II SA/Rz 1806/23

II SA/Rz 1806/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-14
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Stanisław Śliwa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 344
art. 136 ust. 3, art. 216, art. 229
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 14 marca 2024 r. sprawy ze skarg K. S. i Gminy Miasto [...] na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 września 2023 r. nr N-I.7581.2.20.2023 w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim utrzymuje w mocy pkt 1 i pkt 3, 4, 5 i 6 decyzji Starosty [...] z dnia 12 kwietnia 2023 r. nr [...]; II. oddala skargę K. S. w całości; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy Miasto [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z 21 września 2023 r. nr N-1.7581.2.20.2023 Wojewoda Podkarpacki po rozpatrzeniu odwołań K. S. oraz Gminy [....], utrzymał w mocy decyzję Starosty [....] z 12 kwietnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu, odmowy zwrotu nieruchomości i zwrotu odszkodowania. W podstawie prawnej Organ odwoławczy powołał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775, z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344, z późn. zm.), określanej następnie jako "u.g.n."
We wniosku z 31 maja 2019 r. K. S. (dalej także "Skarżący") zwrócił się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej w chwili wywłaszczenia jako działki nr: [...] i [...] poł. w obr. [...] oraz nr [...] poł. w obr. [...], stanowiące własność Gminy [...]. Wnioski w tym przedmiocie złożyli następnie A. G. oraz A. S. W związku z tym, że działki stanowiły własność Gminy [....] Wojewoda Podkarpacki, postanowieniem z 26 lutego 2020 r., wyłączył Prezydenta [...] od rozpatrzenia niniejszej sprawy, wskazując jednocześnie Starostę [...] do jej załatwienia.
Decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Starosta [...] orzekł (pkt 1) o zwrocie nieruchomości stanowiących własność Gminy [...], oznaczonych, jako działki nr: [...] o pow. 0,0999 ha, [...] o pow. 0,0718 ha, [...] o pow. 0,0438 ha, obj. KW nr [...] oraz działka [...] o pow. 0,0247 ha obj. KW nr [...] położonych w obrębie [...] w [...], na rzecz K. S. w 1/2 części, A. S. w 1/4 części oraz A. G. w 1/4 części, w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [....] o pow. 0,4181 ha, obj. KW nr [...] i [...] o pow. 0,0453 ha, obj. KW nr [...], stanowiących własność Gminy [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], [...] o pow. 0,0137 ha, [....] o pow. 0,0012 ha, obj. KW nr [...], [....] o pow. 0,1106 ha, obj. KW nr [...], stanowiących własność Gminy [...] w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni "[...]" oraz działki nr [...] o pow. 0,0699 ha, obj. KW nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] na rzecz: K. S. w 1/2 części, A. S. w 1/4 części oraz A. G. w 1/4 części, w pkt 3 o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwrócone nieruchomości w wysokości: 74 642,00 zł zaznaczając, że Skarżący wpłaci: 37 321,00 zł, A. S. wpłaci: 18 660,50 zł , a A. G. wpłaci: 18 660,50 zł. Jednocześnie Starosta w pkt 4 orzekł, że wierzytelność Gminy [...] wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającemu na ustanowieniu na nieruchomościach opisanych w punkcie 1 hipoteki na rzecz Gminy [...]. Rozstrzygnięcie w pkt 5 stanowi o tym, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt 6, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisów prawa własności w księdze wieczystej, zaś w pkt 7, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi Gmina [...].
Od powyższej decyzji odrębne odwołania wnieśli Gmina [...] oraz Skarżący. Gmina podniosła, że Organ naruszył art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nie ustalając na podstawie jakiego aktu planistycznego działki zakupione przez Skarb Państwa w dniu 8 marca 1985 r. były przeznaczone pod cel publiczny. Ponadto, w jej ocenie, zachodzi duże prawdopodobieństwo, że działki zwracane wymienione w pkt 1 wskazanej decyzji 1 stycznia 1998 r. były przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej [...], a umową zamiany z 1 marca 2005 r. prawo to mogło być przeniesione na Gminę [...] i tym samym wygasnąć. Istotną zaś dla zastosowania art. 229 u.g.n. datą, na którą ustala się stan prawny wywłaszczonej nieruchomości, jest
1 stycznia 1998 r., a nie data wydania decyzji o zwrocie nieruchomości.
Z kolei Skarżący zarzucił naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe zebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wnikliwy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez:
- niewyjaśnienie na jakiej podstawie prawnej doszło do oddania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] w użytkowanie wieczyste, podczas gdy do czynności tej doszło po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami co nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia wszystkich okoliczności warunkujących zwrot tej nieruchomości,
- nieustalenie czy działka nr [...] została faktycznie wykorzystana pod drogę publiczną i ewentualnie w jakiej części, oraz poprzestanie na stwierdzeniu, że stanowi ona użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych,
- nieustalenie czy działka nr [...] została faktycznie wykorzystana pod drogę publiczną i poprzestanie na stwierdzeniu, że została objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i że stanowi ona użytek Tp - grunty przeznaczone pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych,
- odmowę zwrotu działki [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że działka została wykorzystana na cel wywłaszczenia, bez jakichkolwiek dowodów w tej sprawie.
Skarżący zarzucił też naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. i jego niezastosowanie poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń zmierzających do określenia daty rozpoczęcia
i zakończenia realizacji inwestycji pn. budowa osiedla mieszkaniowego [....], w tym ustalenia, czy stosownie do brzmienia tego przepisu, cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany w terminach o których w nim mowa.
Po rozpoznaniu powyższych odwołań Wojewoda Podkarpacki, decyzją z 21 września 2023 r., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W jej uzasadnieniu podał, że w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), zwanej w dalszej części "ustawą o zasadach" na podstawie aktu notarialnego z 8 marca 1985 r. (Rep. A nr [...]), K. S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa prawo własności działek nr: [...], [...] poł. w [...] obr. [...] i nr [...] poł. w [...] obr. [...]. Wymieniona zmarła [...] listopada 1999 r., a spadek po niej na podstawie ustawy, zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z 15 października 2015 r. nabyli: syn K. S. w 1/2 cz., wnuczka A. S. w 1/4 cz. oraz wnuk A. G w 1/4 cz. Dalej Wojewoda wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,1046 ha, obr. [...] obj. Kw [....] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] poł. w obr. [...], która uległa podziałowi na działki nr: [...] o pow. 0,0528 ha i [...] o pow. 0,0464 ha poł. w obr. [...], które zostały odłączone do księgi wieczystej Kw [...].
Działka nr [...] o pow. 0,6430 ha poł. w obr. [...] obj. Kw [...] zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,6358 ha poł. w obr. [...], a następnie podzieliła się na działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0112 ha w obr. [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0112 ha poł. w obr. [...] i została odłączona do księgi wieczystej Kw Nr [...]. Działka nr [...] o pow. 0,1700 ha w obr. [...] między innymi utworzyła działkę nr [...] o pow. 0,7860 ha w obr. [...] obj. Kw nr [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0999 ha w obr. [...] obj. Kw nr [...], w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,0999 ha. Działka nr [...] o pow. 0,1106 ha poł. w obr. [...], obj. Kw nr [...], powstała z działki nr [...] w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0718 ha w obr. [...] obj. Kw [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,0718 ha w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0453 ha w obr. [.....] obj. Kw [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,0453 ha w obr. [...]. Działka [...] o pow. 0,0438 ha w obr. [...] obj. Kw [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0438 ha w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0699 ha w obr. obj. Kw [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0699 ha w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0133 ha w obr. [...] obj. Kw [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,0133 ha w obr. [...].
Działka nr [...] o pow. 0,5785 ha w obr. [...] obj. Kw [...] podzieliła się na nowe działki: [...] o pow. 0,0137 ha, [...] o pow. 0,0247 ha, [...] o pow. 0,0012 ha, [...] o pow. 0,1212 ha i [...] o pow. 0,4183 ha w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0137 ha w obr. [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę [...] o pow. 0,0137 ha w obr. [...] obj. Kw [....]. Działka nr [...] o pow. 0,0012 ha w obr. [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0012 ha w obr. [...] obj. Kw [...]. Działka nr [...] o pow. 0,0247 ha w obr. [...] obj. Kw [...] zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,0247 ha w obr. [...], którą odłączono do Kw [...]. Działka nr [...] o pow. 0,4183 ha w obr. [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie na działkę nr [...] o pow. 0,4181 ha w obr. [...], którą odłączono do KW [...]. Działka nr [...] o pow. 0,1212 ha w obr. [...] w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków zmieniła oznaczenie i powierzchnię na działkę nr [...] o pow. 0,1214 ha w obr. [...], która następnie zniosła się do działek: [...] i [...] w obr. [...]. Działka nr [...] o pow. 0,6685 ha w obr. [....] obj. jest Kw [...]. Działka nr [...] o pow. 0,3214 ha w obr. [...] obj. jest Kw [...].
Wojewoda uznał za zasadną argumentację prawną Starosty w zakresie zwrotu
w udziałach wywłaszczonych nieruchomości położonych w [...], obr. [....], oznaczonych obecnie jako: działki nr: [...] o pow. 0,0999 ha, [...] o pow. 0,0718 ha i [...] o pow. 0,0438 ha obj. Kw [...] oraz działki [...] o pow. 0,0247 ha obj. Kw [...]. Na działkach tych nie został zrealizowany cel związany z ich wywłaszczeniem tj. budowa osiedla mieszkaniowego [...]. W trakcie przeprowadzonego w dniu 14 października 2020 r. przez uprawnionego geodetę okazania granic ustalono, że: działki nr: [...] i [...] mają kształt trójkątów i są w całości niezagospodarowane, na działce nr [...] znajduje się nasyp drogowy; działka nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta, jest w całości niezagospodarowana, miejscami znajdują się na niej odpady budowlane; działka nr [...] ma kształt prostokąta, jest w całości niezagospodarowana, porośnięta trawą i krzewami.
Następnie, Wojewoda podniósł, że działki nr: [...] o pow. 0,0453 ha i [...] o pow. 0,4181 ha położone w [....] obręb [...], w chwili obecnej stanowią własność Gminy [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Działka nr [...] została objęta decyzją Prezydenta [...] z 16 maja 2019 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi gminnej [....] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami, urządzeniami budowlanymi". Natomiast działka nr [...] została objęta decyzją Prezydenta [...] z 25 stycznia 2012 r. nr [...] znak AR.6740.51.92.2011.BK51 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa publicznej drogi klasy L, od ulicy [...] do Osiedla [...] w [...]".
Zgodnie z art. 11 d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Zatem działki nr: [...] i [...], jako wyłączone z obrotu w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mogą podlegać zwrotowi.
Następnie, Wojewoda zaznaczył, że księga wieczysta nr [...] prowadzona m in. dla działek nr: [...] o pow. 0,0137 ha, [...] o pow. 0,0012 ha wskazuje, że działka nr [...] poł. w obr. [...], z podziału której powstały działki nr: [...] i [...] poł. w obr. [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni "[...]" na podstawie aktu notarialnego Rep. A [....] z 26 września 1991 r. Wpis prawa użytkowania wieczystego do księgi wieczystej został dokonany 26 września 1991 r. W myśl art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Tym samym, słuszna była odmowa zwrotu działek nr: [...] i [...] poł. w [...] obr. [...]. Z kolei, działka nr [...] o pow. 0,1106 ha została oddana w użytkowanie wieczyste na rzecz Spółdzielni "[...]" na podstawie aktu notarialnego Rep. A [....] r. z 1 lutego 2005 r. Nastąpiło to już po dniu wejścia w życie obowiązującej ustawy zatem wskazany art. 229 u.g.n. nie może mieć zastosowania. Niemniej jednak roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Oznacza to, że w stosunku do działki nr [...] brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie z uwagi na brak władania nieruchomością przez zobowiązany podmiot publicznoprawny. Odnośnie natomiast do działki nr [...] Wojewoda podniósł, że w części stanowi parking wyłożony płytami betonowymi wraz z drogą dojazdową o nawierzchni z kostki betonowej. Pozostałą część stanowi trawnik. Ten sposób zagospodarowania działki świadczy o tym, że cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] został zrealizowany. Parking wraz z drogą dojazdową stanowią bowiem niewątpliwie infrastrukturę osiedla. Uzasadniona była zatem odmowa zwrotu działki nr [...].
Odnosząc się do zarzutu, że z kwestionowanej decyzji nie wynika na podstawie jakiego aktu planistycznego działki zakupione przez Skarb Państwa 8 marca 1985 r. były przeznaczone pod cel publiczny Organ odwoławczy wskazał, że żaden przepis prawa nie nakłada obowiązku zawarcia w decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości takiego elementu.
Skargę na decyzję Wojewody złożyła Gmina [....] (została ona zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1806/23), jak też K. S. (została ona zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Rz 1807/23).
Gmina wniosła o stwierdzenie jej nieważności w zakresie rozstrzygnięcia odnośnie do działki nr [...] obr [...] oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] w pkt 1 oraz w pkt 3, a w przypadku nie uwzględnienia tego dalej idącego zarzutu, o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie:
- prawa materialnego, tj. art. 229 u.g.n. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i uznanie, że roszczenie o zwrot co do działki oznaczonej nr [...] obr [...] przysługuje pomimo spełnienia w tym przypadku warunków określonych w art. 229 u.g.n. tj. ustanowienia na wskazanej działce prawa użytkowania wieczystego i wpisania tego praw do księgi wieczystej przed 1 stycznia 1998 r.,
- art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewystarczające ustalenie kluczowych dla sprawy okoliczności tj. na podstawie jakiego aktu planistycznego działki nabyte od poprzedniczki prawnej wnioskodawców zostały zakupione przez Skarb Państwa i pod co były one tam przeznaczone, co uniemożliwia wiążące ustalenie istotnych przesłanek z punktu widzenia art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n.,
- art. 137 w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez uznanie, że zakupiona przez Skarb Państwa nieruchomość stała się zbędna na określony przez organ cel wykupu.
Z kolei, K. S. zarzucił naruszenie:
- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe zebranie oraz nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący i wnikliwy materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzez odmowę zwrotu działki [...] w wyniku błędnego przyjęcia, że została wykorzystana na cel wywłaszczenia, bez zgromadzenia jakichkolwiek dowodów w tej sprawie, w tym ustalenia terminu realizacji celu wywłaszczenia oraz podmiotów mających go wykonać,
- art. 6, art. 7, i art. 8 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy oraz nieprzedstawienie stanu prawnego stanowiących podstawę prawną do odmowy zwrotu nieruchomości, w tym okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla dokonania zasadności oceny o zwrot nieruchomości, zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie koniecznym dla ustalenia wszystkich okoliczności mających wpływ na orzeczenie o odmowie, nierozpatrzenie
w sposób wyczerpujący materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, niezastosowanie w sposób właściwy przepisów prawa regulujących zwrot nieruchomości,
- art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób nieodpowiadający wymaganiom ustawowym w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez brak wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz wykładni przepisów w kwestii spełnienia bądź nie spełnienia przesłanek warunkujących zwrotu nieruchomości, a także w zakresie uzasadnienia faktycznego poprzez nie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których oparł swoje ustalenia, nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podnoszonych w odwołaniu od decyzji i zaniechanie poczynienia ustaleń koniecznych do dokonania oceny ich zasadności,
- art. 137 ust. 1 u.g.n. i jego niezastosowanie poprzez zaniechanie przez Organ poczynienia ustaleń zmierzających do określenia daty rozpoczęcia i zakończenia realizacji inwestycji pn. budowa osiedla mieszkaniowego [...], w tym ustalenia czy stosownie do brzmienia tego przepisu, cel wywłaszczenia faktycznie nie został zrealizowany w terminach o których w nim mowa.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi K. S. oraz uwzględnienie skargi Gminy [...]. Przychylił się do argumentów dotyczących bezpodstawnego zwrotu działki nr [...].
Postanowieniem z 4 stycznia 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 1807/23 Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw o sygn. II SA/Rz 1806/23 i II SA/Rz 1807/23 i prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Rz 1806/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Oceniając decyzję administracyjną, którą jako przedmiot kontroli dopuszcza art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." sąd kieruje się kryterium zgodności z prawem, które wynika z brzmienia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Jeśli w wyniku tej kontroli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zauważenie przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. bądź w innych przepisach obliguje natomiast do stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei nieistnienie wymienionych wyżej naruszeń jest podstawą do oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Decyzją z 21 września 2023 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 12 kwietnia 2023 r., który w pkt 1 orzekł o zwrocie nieruchomości stanowiących własność Gminy [...], a oznaczonych, jako działki nr: [...] [...] [...] oraz nr [...], położonych w obrębie [...] w [...], na rzecz Skarżącego w 1/2 części, A. S. w 1/4 części oraz A. G. w 1/4 części, w pkt 2 o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [...] i [...], stanowiących własność Gminy [...] w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], działki nr: [...], [...], [...], stanowiących własność Gminy [...] w wieczystym użytkowaniu Spółdzielni "[...]" oraz działki nr [....] stanowiącej własność Gminy [...] na rzecz: Skarżącego w 1/2 części, A. S. w 1/4 części oraz A. G. w 1/4 części, w pkt 3 o zwrocie na rzecz Gminy [...] zwaloryzowanego odszkodowania za zwrócone nieruchomości w wysokości: 74 642,00 zł zaznaczając, że Skarżący wpłaci: 37 321,00 zł, A. S. wpłaci: 18 660,50 zł , a A. G. wpłaci: 18 660,50 zł. Jednocześnie Starosta w pkt 4 orzekł, że wierzytelność Gminy [...] wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu, polegającemu na ustanowieniu na nieruchomościach opisanych w punkcie 1 hipoteki na rzecz Gminy [....]. Rozstrzygnięcie w pkt 5 stanowi o tym, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu, w pkt 6, że decyzja stanowi podstawę do dokonania zmiany wpisów prawa własności w księdze wieczystej, zaś w pkt 7, że koszty postępowania o zwrot nieruchomości ponosi Gmina [....].
Istotną w niniejszej sprawie problematykę reguluje ustawa o gospodarce nieruchomościami, której unormowania są następujące. Nieruchomość, która została wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (art. 136 ust. 1). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo też części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeśli nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zwrot taki wiąże się z obowiązkiem zwrotu przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej. Z wnioskiem o zwrot należy wystąpić do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej (art. 136 ust. 3 u.g.n., art. 140 ust. 1). O tym, kiedy ustawodawca uznaje, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu stanowi art. 137, wedle którego jest tak wówczas, kiedy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (ust. 1 pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1 pkt 2). Z tym, że w świetle orzecznictwa sądowego, wyrażony w art. 216 ust. 1 u.g.n. nakaz stosowania przepisów art. 136-142 tej ustawy "odpowiednio" także do innych przypadków przejęcia lub nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa oznacza, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa przed dniem wejścia w życie u.g.n., na których przed tym dniem został zrealizowany cel wywłaszczenia, przy ocenie, czy nieruchomość ta stała się zbędna na cel wywłaszczenia, nie stosuje się terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. [tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 12.12.2019 r. I OSK 3453/18). Ponadto, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).
Należy jeszcze w tym miejscu zauważyć, że zasada zwrotu nieruchomości odnosi się nie tylko do przypadków wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, ale także do sytuacji, gdzie odjęcie własności nastąpiło w inny sposób, a to wskazany w art. 216 u.g.n. Przepis ten nakazuje mianowicie odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III u.g.n. tj. właśnie dotyczących wywłaszczeń do nieruchomości np. przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w takim to trybie poprzedniczka prawna Wnioskodawców w sprawie niniejszej wyzbyła się prawa własności nieruchomości).
Ustawa z 12 marca 1958 r. określała zasady i tryb wywłaszczania nieruchomości, stanowiąc że wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie na rzecz Państwa (art. 2 ust. 1), jeśli nieruchomość była, ubiegającemu się o wywłaszczenie, niezbędna na cele wymienione w art. 3 tej ustawy tj. na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na obszarze miasta lub również dla realizacji budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Z przepisów przedmiotowego aktu prawnego wynika, że orzeczenie o wywłaszczeniu, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa, mogło być zastosowane dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgadzał się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży lub umowy zamiany. Zasada ta została wyrażona w przepisie art. 6 ust. 1 wskazanej ustawy, który stwierdzał, że ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za ceną nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego.
Przyjmuje się, że w przypadku umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. mamy do czynienia ze specyficznymi okolicznościami jej zwarcia, jako że właściciel nieruchomości działał pod presją wywłaszczenia, co niewątpliwie determinowało swobodę zawarcia tej umowy. Wyrazem tego szczególnego charakteru analizowanej umowy jest właśnie powołany wyżej przepis art. 216 ust. 1 u.g.n.
W świetle powyższych unormowań, zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. Ustalenie powyższego jest niejednokrotnie bardzo utrudnione z uwagi na znaczny upływ czasu od wydarzeń, które stały się źródłem zgłoszonych obecnie roszczeń i związany z tym często brak stosownej dokumentacji, która byłaby w tym względzie przydatna. Jednoznaczne wyjaśnienie celu może być więc trudne zwłaszcza wówczas, kiedy nie został on w decyzji o wywłaszczeniu czy w określonej umowie przenoszącej własność określony w sposób precyzyjny, a podano go ogólnikowo. W takiej sytuacji zasadne jest poszukiwanie innych dokumentów, które łącznie z wyżej wymienionymi pozwolą na odczytanie celu pozbawienia danego podmiotu jego własności np. decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, czy też planu zagospodarowania terenu. Wszelkie zatem dowody mogą mieć znaczenie, aby na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel nabycia danej nieruchomości przez Skarb Państwa zrekonstruować. By przyjąć, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, obszar objęty wywłaszczeniem musi zostać zagospodarowany w taki sposób, aby można było utożsamić osiągnięty rezultat z ogólnie nawet określonym celem, dla którego wywłaszczenia dokonano.
Jak wynika z akt sprawy, umową z 8 marca 1985 r., zawartą w formie aktu notarialnego K. S. sprzedała Skarbowi Państwa działki oznaczone numerami: [...], [...] położone w [...] obr. [...] i działkę nr [...] położoną w [...] obr. [...]. Jak wprost wskazano w powyższej umowie, zbycie to nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z 1958 r. K. S. zmarła [...]., a spadek po niej na podstawie ustawy nabyli: syn K. S. w 1/2 cz., wnuczka A. S. w 1/4 cz. oraz wnuk A. G. w 1/4 cz., co potwierdza akt poświadczenia dziedziczenia z 15 października 2015 r. Oznacza to, że Wnioskodawcy, którzy wystąpili z wnioskami o zwrot byli do tego uprawnieni w świetle art. 136 ust. 3 u.g.n.
W aktach sprawy znajduje się także zawiadomienie z 14 stycznia 1985 r., które Urząd [...] Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami skierował do K. S., a w którym poinformował ją o tym, że działki nr: [....], [...] i [...], zgodnie z decyzją Wydziału Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z 20 czerwca 1984 r. w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego przeznaczone są pod: Osiedle [....]. W piśmie tym jednocześnie wskazano, że powyższe nieruchomości gruntowe wraz ze składnikami zostały oszacowane przez biegłych, którzy przedstawili określone ich wartości. Zaznaczono, że brak odpowiedzi w oznaczonym terminie będzie uznany za odmowę sprzedaży nieruchomości w drodze cywilnoprawnej i uzasadniać będzie wystąpienie z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Odnaleziona została też powołana w przedmiotowym piśmie informacyjnym decyzja z 20 czerwca 1984 r., która ustalała Spółdzielni [...] miejsce i warunki realizacji inwestycji w postaci I etapu realizacji osiedla [...] w granicach określonych w załączniku graficznym literami ABCDEFGH na terenach położonych w [...] przy ul. [...].
Gmina [...] podniosła zarzut, że nie zostało w wystarczający sposób ustalone na podstawie jakiego aktu planistycznego działki, których dotyczy sprawa zostały zakupione przez Skarb Państwa i pod co były tam przeznaczone.
Jak już jednak zauważono, w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości ustalenie celu odjęcia prawa własności może nastąpić na podstawie dostępnych organowi prowadzącemu takie postępowanie dokumentów i zdaniem Sądu, te które zebrano w sprawie niniejszej, a wyżej powołane, dostatecznie wskazują na ten cel.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane - przy jej kontroli - proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej,
a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej.
Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w wyroku z 25 października 2023 r. (II SA/Kr 1027/23) wskazał, że gdy cel wywłaszczenia nie był precyzyjnie określony, nie można też precyzyjnie ustalić, co w ramach tego celu miało być zrealizowane. Istotnym jest ustalenie, że w następstwie wywłaszczenia, w którym cel określony był szeroko lub nieprecyzyjnie, wykonano roboty, których skutki z tym celem można powiązać funkcjonalnie tj. ustalić, że efekt wykonanych prac dotyczących zagospodarowania danego terenu pozostaje w związku z celem na jaki ten teren wywłaszczono. Jeżeli ustalono, że celem wywłaszczenia miała być budowa osiedla mieszkaniowego, organ nie musiał ustalać, czy wywłaszczona działka miała podlegać jakiemuś szczególnemu, konkretnemu zagospodarowaniu - jak mowa wyżej, ówczesne uregulowania prawne takich wymogów nie przewidywały. Dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany wystarczyło ustalenie, że wywłaszczony teren został zagospodarowany, jako fragment miejskiej infrastruktury tj. czy to pod zabudowę, czy pod infrastrukturę techniczną czy pod też tereny zielone.
Sąd w składzie niniejszym w całości podziela przedstawione wyżej stanowiska.
W pkt 1 decyzji Starosta orzekł o zwrocie Skarżącemu i pozostałym Wnioskodawcom tj. A. S. i A. G. nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...] oraz [...]. W tym zakresie ustalił na podstawie wizji w terenie - okazania granic na gruncie, że działka nr [...] ma kształt zbliżony do prostokąta, w całości jest niezagospodarowana, miejscami znajdują się na niej odpady budowlane, płyty betonowe. Jest tam też dojazd z płyt betonowych do działki nr [...], jak też prowizoryczne ogrodzenie działek [...] – [...]. Od południowej strony znajduje się nasyp. Działka nr [...] ma kształt trójkąta, w całości jest niezagospodarowana, porośnięta drzewami owocowymi (orzech, jabłoń); od strony ul. [...] część przedmiotowej działki to nasyp drogowy. Natomiast działka nr [...] ma kształt trójkąta, jest w całości niezagospodarowana, porośnięta krzakami i chwastami.
Powyższe ustalenia wskazują jednoznacznie na to, że cel nabycia przez Skarb Państwa na wskazanych działkach nr: [....], [...] i [...] nie został osiągnięty, bowiem działki te ewidentnie nie są zagospodarowane w sposób, który mógłby świadczyć o ich wykorzystaniu na cele związane z budową osiedla mieszkaniowego.
Pomimo uznania więc za uzasadnione stanowiska Organów co do istnienia podstawy do zwrotu tych trzech wymienionych działek Sąd zobligowany był do uchylenia decyzji Wojewody w zakresie utrzymującym w mocy pkt 1 decyzji Starosty w tym właśnie przedmiocie, a to z uwagi na to, że rozstrzygnięcie we wskazanym punkcie 1 decyzji Starosty odnosiło się również do działki nr [...], co do której zwrot nie był uzasadniony, a z kolei rozstrzygnięcie z powołanego punktu 1 jest nierozerwalnie związane z pkt 3 dotyczącym zwrotu na rzecz Gminy odszkodowania za zwracane nieruchomości. W ponownym postępowaniu Wojewoda Podkarpacki będzie miał więc to na uwadze i nie poczyni ustaleń, które byłyby sprzeczne z przedstawionym stanowiskiem Sądu.
Jeśli chodzi o wskazaną działkę nr [...], to Organ ustalił w oparciu na wskazaną wizję w terenie, że ma ona kształt prostokąta, w całości jest niezagospodarowana, porośnięta trawą, krzakami i drzewami. Tym samym, tak jak w przypadku działek nr [...], [...] i [...] niewątpliwie cel wywłaszczenia nie został na niej zrealizowany. Nie istnieją jednakże podstawy do zwrotu, co przyznał sam Wojewoda w odpowiedzi na skargę, przychylając się w tym zakresie do zarzutów odwołania i skargi Gminy. W świetle więc znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, działka nr [...] oznaczona wcześniej numerem [...] objęta była księgą wieczystą nr [...], a następnie odłączona została ona do innej księgi wieczystej tj. nr [...]. Z zawartej 27 września 1991 r. umowy wynika, że Gmina [...] oddaje Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] w użytkowanie wieczyste na 99 lat tj. do dnia 26 września 1990 r. m. in. działkę nr [...] obr. [...] [...] o pow. 57 ar 85 m.kw. Jak zaś wskazują opracowane przez geodetę M. P. dane dotyczące dokumentacji geodezyjno-prawnej nieruchomości, których sprawa dotyczy, wskazana działka nr [...] o pow. 0,5785 ha podzieliła się na inne działki m. in. na działkę nr [...], która następnie zmieniła oznaczenie na nr [...]. Wedle umowy z 1 marca 2005 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] oraz Gmina [...] dokonały zamiany nieruchomości w taki sposób, że Spółdzielnia przeniosła na rzecz Gminy prawo wieczystego użytkowania szeregu działek, w tym działki nr [...], na co Gmina wyraziła zgodę, a w zamian za to Gmina ustanowiła na rzecz Spółdzielni prawo wieczystego użytkowania innych wymienionych w umowie działek. W umowie tej zaznaczono, że w księdze wieczystej nr [...] wpisane jest prawo wieczystego użytkowania działki nr [...] na rzecz Spółdzielni.
W świetle art. 229 u.g.n., roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wejście w życie przedmiotowej ustawy miało miejsce 1 stycznia 1998 r., co w uwarunkowaniach sprawy oznacza, że działka nr [...] nie może podlegać zwrotowi. Kwestią tego, czy dla zastosowania wskazanego art. 229 u.g.n. znaczenie ma jedynie stan faktyczny istniejący 1 stycznia 1998 r. tj. data wejścia w życie u.g.n. czy też należy jeszcze uwzględnić zmiany stanu faktycznego zaistniałe po tej dacie zajmował się NSA, który np. w wyroku z 28 stycznia 2022 r. (I OSK 319/19) stwierdził, że w razie nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w warunkach wywłaszczenia - na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r., która została następnie przed dniem 1 stycznia 1998 r. wpisana w księdze wieczystej jako objęta prawem wieczystego użytkowania na rzecz tzw. osoby trzeciej, późniejsze nabycie tego prawa od osoby trzeciej przez jednostkę samorządu terytorialnego nie niweczy skutku w postaci nieprzysługiwania prawa do zwrotu tej nieruchomości na podstawie art. 229 u.g.n. NSA wyjaśnił, że art. 229 u.g.n. jest przepisem o charakterze przejściowym, zamykającym pewne, określone w nim stany faktyczne. Oznacza to, że w razie ziszczenia się na dzień 1 stycznia 1998 r. wskazanych w tym przepisie przesłanek, byłemu właścicielowi nieruchomości roszczenie o zwrot nie przysługuje. Ustawodawca przewidział więc wyraźnie, że z chwilą zaistnienia określonego stanu faktycznego dane roszczenie przestaje przysługiwać.
Mając więc powyższe na względzie koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim utrzymuje ona pkt 1 decyzji Starosty z dnia 12 kwietnia 2023 r., który odnosi się nie tylko do działki nr [...], ale również działek nr: [...], [...] i [...] i jest z kolei - co już wyżej podniesiono - związany z rozstrzygnięciem z pkt 3 tej decyzji. W tym ostatnim pkt (3) Starosta orzekł o zwrocie na rzecz Gminy [....] zwaloryzowanego odszkodowania za zwrócone nieruchomości w wysokości 74 642 zł, wskazując jednocześnie, że z tego Skarżący wpłaci: 37 321,00 zł, A. S. wpłaci: 18 660,50 zł , a A. G. wpłaci: 18 660,50 zł. Wskazane kwoty odszkodowania zostały ujęte zbiorczo tj. odnoszą się one do wszystkich zwracanych działek wymienionych w pkt 1 decyzji tj. do działek nr: [...], [...], [...] i [...]. Nie było zatem możliwości uchylenia przez Sąd wskazanych rozstrzygnięć tj. z pkt 1 i z pkt 3 tylko w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], bo to wymaga dokonania potrzebnych w tym zakresie obliczeń co do kwoty odszkodowania nie obejmującej tej działki, co do której podstaw zwrotu brak, o czym była mowa wyżej. Obliczeń tych Organ musi dokonać w ponownym postępowaniu. W konsekwencji z kolei powyższego, uzasadnionym było uchylenie skarżonej decyzji także w zakresie, w jakim utrzymuje ona decyzję Starosty w jej punktach: 4, 5 i 6, które dotyczą zabezpieczenia wierzytelności Gminy z pkt 3 decyzji, stanu nieruchomości do zwrotu oraz podstawy dokonania stosownych zmian w księdze wieczystej.
Przechodząc dalej należy wskazać, że w pkt 2 decyzji Starosta orzekł o odmowie zwrotu na rzecz Wnioskodawców działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...].
Wizja w terenie przeprowadzona w dniu 14 października 2020 r. wskazuje, że działka nr [...] ma kształt rombu, w części stanowi parking wraz z drogą dojazdową, od strony północnej jest tam trawnik. Powyższe świadczy zdaniem Organów, a Sąd stanowisko to podziela, że cel nabycia przez Skarb Państwa tej nieruchomości został zrealizowany. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe czy też budownictwo mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również innych obiektów związanych immanentnie z potrzebami mieszkańców, czy też szerzej z funkcjonowaniem osiedla mieszkaniowego. Dotyczy to zatem wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla - takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze – chodniki (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7.02.2024 r. II SA/Łd 988/23).
Tym samym, budowa parkingu i drogi dojazdowej do osiedla mieszkaniowego mieści się w celu w postaci budowy tego osiedla.
Działka nr [...] miała wcześniej oznaczenie nr [...], zaś działka nr [...] oznaczona była jako nr [...]. Wskazane działki nr: [...] i [...] powstały z podziału działki nr [...], która na mocy wskazanej wyżej umowy z 27 września 1991 r. została oddana przez Gminę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat do dnia 26 września 2090 r. Z uwagi na to, że fakt ten miał miejsce przed dniem 1 stycznia 1998r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to w świetle art. 229 u.g.n. roszczenie o zwrot nie przysługuje.
Działka nr [...] jest własnością Gminy [...], w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...], co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy uzyskana z ewidencji gruntów informacja o działce oraz decyzja Prezydenta [....] z 27 czerwca 2019 r. stwierdzająca, że MZD w [...] otrzymał z mocy prawa, na czas nieoznaczony, nieodpłatnie w trwały zarząd nieruchomość stanowiącą własność Gminy [...], przeznaczoną zgodnie z decyzją Prezydenta [.... z 16 maja 2019 r. nr [...] na realizację inwestycji drogowej, będącej przedsięwzięciem pod nazwą "Budowa publicznej drogi gminnej [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami, urządzeniami budowlanymi".
Z kolei, działka nr [....], w świetle uzyskanej z ewidencji gruntów informacji o działce, jest własnością Gminy [...], w trwałym zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg w [...]. Została ona objęta decyzją Prezydenta [...]
z 25 stycznia 2012 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: "Budowa publicznej drogi klasy L, od ulicy [....] do Osiedla [...] w [...]".
W świetle art. 2a ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 645), drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust.1), natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2), przy czym wszystkie wymienione kategorie dróg to w świetle art. 2 wskazanego aktu drogi publiczne. Powyższe wskazuje jednoznacznie na to, że drogi te mogą mieć tylko właściciela będącego podmiotem publicznym takim jak Skarb Państwa, gmina, powiat czy województwo.
Nadto, wedle art. 11d ust. 9 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. z 2023 r. poz. 162), z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 tj. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Wedle natomiast art. 11d ust. 10 wskazanej ustawy, czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Zatem, objęcie nieruchomości (czy też jej części), a należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego decyzją dotyczącą udzieleniem zgody na realizację inwestycji drogowej wyłącza możliwość legalnego obrotu tą nieruchomości - także w zakresie jej zwrotu byłemu właścicielowi w trybie art. art. 136 ust. 3 u.g.n. Termin "czynność prawna" o której mowa w powołanym art. 11d ust. 10 specustawy drogowej nie należy bowiem interpretować wąsko w rozumieniu cywilistycznym, jako zdarzenie prawne mające na celu wywołanie skutków w zakresie prawa cywilnego (ustanowienie, zmiana lub zniesienie stosunku prawnego) ale szeroko jako każdy obrót nieruchomością, o którym mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami tj. także jej zwrot, na podstawie art. 136 tejże ustawy (tak np. wyrok WSA w Krakowie z 23.03.2023 r. II SA/Kr 51/23).
Działka nr [...] oddana została przez Gminę [...] w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na mocy powoływanej już wyżej umowy zamiany z 1 marca 2005 r. (Rep. A nr [...]). Ze względu na to, że nastąpiło to już po 1 stycznia 1998 r., to wyłączenie możliwości zwrotu na podstawie art. 229 u.g.n. nie może mieć zastosowania. Pomimo to, podstawy do zwrotu wskazanej działki nie istnieją. Jak słusznie bowiem zauważyły Organy, roszczenie o zwrot przysługuje uprawnionemu podmiotowi wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa bądź jednostce samorządu terytorialnego. Według art. 233 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2023 poz. 1610), w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać. Użytkowanie wieczyste ma zatem ten skutek, że od chwili jego ustanowienia użytkownik wieczysty staje się jedynym podmiotem wchodzącym w dalsze relacje prawnorzeczowe z osobami trzecimi. Przysługują mu niejako wszelkie przymioty właścicielskie, pomimo że do faktycznego przeniesienia własności nie dochodzi [Ciszewski Jerzy (red.), Nazaruk Piotr (red.), Kodeks cywilny. Komentarz aktualizowany, Opubl.: LEX/el. 2023, komentarz do art. 233 Kodeksu cywilnego]. Norma z art. 233 k.c. wyłącza uprawnienia właściciela w zakresie rozporządzania rzeczą, co skutkuje koniecznością przyjęcia za Organami w sprawie niniejszej, że działka nr [...] nie mogła podlegać zwrotowi. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.
Reasumując, należy stwierdzić, że Organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły przepisy postępowania w zakresie konieczności należytej oceny zebranych
w sprawie dowodów (art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.) w odniesieniu do działki nr [...], co do której pomimo znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wskazujących na fakt oddania jej w użytkowanie wieczyste jeszcze przed dniem 1 stycznia 1998 r. przyjęły możliwość orzeczenia o jej zwrocie następcom prawnym poprzedniego właściciela. Powyższe stało się podstawą uchylenia skarżonej decyzji – w oparciu na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – w części utrzymującej przez nią w mocy pkt 1 decyzji Starosty, a wobec wzajemnych powiązań tego rozstrzygnięcia z tymi zawartymi w pkt 3, 4, 5 i 6 również i w części, w której decyzja Wojewoda utrzymała w mocy ostatnio wymienione punkty decyzji Organu I instancji.
Natomiast skargę K. S. oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a., bowiem Organy w pozostałym zakresie wyciągnęły zasadne wnioski na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, co uzasadniało wydanie orzeczenia z pkt 2 i 7 decyzji Starosty i utrzymania ich w mocy przez Wojewodę. Zgromadzone dowody są zatem w tym zakresie wszechstronne i zdaniem Sądu jak najbardziej wystarczające do dokonanych ustaleń.
O zwrocie kosztów postępowania obejmujących wpis od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika działającego imieniem Gminy [...] (480 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ. U. z 2023 r. poz. 1935).