiem, jej córka nie może domagać się wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji, na podstawie której jej matka została umieszczona w DPS.
Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie skierowania matki Skarżącej do DPS na podstawie art. 61a § 1 w zw. z art. 157k.p.a.- odpowiada prawu. Po stronie Skarżącej brak jest interesu prawnego, który umożliwiałby jej skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie.
Z tych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.