II SA/Rz 181/23

II SA/Rz 181/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-07-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 26/24 - Wyrok NSA z 2024-11-20
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 28 ust. 1, art. 35 ust. 5, pkt 2, art. 37 ust. 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1, art. 15, art. 80, art. 130
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lipca 2023 r. sprawy ze skargi P. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.16.5.2022 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę – skargę oddala –
Uzasadnienie
II SA/Rz 181/23
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi P.T. jest decyzja Wojewody Podkarpackiego
z 8 grudnia 2022 r. nr I-III.7721.16.5.2022 o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno – budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, po uchyleniu przez Wojewodę decyzją z 22 marca 2022 r. nr I-III.7721.24.9.2021 decyzji Starosty [...] z 16 listopada 2021 r. nr [...] znak [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę opisanej poniżej inwestycji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta decyzją z 15 czerwca 2022 r. nr [...] znak [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno - budowlany i udzielił P.T. pozwolenia na budowę na zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę budynku usługowego - gabinety lekarskie z wewnętrznymi instalacjami, doziemną linią zasilającą elektryczną na działce [...] oraz budowę przyłączy: wodociągowego i kanalizacji sanitarnej, przebudowę zjazdu indywidualnego na publiczny, przebudową odcinka Si1 do Si2 sieci kanalizacji sanitarnej na działkach nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S.
W odwołaniu od decyzji Starosty z 15 czerwca 2022 r. A. i P.M. zarzucili:
1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) przez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego
i pominięcie szeregu istotnych dla sprawy okoliczności,
2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. przez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów poprzez:
a) wyznaczenie stronom zawiadomieniami z 17 maja i 8 czerwca 2022 r. krótkich
3-dniowych terminów na wypowiedzenie się, co stanowi odstępstwo od przyjętej praktyki, gdyż organy w innych sprawach wyznaczają 7- bądź nawet 14-dniowe terminy na takie wypowiedzenie się,
b) niedoręczenie wszystkim stronom, a zwłaszcza P.M., zawiadomienia z 8 czerwca 2022 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w związku z uwagami do projektu zawartymi we wniesionym przez A.M. piśmie z 6 czerwca 2022 r., a następnie wydanie decyzji 15 czerwca 2022 r. przed upływem terminu na to wypowiedzenie się, co dowodzi, że organ łamiąc podstawowe przepisy postępowania w bezprawny sposób spieszył się z wydaniem decyzji w interesie inwestora, który pomimo uchylenia poprzedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w dalszym ciągu prowadził roboty budowlane,
3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: u.P.b.) poprzez zaniechanie zobowiązania projektanta do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących projektu i zawartych w nim rozwiązań, które wynikały m.in. z treści pisma A.M. z 6 czerwca 2022 r., a następnie wyjaśnienie tych wątpliwości samodzielnie przez organ w uzasadnieniu wydanej decyzji, podczas gdy zgodnie z ww. przepisem jest to podstawowym obowiązkiem projektanta,
4. Naruszenie prawa materialnego poprzez wydanie orzeczenia, na podstawie którego organ przyznał wnioskodawcy prawo, z pominięciem zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami - w tym techniczno-budowlanymi, tj. z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 2 u.P.b., podczas gdy w projekcie tym znajduje się szereg uchybień opisanych m.in. w piśmie A.M. z 6 czerwca 2022 r., a w trzydniowym terminie na wypowiedzenie się co do zgromadzonego materiału nie byli w stanie skorzystać z pomocy fachowców, które to uchybienia powinien zauważyć organ, a nie poprzestawać na bezkrytycznym podejściu do dokumentacji projektowej.
Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 8 grudnia 2022 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. - uchylił decyzję organu I instancji w całości i odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem
art. 29-31. Art. 35 ust. 5 pkt 2 stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji
o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy bowiem stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, chociaż ani w art. 28 ust. 1 ani w art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji. Powołany przepis w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, mianowicie np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności (art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a.) oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Art. 28 ust. 1 u.P.b. w ówczesnym brzmieniu oznaczał, że decyzję o pozwoleniu na budowę można było wykonywać jedynie wtedy, gdy była ona ostateczna, a więc nie można jej było nadać rygoru natychmiastowej wykonalności, a także nie można jej było wykonywać zanim stała się ostateczna, gdy była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Obecne brzmienie przepisu należy więc rozumieć jako stwierdzenie, że do decyzji o pozwoleniu na budowę stosuje się art. 130 k.p.a., a więc, że co do zasady, wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 i 4 k.p.a. Tak też przyjmuje się w doktrynie prawa, np. A. O. w : Prawo budowlane. Komentarz, Andrzej Gliniecki (red.), Warszawa 2016, s. 241 - 244. Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 k.p.a., wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, którą zmieniono art. 28 ust. 1 poprzez skreślenie słowa "ostatecznej" (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji).
Powyższą wykładnię przepisów zdają się potwierdzać regulacje dotyczące dziennika budowy. Art. 45 ust. 4 u.P.b. stanowi, iż przed rozpoczęciem robót budowlanych inwestor występuje do właściwego organu w celu ostemplowania przedłożonego dziennika budowy albo wydania i ostemplowania dziennika budowy. Z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 6 września 2021 r. w sprawie sposobu prowadzenia dzienników budowy, montażu i rozbiórki (Dz.U. z 2021 r.,
poz. 1686) wynika, że właściwy organ wydaje dziennik w terminie 3 dni od wystąpienia inwestora, w przypadku gdy decyzja o pozwoleniu na budowę jest wykonalna.
A.i P.M. w odwołaniu podnieśli, iż inwestor pomimo uchylenia poprzedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w dalszym ciągu prowadził roboty budowlane, co potwierdził PINB w [....]. Organ ten w piśmie
z 12 października 2022 r. poinformował, że po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Starosty o pozwoleniu z 16 listopada 2021 r., kierownik budowy i inspektor nadzoru budowlanego wpisem w dzienniku budowy z 11 kwietnia 2022 r. wstrzymali roboty budowlane do odwołania. Roboty budowlane zostały wznowione 15 czerwca 2022 r.
Z załączonego do pisma protokołu oględzin obiektu budowlanego z 9 września
2022 r. wynika m.in., że na działce nr [...] został wybudowany budynek usługowy - gabinety lekarskie. Obiekt murowany, podpiwniczony, piętrowy, przykryty dachem płaskim, stan zaawansowania budowy - wykończeniowy. Roboty budowlane zostały rozpoczęte 17 listopada 2021 r. na podstawie decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r. W trakcie kontroli 1 marca 2022 r. stwierdzono, że obiekt znajdował się w stanie surowym otwartym.
Powyższe potwierdza, że inwestor pomimo rozpatrywania przez Wojewodę Podkarpackiego odwołania od decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r. wykonywał roboty budowlane na podstawie niewykonalnej decyzji, które zostały przerwane
11 kwietnia 2022 r., czyli po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody z 22 marca
2022 r. Roboty były kontynuowane po wydaniu przez Starostę ponownej decyzji
o pozwoleniu na budowę z 15 czerwca 2022 r. i trwały do kontroli 9 września 2022 r.
Organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać
w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty rozpoczęto przed uzyskaniem wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, kontynuowano w trakcie postępowania odwoławczego, a nawet po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewodę. Powyższe ustalenia obligowały do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b.
We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewody z 8 grudnia 2022 r. P.T. zarzucił:
I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:
1. art. 28 ust. 1 u.P.b. poprzez błędną interpretację i uznanie, że roboty budowlane obejmujące przedmiot inwestycji zostały rozpoczęte z jego naruszeniem,
2. art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. poprzez jego niezasadne zastosowanie, błędną interpretację i uznanie że roboty budowlane obejmujące przedmiot inwestycji zostały rozpoczęte przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co w konsekwencji skutkowało odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę,
3. art. 37 ust. 1 pkt 2 u.P.b., który stanowi, że decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych, poprzez jego niezastosowanie.
II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:
1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskutek błędnego przyjęcia, że organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że art. 37 ust. 2 pkt 2 u.P.b. nie pozostawia wątpliwości, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, a z taką mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy, rozpoczęcie albo wznowienie budowy następuje po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 ust. 1, a zatem organem właściwym pozostaje nadal organ administracji architektoniczno - budowlanej,
2. art. 7, art. 7a, art. 8 i art. 77 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organ II instancji dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności sprawy, w szczególności brak ustalenia jej dokładnego stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dowodowego bez należytej wnikliwości, rozpatrzenie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i doprowadziło do wydania decyzji naruszającej przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.,
3. art. 11 i art. 12 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonującego wyjaśnienia przesłanek jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę (uzasadnienie prawne podjętego rozstrzygnięcia zostało sprowadzone do przywołania przepisów prawa i cytowania treści wyroków),
4. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, dokonanie tej oceny niezgodnie z normami prawa procesowego oraz bez zachowania reguł tej oceny, dokonanie oceny nieopartej na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego, dokonanie dowolnej a nie swobodnej oceny materiału dowodowego, brak wskazania przyczyn dla których organ odmówił wiary dowodom lub przydał im walor wiarygodności; Wojewoda uznał za wiarygodny dowód, tj. informację strony wnoszącej odwołanie iż inwestor pomimo uchylenia poprzedniej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w dalszym ciągu prowadził roboty budowlane, natomiast nie dał wiary informacji PINB, który po przeprowadzeniu kontroli budowy pismem z 12 października 2022 r. udzielił odpowiedzi na wystąpienie Wojewody z 10 października 2022 r., informując, że w czasie braku wykonalności decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r. o pozwoleniu na budowę, roboty budowlane nie były prowadzone. Inwestor wybudował budynek w czasie, kiedy legitymował się nieostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Gdyby roboty budowlane były prowadzone z naruszeniem przepisów u.P.b., organem prowadzącym postępowanie byłby organ nadzoru budowlanego. Tymczasem budowa obiektu została w całości zakończona i budynek jest użytkowany na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonanego w PINB, do którego organ ten nie wniósł sprzeciwu.
Naruszenie przepisów postępowania skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającym na błędnym założeniu, że budowa budynku usługowego - gabinety lekarskie na działce nr [...] w [...] została rozpoczęta z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.P.b., tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem przez Wojewodę decyzji organu I instancji i odmową zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla tego obiektu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Wskazał, że przepis art. 28 ust. 1 u.P.b. nie uzależnia rozpoczęcia budowy od przymiotu ostateczności tego aktu. Oznacza to, że inwestor może rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku to inwestor podejmuje ryzyko, ponieważ istnieje możliwość wyeliminowania takiej decyzji z obrotu prawnego. Takie ryzyko w przedmiotowej sprawie podjął inwestor rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r., która w trybie odwoławczym została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody z 22 marca 2022 r., a następnie kontynuował roboty budowlane na podstawie kolejnej nieostatecznej decyzji Starosty z 15 czerwca 2022 r., która również została uchylona przez Wojewodę zaskarżoną decyzją. Takiej sytuacji nie można jednak traktować jako rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę w ogóle (samowola budowlana). Inna jest bowiem sytuacja inwestora który buduje lub wybudował obiekt budowlany nie posiadając wymaganego pozwolenia na budowę, a inna inwestora, który rozpoczął budowę na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Rozpoczęcie robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może zostać uznane jako naruszenie art. 28 ust. 1 u.P.b., ponieważ nie jest to budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę, wymagająca sankcji z art. 48 u.P.b.
Co do naruszenia prawa materialnego w wyniku błędnej interpretacji art. 35 ust. 5
pkt 2 u.P.b., skarżący wyjaśnił, że wg tego przepisu, organ administracji architektoniczno - budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego
i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka okoliczność nie miała miejsca w sprawie. Inwestor przed rozpoczęciem robót budowlanych uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę - decyzję Starosty z 16 listopada 2021 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę planowanego przedsięwzięcia. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że inwestor rozpoczął budowę przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co sugeruje Wojewoda. Gdyby takie okoliczności miały miejsce w sprawie, oznaczałoby to, że inwestor dopuścił się samowoli budowlanej z art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. Wówczas organem kompetentnym do prowadzenia postępowania byłby organ nadzoru budowlanego,
a nie organ administracji architektoniczno - budowlanej. Ponadto 10 marca 2022 r. PINB przeprowadził kontrolę budowy i nie stwierdził występowania przesłanek uprawniających do wstrzymania budowy i wszczęcia postępowania "naprawczego - legalizacyjnego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana
z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej bądź jako osoba, która prowadzi roboty bez pozwolenia na budowę.
W przypadku art. 48 ust. 1 pkt 1 u.P.b. mowa jest o całkowitym zignorowaniu przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych. Inwestor takiego zachowania się nie dopuścił. Tym samym zastosowanie art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. jako podstawy wydania zaskarżonego aktu jest działaniem chybionym, naruszającym prawo.
Faktycznie, jak wskazał Wojewoda, pozwolenie na budowę powinno być wydawane dla przyszłych inwestycji, a nie inwestycji będących w realizacji lub już zrealizowanych. Należy jednak odróżnić sytuację, kiedy ktoś przystąpił do budowy bez pozwolenia na budowę od sytuacji, kiedy inwestor rozpoczął i zakończył realizację inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, które następnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Budowa budynku usługowego przeznaczonego na gabinety lekarskie na działce nr [...] została w całości zakończona. Inwestor 14 października 2022 r. zawiadomił PINB o zakończeniu budowy, przedkładając wymagane art. 57 u.Pb. dokumenty - zawiadomienie o zakończeniu budowy z 14 października 2022 r.
nr NB.I.5310.4.68.2022, do którego organ w ustawowym 14 - dniowym terminie nie wniósł sprzeciwu. Sprawa zakończenia budowy w PINB została rozpatrzona
z uwzględnieniem ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, przepisów art. 55 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy
z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane nie stosuje się (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351
ze zm.). Na okoliczność potwierdzenia tego faktu inwestor legitymuje się wydanym
31 października 2022 r. zaświadczeniem PINB potwierdzającym przystąpienie do użytkowania zgodnie z art. 54 u.P.b. Ponadto w trakcie budowy budynku usługowego nie wprowadzono żadnych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków pozwolenia na budowę - oświadczenie kierownika budowy z 5 październik 2022 r. W sytuacji, kiedy budynek jest użytkowany zgodnie
z obowiązującymi przepisami, niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51.
Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Starosty oraz odmowa zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyżej wymienionego zamierzenia inwestycyjnego przez Wojewodę nie otwiera drogi do postępowania legalizacyjnego. Taki tok postępowania obarczałby konsekwencjami ewentualnych błędów organów administracji inwestora, który działał w dobrej wierze na podstawie otrzymanych decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli w sytuacjach zawinionych przez inwestora dopuszcza się legalizację wykonanych robót, to należy dopuścić możliwość wydania pozwolenia na budowę w przypadku, kiedy roboty zostały wykonane legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo braku jej ostateczności. W tym miejscu wskazać należy, że niedopuszczalne jest, aby inwestor który uzyskał pozwolenie na budowę, działający legalnie i respektujący zapisy pozwolenia, na skutek późniejszych decyzji mógł zostać zrównany z podmiotami które powyższe prawo naruszają i budują bez wymaganego art. 28 ust. 1 u.P.b. pozwolenia na budowę.
Prawodawca dopuścił możliwość wydania pozwolenia na budowę dla obiektów już wybudowanych. Wzmacniając powyższą argumentację należy się odwołać do uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk nr 121 Sejmu IX kadencji), w którym wskazano, że wprowadzona zmiana ma na celu: doprecyzowanie art. 37 ust. 2
w zakresie występującego przypadku, gdy stwierdzono nieważność lub uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę po tym, jak zakończono budowę. Zakończenie budowy nie wyłącza konieczności wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co wprost wynika ze znowelizowanego brzemienia art. 37 ust. 2.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Podkarpacki wniósł o jej oddalenie
z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach).
W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie jest wydana na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b. decyzja Wojewody z 8 grudnia 2022 r. odmawiająca inwestorowi (skarżącemu) P.T. zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowego, w następstwie ustalenia, że roboty budowlane wykonywano przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu, organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
Zarzuty skargi zmierzają do wykazania, że należy odróżnić sytuację, w której inwestor nie wystąpił o uzyskanie pozwolenia na budowę i równocześnie przystąpił do wykonywania robót budowlanych (która wg skarżącego) uzasadnia zastosowanie wskazanej wyżej normy prawnej, od sytuacji, w której przepis ten nie ma zastosowania, tak jak w przedmiotowej sprawie, tj. w okolicznościach, w których inwestor przystępując do wykonywania robót budowlanych decyzją o pozwoleniu na budowę dysponował, ale została ona następnie w postępowaniu odwoławczym wyeliminowana z obrotu prawnego.
Prawidłowa interpretacja i zastosowanie wskazanego przepisu w kontekście zarzutów skargi wymaga odwołania się do jego wykładni systemowej i celowościowej, uwzględniającej treść art. 28 ust. 1 u.P.b. w brzmieniu nadanym tej regulacji z dniem 28 czerwca 2015 r. mocą ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443, dalej: ustawa z dnia 20 lutego 2015 r.). Zgodnie z tym przepisem, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.
Wspomniana wyżej zmiana tego przepisu polegała na wyeliminowaniu przez ustawodawcę z jego treści słowa "ostatecznej" (pojęcie decyzji ostatecznej definiuje art. 16 k.p.a., zgodnie z którym takimi są decyzje od których nie służy odwołanie
w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzjami ostatecznymi są zatem decyzje wydane przez organ II instancji w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub odwołania, decyzje co do których upłynął termin do złożenia tych środków i żadna ze stron nie skorzystała
z możliwości ich złożenia, decyzje w odniesieniu do których wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania oraz decyzje którym przepisy szczególne przyznają status ostatecznych).
W doktrynie i orzecznictwie sądowym na tle wykładni znowelizowanego art. 28 ust. 1 u.P.b. pojawiły się rozbieżności.
- wg jednego z poglądów (prezentowanego również przez skarżącego), aktualnie inwestor ma prawo rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można mówić o naruszeniu w takiej sytuacji art. 28 ust. 1 u.P.b., który wprost uprawnia do rozpoczęcia tych robót. Wprowadzona nowelą z 20 lutego 2015 r. zmiana art. 28 ust. 1 u.P.b. stanowi lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a., a decyzja o pozwoleniu na budowę jest natychmiast wykonalna z chwilą skutecznego zakomunikowania jej inwestorowi (tak: A. Kosicki (w:) Prawo budowlane, Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2022).
- wg drugiego z poglądów, art. 28 ust. 1 u.P.b. określa jedynie rodzaj decyzji będącej podstawą rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, zaś zasady wykonalności tej decyzji normuje art. 130 k.p.a. To, że w aktualnym brzmieniu tego przepisu nie ma mowy o "ostatecznej" decyzji, nie oznacza, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (tak NSA w wyroku z 19 września 2018 r. II OSK 151/18, ten wyrok i następnie przytoczone orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten w brzmieniu sprzed wskazanej nowelizacji, stanowiący, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, był przepisem szczególnym wobec regulacji zawartej w art. 130 k.p.a., która przewidywała w niektórych sytuacjach możliwość wykonania decyzji administracyjnej, mimo że nie była ona ostateczna, np. wówczas, gdy decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności oraz gdy decyzja była zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zmiana dokonana ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. polegająca na tym, że skreślono występujące w przepisie art. 28 ust. 1 u.P.b. słowo "ostatecznej" nie może być odczytywana w ten sposób, że ustawodawcy chodziło o przyznanie inwestorom uprawnienia do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Opisana zmiana miała doprowadzić do tego, że do decyzji o pozwoleniu na budowę będą miały zastosowanie przepisy art. 130 k.p.a. dotyczące wykonalności decyzji administracyjnych, a zatem, że co do zasady wykonaniu podlega ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, zaś nieostateczna w przypadkach określonych w art. 130 § 3 pkt 1 k.p.a. (decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności), art. 130 § 3 pkt 2 k.p.a. (decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy) i art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania). Na taką intencję ustawodawcy, wprawdzie ograniczoną jedynie do możliwości zastosowania art. 130 § 4 k.p.a., wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. (druk nr 2710 Sejmu VII kadencji) (por. wyrok NSA z 19 września 2018 r. II OSK 151/18, wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 listopada 2020 r. II SA/Bd 882/20). Z zapisów uzasadnienia projektu ustawy wynika, że zgodnie z obowiązującym brzmieniem przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Projektowana nowelizacja wprowadza w art. 28a przepis stanowiący, że w przypadku gdy stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest wyłącznie inwestor, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - podlegającej wykonaniu. Należy zauważyć, że krąg stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę wyznaczony jest na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 ustawy, który stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Określenie strony postępowania związane jest z ustaleniem dla inwestycji obszaru jej oddziaływania. Należy podnieść, że w wielu postępowaniach o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczących budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych nie występują strony inne niż inwestor. Obecnie w takiej sytuacji nie jest możliwe zastosowanie przepisu art. 130 § 4 k.p.a. (decyzja podlega wykonaniu, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron). Zmiana ta pozwoli, w sytuacji gdy inwestor jest jedyną stroną postępowania, zaś decyzja jest zgodna z jego wnioskiem, na pominięcie okresu oczekiwania, aż stanie się ona ostateczna, co przyspieszy rozpoczęcie inwestycji o około 14 dni. Zakłada się, że
w wyżej przedstawionym przypadku rozpoczęcie inwestycji nastąpi co najmniej
14 dni wcześniej niż obecnie.
Chcąc zinterpretować art. 28 ust. 1 w nowym brzmieniu zgodnie z rozwiązaniami systemowymi wynikającymi głównie z k.p.a. należy przyjąć, że przepis ten wyraża przede wszystkim zasadę, że podstawowym środkiem reglamentacji prawnobudowlanej w Polsce pozostaje pozwolenie na budowę, a wyjątki od tej zasady przewidują art. 29–30. Nie można natomiast przyjmować, że od wejścia
w życie nowelizacji zasadą stała się wykonalność pozwolenia na budowę przed uzyskaniem przez tę decyzję przymiotu ostateczności.
Do decyzji o pozwoleniu na budowę należy obecnie stosować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu, a także art. 130 § 2 k.p.a., który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Oznacza to w istocie, że mimo wyeliminowania
z art. 28 ust. 1 określenia "ostatecznej" nadal obowiązuje zasada, według której roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę można rozpocząć wówczas, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Zasada ta nie obowiązuje jedynie
w przypadkach wymienionych w art. 130 § 3 pkt 1 i 2 oraz § 4 k.p.a. (skoro bowiem z treści art. 28 ust. 1 wyeliminowano słowo "ostatecznej", to nie ma już przeszkód, by do decyzji o pozwoleniu na budowę te przepisy zastosować); Gliniecki A. (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, WK 2016.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowane w najnowszym orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 27 lutego 2023 r. II OSK 92/22) stanowisko będące częściową modyfikacją drugiego z wyżej przedstawionych, aczkolwiek tożsame z nim w skutkach. Wg niego, aktualne (po nowelizacji z 20 lutego 2015 r.) brzmienie art. 28 ust. 1 u.P.b. oznacza zezwolenie na rozpoczęcie robót budowlanych zanim decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Przepis ten jest bowiem przepisem prawa materialnego, który w sposób wyjątkowy reguluje kwestie rozpoczęcia robót budowlanych i w stosunku do którego normy prawa procesowego mogą pełnić tylko rolę służebną (tak należy potraktować art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu). Rozpoczynając roboty budowlane na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę inwestor podejmuje jednak ryzyko, że decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż już w razie wniesienia od niej odwołania przestaje ona być wykonalna (stosownie do art. 130 § 2 k.p.a., wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji).
Od pierwotnej decyzji Starosty [...] z 16 listopada 2021 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę zostało wniesione przez A. i P.M. odwołanie, które wpłynęło 9 grudnia 2021 r. Oznaczało to konieczność wstrzymania wykonywania robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji, które zostały rozpoczęte
17 listopada 2021 r. i kontynuowane mimo kasacyjnej decyzji Wojewody z 22 marca 2022 r. do 11 kwietnia 2022 r., kiedy to zostały wstrzymane przez kierownika budowy. Ich wznowienie nastąpiło 15 czerwca 2022 r., a więc po wydaniu przez Starostę 15 czerwca 2022 r. decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz architektoniczno - budowlany i udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę.
12 lipca 2022 r. zostało wniesione odwołanie przez A. i P.M., co powinno skutkować ponownie wstrzymaniem wykonywania robót budowlanych związanych
z realizacją inwestycji. Były one kontynuowane do 14 października 2022 r., kiedy skarżący złożył do PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy (wydana w wyniku rozpatrzenia odwołania zaskarżona decyzja Wojewody – uchylająca decyzje Starosty z 15 czerwca 2022 r. zapadła 8 grudnia 2022 r.).
W myśl powyższych uwag, nieostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę może być wykonywana dobrowolnie przez stronę lub strony postępowania z tym zastrzeżeniem, że wniesienie odwołania zawiesza prawo tych stron do legalnego wykonywania powyższej decyzji (prowadzenia robót budowlanych). Od momentu powzięcia przez strony informacji o wniesieniu odwołania (najpóźniej z chwilą zawiadomienia przez organ o wniesieniu odwołania, zgodnie z art. 131 k.p.a.) tracą one prawo do legalnego kontynuowania rozpoczętych już robót budowlanych (wyrok WSA w Rzeszowie z 17 października 2017 r. II SA/Rz 695/17).
Prowadzi to do konkluzji o wykonywaniu przez skarżącego robót budowlanych – odpowiednio w okresie od otrzymania zawiadomienia z 13 grudnia 2021 r. o wniesieniu odwołania do 11 kwietnia 2022 r. oraz w okresie od otrzymania zawiadomienia o wniesieniu odwołania z 13 lipca 2022 r. do 14 października 2022 r. – bez dysponowania wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę. W ocenie Sądu, jest to tożsame z sytuacją wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w sposób uzasadniający odmowne załatwienie wniosku o udzielenie takiego pozwolenia w myśl art. 35 ust. 5 pkt 2 u.P.b.
Wykładnia tego przepisu nie może sprowadzać się bowiem tylko do prostego zestawienia dat wskazujących na sekwencję zdarzeń, takich jak wydanie decyzji
i przystąpienie do wykonywania robót budowlanych. W takim rozumieniu rzeczywiście należałoby uznać, że skoro w przedmiotowej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę wydana została 16 listopada 2021 r., a inwestor przystąpił do wykonywania robót budowlanych 17 listopada 2021 r., to nastąpiło to po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Prowadziłoby to jednak, w ocenie Sądu, do wykładni contra legem, zgodnie z którą w każdym przypadku uzyskania w postępowaniu przed organem I instancji decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor mógłby przystąpić do realizacji robót budowlanych, niezależnie od tego czy jest ona wykonalna i czy została zaskarżona odwołaniem. W takiej sytuacji postępowanie odwoławcze w sprawach o udzielenie pozwolenia na budowę stałoby się fikcją, pozostając także w sprzeczności z ideą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i wynikających z niej konsekwencji w zakresie ostateczności i wykonalności decyzji, co należy uznać za niedopuszczalne.
Jeśli zatem decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana przez Starostę 16 listopada 2021 r. i nie podlegała wykonaniu na podstawie art. 130 § 2 k.p.a., a inwestor wykonywał roboty budowlane mimo toczącego się postępowania odwoławczego i uchylenia tej decyzji przez organ odwoławczy (która to sytuacja co do zasady powtórzyła się następnie po wniesieniu odwołania od kolejnej decyzji Starosty z 15 czerwca 2022 r.), słusznie uznał Wojewoda, że inwestor wykonywał roboty budowlane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, która to sytuacja obligowała go do uchylenia decyzji organu I instancji udzielającej skarżącemu pozwolenia na budowę i do odmowy jego udzielenia na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 28 ust. 1 u.P.b. Wyklucza to zarzut ich naruszenia, gdyż trafnie organ odwoławczy zastosował w tej sytuacji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Inwestor na własną odpowiedzialność prowadził roboty budowlane, ryzykując, że korzystna dla niego decyzja może zostać uchylona w postępowaniu odwoławczym.
Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 2 u.P.b. przewidującego (po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę) możliwość rozpoczęcia albo wznowienia robót budowlanych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę o której mowa w art. 28 ust. 1, którą wydaje się również w przypadku zakończenia robót budowlanych.
Przepis ten odnosi się do stanów faktycznych, w których roboty budowlane
w momencie ich rozpoczęcia prowadzone były albo na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (np. wykonalnej decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, nawet w sytuacji wniesienia od tej decyzji skargi do sądu administracyjnego, jeżeli nie wstrzymano odrębnym postanowieniem jej wykonania) albo nieostatecznej, ale wykonalnej przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzji organu I instancji z uwagi na zaistnienie jednej z przesłanek określonych w art. 130 k.p.a. Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie.
Jak już wskazano wyżej, bez znaczenia dla rozpatrzenia sprawy przez PWINB i jej wyniku pozostają uwagi poczynione przez Sąd na tle wykładni art. 28 ust. 1 u.P.b.
Nie zasługują na uwzględnienie także sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu, postępowanie prowadzone było zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy podjęły zaś wszystkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
w szczególności w sposób wyczerpujący zebrały i prawidłowo oceniły materiał dowodowy, w tym okoliczności mające kluczowe znaczenie dla odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Odnośnie zarzutu nieuwzględnienia przez organ odwoławczy (tj. z naruszeniem art. 80 k.p.a.) stanowiska PINB zawartego w piśmie z 12 października 2022 r. Sąd wyjaśnia, że ocena tego organu o braku prowadzenia robót budowlanych "w czasie braku wykonalności decyzji Starosty z 16 listopada 2021 r." nie była wiążąca dla Wojewody, który w ramach realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) przed wydaniem decyzji samodzielnie dokonuje ponownej całościowej oceny materiału dowodowego w sprawie, co nie wyklucza także możliwości jego uzupełnienia.
W związku z powyższym skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.