II SA/Rz 180/22

II SA/Rz 180/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-05-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-02-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1645/22 - Wyrok NSA z 2022-09-21
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
oddalono sprzeciw
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151a § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 15 ust. 1, art. 105 § 1, art. 136, art. 138 § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu W. K. i M. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności obiektów kurnika - sprzeciw oddala -
Uzasadnienie
Zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. nr OA.7721.18.22.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie (dalej: PWINB), po rozpatrzeniu odwołania B. B., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB,) z dnia 20 października 2021 r. nr PINB.5160.5.4.2021 umarzającą w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów kurnika, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Stan faktyczny sprawy przedstawia się w następujący sposób.
Decyzją z dnia 24 września 2007 r. nr PINB-7355/5/31/05, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku kurnika zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości K. gmina [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 20 października 2007 r.
Następnie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 6 lipca 2020 r. nr OA.771.32.2019 stwierdził nieważność w/w decyzji PINB w [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, która następnie została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 26 sierpnia 2020 r. nr DON. 7100.177.2020.AGP. W uzasadnieniu decyzji GINB stwierdził, że zmiana sposobu użytkowania i jej legalizacja może mieć miejsce jedynie w odniesieniu do obiektów lub ich części, które powstały legalnie. Tymczasem PINB w [...] przeprowadził postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania kurnika, bez wyjaśnienia czy powstał on legalnie, czym dopuścił się rażącego naruszenia prawa.
W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 14 września 2021 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów kurnika zlokalizowanych na działce nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina [...].
Decyzją z dnia 20 października 2021 r. nr PINB.5160.5.4.2021, PINB, działając na podstawie art. 104 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.; dalej zwana: K.p.a.), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektów kurnika, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w miejscowości K., gmina [...] - jako bezprzedmiotowe.
Organ I instancji wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że budowa obiektów kurnika na działkach nr [...] [...] położonych w miejscowości K., gmina [...] została zrealizowana na podstawie decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia 3 maja 1974 r. nr L.UG-421 P/35/74 w przedmiocie pozwolenia na budowę. Obecnie (po upływie blisko 50 lat) zachowała się jedynie kopia tej decyzji, w której określono parametry kurnika. Wielkościami czytelnymi, podanymi w decyzji są jedynie powierzchnia zabudowy i kubatura. Z wielkości tych wynika, że prawdopodobne stają się wyjaśnienia złożone przez pełnomocnika właścicieli kurnika, potwierdzone oświadczeniem J. K. (który brał udział przy realizacji kurnika), że typowy projekt kurnika, według którego realizowano budowę, obejmował budowę dwóch skrzydeł kurnika połączonych przewiązką. Za tym, że oba obiekty powstały na postawie w/w pozwolenia przemawia fakt, że były one budowane mniej więcej w tym samym czasie, tj. w dacie ważności w/w pozwolenia na budowę oraz fakt, że ich łączna powierzchnia zabudowy, która wynosi 959,5 m² (10,98 m x 42,12 m i 39 m x 12,75 m) jest mniejsza niż wskazana w pozwoleniu na budowę, tj. 1134 m². Rezygnacja inwestora z wykonania przewiązki pomiędzy dwoma częściami kurnika pomniejszyła jego powierzchnię zabudowy, określoną w pozwoleniu na budowę. W przypadku budowy przewiązki powstałby jeden obiekt o powierzchni zabudowy zgodnej z udzielonym pozwoleniem na budowę. Określone w pozwoleniu odległości dotyczące lokalizacji kurnika (10 m od parceli pani B. oraz 23 m od istniejącego budynku stodoły W. K.) zostały zachowane, podobnie zachowano przeznaczenie obiektu. Od zakończenia budowy (lata 1975-1976) przez ok. 15 lat w obiektach tych zgodnie z pozwoleniem na budowę prowadzony był chów niosek. Sprawa późniejszego (ok. 1991 r.) rozpoczęcia w obiektach chowu brojlerów prowadzona będzie w odrębnym postępowaniu, po zakończeniu niniejszego postępowania w sprawie legalności powstania obiektów. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że jedyną wprowadzoną przez inwestora w trakcie budowy zmianą była rezygnacja z wykonania przewiązki pomiędzy dwoma skrzydłami (halami) kurnika, co wpłynęło na zmniejszenie jego powierzchni zabudowy i powstanie dwóch odrębnych obiektów.
W ocenie PINB rezygnacja z wykonania przewiązki pomiędzy dwoma halami kurnika, co wpłynęło na zmniejszenie jego powierzchni użytkowej i powstanie dwóch niepowiązanych ze sobą obiektów można zakwalifikować, jako odstępstwo niewymagające ingerencji organu nadzoru budowlanego. Zmiana ta nie spowodowała naruszenia wówczas obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Bud. z 1966 r., Nr 10, poz.44). Zmiana ta nie spowodowała pogorszenia warunków zdrowotnych, ochrony środowiska czy też ochrony przeciwpożarowej. PINB uznał, że w niniejszej sprawie nie można stwierdzić, aby rezygnacja z przewiązki naruszała ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.
Organ I instancji podkreślił, że w dacie rozpoczęcia budowy kurnika obowiązywały przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1961 r. Nr 7 poz. 46). Przepisy w/w ustawy nie definiowały pojęcia istotnych odstępstw. W przypadku wybudowania obiektu niezgodnie z istotnymi warunkami pozwolenia na budowę - w oparciu o art. 52 P.b. - możliwe było orzeczenie przymusowej jego rozbiórki jedynie w przypadku, gdy obiekt znajdował się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony był pod innego rodzaju zabudowę, lub sprowadzał bądź w razie wybudowania sprowadziłby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo powodował bądź w razie wybudowania spowodowałby niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych i zdrowotnych dla otoczenia. Udzielone pozwolenie na budowę obejmowało budowę kurnika, zatem nie można mówić o budowie w miejscu do tego nie przewidzianym, albo przewidzianym pod innego rodzaju zabudowę. Wprowadzona w trakcie budowy zmiana (zmniejszenie powierzchni użytkowej) nie spowodowała także niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z powyższym, w przypadku tego typu odstępstwa nie zachodziła konieczność zastosowania w/w przepisu.
W dalszej kolejności PINB wskazał, że dokonane w trakcie budowy kurnika odstępstwo polegające na rezygnacji z wykonania przewiązki pomiędzy budynkami, nie spowodowało naruszenia przepisów, które obligowałoby organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora nakazu dokonania zmian lub przeróbek niezbędnych dla doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Analogiczne przepisy obowiązywały w ustawie z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. nr 38 poz. 229 z późn. zm.), która obowiązywała od dnia 1 marca 1975 r., a więc w czasie zakończenia budowy obiektów kurnika. W ustawie tej również nie znajdowała się definicja istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy, właściwy organ administracji państwowej mógł orzec o utracie ważności pozwolenia na budowę, w przypadku samowolnego odstąpienia od istotnych warunków pozwolenia na budowę oraz w zależności od rodzaju i zakresu dokonanej samowoli, wydać decyzję na podstawie art. 37 (przymusowa rozbiórka z uwagi na naruszenie przepisów o planowaniu przestrzennym albo gdy wprowadzona zmiana spowodowałaby, że obiekt stanowiłby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie pogarszał warunki zdrowotne lub użytkowe dla otoczenia) lub wydać decyzję na podstawie art. 40 (nakaz wykonania w obiekcie zmian lub przeróbek w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami). Zdaniem PINB w przedmiotowej sprawie nie zaszły okoliczności, uprawniające do zastosowania art. 37 oraz art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że zarówno w oparciu o uregulowania zawarte w ustawie Prawo budowlane z 1961 r. jak i z 1974 r., konieczność ingerencji nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od pozwolenia na budowę wymagana była jedynie w przypadku, gdy wprowadzone w trakcie budowy zmiany naruszały przepisy prawa i wymagane było wykonanie w obiekcie zmian i przeróbek w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Wprowadzone zmiany nie wymagały ingerencji nadzoru budowlanego i nie były kwalifikowane jako zmiany istotne, jeżeli nie powodowały naruszenia obowiązujących przepisów.
W ocenie organu I instancji rezygnacja z wykonania przewiązki pomiędzy obiektami nie stanowiła istotnego odstępstwa od warunków udzielonego pozwolenia, wobec czego przedmiotowe obiekty kurnika zlokalizowanego na działkach nr [...] i nr [...] w K. powstały w sposób legalny, w oparciu o pozwolenie na budowę.
Od powyższej decyzji, B. B. wniosła odwołanie, w którym zwróciła się o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu odwołania zarzuciła, że PINB powołując się na przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (obowiązujące w dacie powstania obiektów kurników), nie odniósł się do art. 36 § 1 ust. 3 tej ustawy. B. B. zakwestionowała stanowisko organu I instancji, że inwestor uzyskując pozwolenie na budowę z 3 maja 1974 r. przy realizacji kurnika zrezygnował jedynie z przewiązki, która miała łączyć dwa budynki, co stanowiło jedyne odstępstwo od warunków wskazanych w w/w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie B. B. pierwotny inwestor wybudował całkiem inne obiekty budowlane, niż wskazany w pozwoleniu. Samowolnie odstąpił od istotnych warunków widniejących w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołująca wskazała, że drugi budynek powstał 3 lata po wybudowaniu pierwszego. Ponadto zarzuciła, że PINB nie podjął trudu zweryfikowania faktycznie realnych obiektów z danymi widniejącymi w decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie oparł się na oświadczeniach obecnego inwestora. Zarzuciła, że organ I instancji nie poddał dalszej analizie jak miałaby wyglądać przewiązka, na którą powinno przypaść 174,5 m powierzchni zabudowy oraz nie przeprowadził analizy porównawczej kubatury. Do odwołania B. B. dołączyła kopię decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 maja 1974 r. nr L.UG-421P/35/74 oraz kopię pisma Urzędu Gminy [...] z 17 czerwca 1974 r., kierowanego do Urzędu Powiatowego w [...].
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 12 stycznia 2022 r. nr OA.7721.18.22.2021 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, po rozpatrzeniu odwołania B. B., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Organ odwoławczy wskazał, że jego zdaniem organ I instancji dokonał błędnej oceny prawnej zaistniałego stanu faktycznego przyjmując, że przedmiotowe obiekty powstały legalnie, na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 maja 1974 r. nr L.UG-421 P/35/74, w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie materiał dowodowy wskazuje na konieczność wdrożenia trybu postępowania przewidzianego dla obiektów budowlanych wybudowanych samowolnie bez wymaganego pozwolenia na budowę.
PWINB podkreślił, że Naczelnik Gminy [...] wydając decyzję z dnia 3 maja 1974 r. nr L.UG-421 P/35/74, udzielił ówczesnemu właścicielowi działek – W. K. - pozwolenia na budowę kurnika na nioski, wolnostojącego o powierzchni zabudowy 1134 m², powierzchni użytkowej 1074 m² i kubaturze 5157 m³. Organ II instancji wskazał, że z w/w decyzji wynika również, że projektowany budynek kurnika powinien zostać zlokalizowany w odległości 10 m od granic parceli Ob. J. B. i 23 m od istniejącego budynku stodoły Ob. W. K. a także wynika z niej, że należy go realizować zgodnie z załączonym projektem typowym.
W dalszej kolejności PWINB wyjaśnił, że wątpliwości w zakresie precyzyjnego i bezbłędnego odczytania wielkości określających długość i szerokość obiektu wyjaśniło pismo z dnia 17 czerwca 1974 r. sporządzone przez Urząd Gminy [...], kierowane do Urzędu Powiatowego w [...], którego kopię B. B. dołączyła do odwołania. W piśmie tym wskazano, że na wniosek W. K., Urząd Gminy wydał decyzję o pozwoleniu na budowę kurnika na nioski o wymiarach 80 m x 12 m z dnia 3 maja 1974 r. Organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone zostały oględziny obiektu, które potwierdziły rozpoczęcie budowy fundamentów zgodnie z planem usytuowania obiektu. Odległość pomiędzy nowo wybudowanymi fundamentami kurnika na nioski a budynkiem mieszkalnym Ob. J. B. wynosi 50 m.
PWINB w Rzeszowie wskazał, że z analizy treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 maja 1974 r. oraz pisma z dnia 17 czerwca 1974 r. wynika, że w/w pozwolenie z dnia 3 maja 1974 r. opiewało na budowę budynku kurnika na nioski wolnostojącego o wymiarach 80 m x 12 m, o powierzchni zabudowy 1134 m², powierzchni użytkowej 1074 m² i kubaturze 5157 m³. Natomiast z protokołu oględzin z dnia 17 sierpnia 2021 r. wynika, że na działce usytuowano równolegle do siebie (w odległości 6,87 m) i do działki nr [...] (stanowiącej drogę dojazdową) dwa obiekty - kurniki, a powierzchnia każdego z nich wynosi ok. 500 m². Obiekty te posiadają wymiary 12,75 m x 39 m (obiekt od strony wschodniej) oraz 10,98 m x 42,12 m (obiekt od strony zachodniej). W pozwoleniu określone zostały wymiary budynku, tj. 80 m x 12 m, co przemawia za stwierdzeniem, że obiekt winien mieć jedną bryłę w kształcie prostokąta. Brak jest w nim mowy o dwóch obiektach (halach) połączonych przewiązką, czy też jakichkolwiek innych informacji, parametrów świadczących, że na budynek kurnika objęty pozwoleniem na budowę miałyby składać się dwa obiekty. Taki też stan, tj. wydanie pozwolenia na budowę obiektu o wymiarach 80 m x 12 m potwierdza treść pisma z dnia 17 czerwca 1974 r.
W ocenie organu odwoławczego nie jest możliwe stwierdzenie, że dwa obiekty (kurniki) powstały w oparciu w/w pozwolenie na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że powstały dwa budynki, a żaden z nich nie odpowiada parametrom obiektu określonego w pozwoleniu. Zdaniem organu II instancji w realiach niniejszej sprawy nie można uznać, że dwa zrealizowane obiekty to de facto jeden obiekt, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. Zakres faktycznie wykonanych robót, stwierdzonych podczas przeprowadzonych oględzin w dniu 17 sierpnia 2021 r. nie jest tożsamy z zakresem robót budowlanych objętych w/w decyzją o pozwoleniu na budowę. Zrealizowana inwestycja polegająca na budowie dwóch kurników ma charakter inwestycji wykonanej bez wymaganego pozwolenia, a w konsekwencji jest samowolą budowlaną. Niewłaściwym jest uznanie, że budowa dwóch obiektów w miejsce jednego jest zgodna z decyzją pozwolenia na budowę z dnia 3 maja 1974 r. nr L.UG-421 P/35/74.
Zdaniem PWINB niewłaściwe byłoby również przyjęcie, że pierwszy ze zrealizowanych obiektów (tj. kurnik od strony wschodniej) inwestor wykonał w ramach pozwolenia na budowę, zaś samowolę budowlaną stanowi jedynie zrealizowany w okresie późniejszym drugi budynek kurnika. Istniejący kurnik od strony wschodniej posiada wymiary 12,75 m x 39,00 m, zaś obiekt przewidziany do realizacji w ramach pozwolenia na budowę winien mieć wymiary 80,0m x 12,0m. Inwestor wybudował więc zupełnie inny obiekt niż budynek ujęty w pozwoleniu na budowę (prawie 2-krotnie mniejszy). Inwestor nie zrealizował obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Skoro inwestor wykonał obiekty wykracząjące poza ramy objęte pozwoleniem na budowę to w takim przypadku nie znajdują uzasadnienia rozważania w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę. W tym miejscu wskazać należy, że budynek o kształcie litery L wybudowany od strony zachodniej kurnika, powstał legalnie. Obiekt ten został zrealizowany na podstawie zgłoszenia z dnia 12. I I .2014r., do którego starosta nie wniósł sprzeciwu.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że na realizację przedmiotowych kurników w dacie ich budowy (lata 1974-1976) wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, czego inwestor nie dopełnił. Tryb postępowania w stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Organ II instancji podkreślił, że PINB w Rzeszowie w postępowaniu w sprawie legalności obiektów kurnika, zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] położonych w K., winien przeprowadzić postępowanie uproszone, o którym mowa w art. 49f Prawa budowlanego na wniosek właściciela lub zarządcy obiektów, a w przypadku jego braku powinien wydać rozstrzygniecie w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.
Wobec powyższego organ odwoławczy wskazał, że niniejsza sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w całości w trybie innych przepisów oraz wydania rozstrzygnięcia z zachowaniem obowiązujących przepisów prawa materialnego i proceduralnego oraz z zachowaniem zasady dwuinstancyjności. PWINB wskazał, że w/w nieprawidłowości nie mogą zostać uzupełnione i wyeliminowane w postępowaniu odwoławczym.
W. i M. K. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego K. B. wnieśli sprzeciw od powyższej decyzji Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości oraz o rozpoznanie sprzeciwu na rozprawie.
Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:
­ 138 § 2 K.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania w/w przepisu, gdyż decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy;
­ art. 136 § 1 K.p.a., poprzez wydanie decyzji kasatoryjnej bez uprzedniego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.
Ponadto Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
­ przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie mają znaczenia rozważania w przedmiocie "istotnych odstępstw" od projektu budowlanego, podczas gdy według prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę kurników oraz w dacie ich realizacji, brak było ustawowej definicji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego a organy administracji cieszyły się większym marginesem uznania;
­ art. 49f ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji w której obiekty kurnika zlokalizowane na działkach nr [...] i [...] zostały wybudowane legalnie i nie stanowią samowoli budowlanej w rozumieniu tego przepisu.
Uzasadniając sprzeciw skarżący wskazali, że skoro organ II instancji miał wątpliwości, co do rozmiarów obiektów (kurników) oraz rodzaju odstępstw budowlanych poczynionych w odniesieniu do wydanego pozwolenia, mógł przesłuchać strony postępowania w celu rzetelnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Zdaniem skarżących zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego powoduje, że zaskarżona decyzja jest błędna.
Zdaniem skarżących Organ I instancji słusznie uznał, że za tym, że oba obiekty powstały na podstawie w/w pozwolenia przemawia fakt, że były one budowane mniej więcej w tym samym czasie, tj. w dacie ważności w/w pozwolenia na budowę oraz, że ich łączna powierzchnia zabudowy, która wynosi 959,5 m² (10,98 m x 42,12 m i 39 m x 12,75 m) jest mniejsza niż wskazana w pozwoleniu na budowę, tj. 1134 m². Rezygnacja inwestora z wykonania przewiązki pomiędzy dwoma częściami kurnika pomniejszyła jego powierzchnię zabudowy określoną w pozwoleniu na budowę. W przypadku budowy przewiązki powstałby jeden obiekt o powierzchni zabudowy zgodnej z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Rezygnacja z wykonania przewiązki pomiędzy dwoma halami kurnika wpłynęła na zmniejszenie jego powierzchni użytkowej i powstanie dwóch niepowiązanych ze sobą obiektów była odstępstwem niewymagającym ingerencji organu nadzoru budowlanego. Zmiana ta nie powodowała naruszenia obowiązujących wówczas przepisów techniczno-budowlanych, tj. przepisów zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Zdaniem skarżących okoliczności te, jak również szereg innych wymienionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji przesądza, że przedmiotowe obiekty kurnika zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w K. powstały w sposób legalny, w oparciu o pozwolenie na budowę. Z tych przyczyn, brak było podstaw do wydania na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. zaskarżonej decyzji kasatoryjnej.
Zdaniem skarżących organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe, dokonując oceny, czy dwa obiekty (kurniki) zostały wybudowane legalnie. Twierdzenia organu odwoławczego o dokonaniu przez skarżących samowoli budowlanej nie znajdują uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy.
W odpowiedzi na sprzeciw PWINB w Rzeszowie wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: P.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).
Zatem sąd administracyjny rozpatrując sprzeciw ogranicza się jedynie do oceny, czy ziściły się przesłanki, umożliwiające organowi odwoławczemu wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.
Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oceny co do prawidłowości skorzystania z uprawnień kasatoryjnych organu odwoławczego, przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. należy dokonywać w połączeniu z oceną co do możliwej zasadności skorzystania z uprawnienia organu II instancji do przeprowadzenia postępowania odwoławczego przewidzianego w art. 136 k.p.a. W razie bowiem gdyby dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia mogły zostać sanowane w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a., wydanie decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. należałoby ocenić jako nieuprawnione. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodziła jednak możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z uprawnienia przewidzianego w art. 136 k.p.a.
Przeprowadzenie samodzielnie przez organ drugoinstancyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, która w świetle art. 78 Konstytucji RP - rozumiana jest jako uprawnienie strony do żądania dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy, obejmującego dwukrotne rozpatrzenie sprawy wyjaśnionej w sposób niezbędny do jej rozstrzygnięcia. Uszczegółowieniem tej zasady konstytucyjnej jest przepis art. 15 ust. 1 k.p.a., stanowiący o dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania należy pamiętać, że rozpoznanie sprawy dokonywane przez organ odwoławczy ma być "ponownym" rozpoznaniem sprawy, czyli rozpoznaniem sprawy poprzedzonym tym samym procesem dokonanym przez organ I instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając sprawę, ma więc skorygować dostrzeżone uchybienia dokonane w tym zakresie przez organ I instancji. Nie możne natomiast rozpoznać sprawy zupełnie w innym trybie przepisów postępowania, spowodowanym odmienną kwalifikacją wykonanych obiektów budowlanych jako samowoli budowlanej.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie WINB nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji było usprawiedliwione okolicznościami sprawy.
W rozpoznawanej sprawie PINB umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Organ I instancji zaakceptował twierdzenia strony skarżącej, że pozwolenie na budowę kurnika wydane przez Naczelnika Gminy [...] z dnia 3 maja 1974r., zgodnie z projektem typowym obejmowało budowę dwóch skrzydeł kurnika z przewiązką. Rezygnację z budowy przewiązki i wybudowanie w rzeczywistości dwóch budynków położonych wobec siebie równoległe PINB zakwalifikował jako odstępstwo nieistotne, nie wymagające ingerencji organu nadzoru budowlanego. Organ I instancji uznał więc, ze w takim przypadku postępowanie w sprawie legalności ww. obiektów budowlanych jest bezprzedmiotowe. PWINB natomiast uznał, że nie było podstaw do wydania takiej decyzji. Bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza bowiem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy, z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, przez jej rozstrzygniecie co do istoty. Istnienie podmiotu – strony skarżącej nie jest kwestionowane. Organ odwoławczy ocenił, że istnieje przedmiot sprawy w postaci samowoli budowlanej. PWINB przedstawił własną ocenę dotychczasowych ustaleń i materiału dowodowego w ramach której stwierdził, że analiza treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 maja 1974r. znak L.UG-421P/35/74 i pisma z dnia 17 czerwca 1974r. z Urzędu Gminy [...] wskazuje, że ww. pozwolenie z dnia 3 maja 1974r. opiewało na budowę budynku kurnika na nioski wolnostojącego o wymiarach 80,0m x 12,0m, o powierzchni zabudowy 1134m2 powierzchni użytkowej 1074m2 i kubaturze 5157m3 . Natomiast z protokołu oględzin z dnia 17 sierpnia 202 Ir. wynika, że na działce usytuowano równolegle do siebie (w odległości 6,87 m) i do działki nr [...] stanowiącej drogę dojazdową dwa obiekty - kurniki, a powierzchnia każdego z nich wynosi ok. 500 m2. Obiekty te posiadają wymiary 12,75 m x 39,00 m - obiekt od strony wschodniej oraz 10,98 m x 42,12 m - obiekt od strony zachodniej. W pozwoleniu określone zostały wymiary budynku tj. 80,0m x 12,0m, co przemawia zdaniem PWINB za stwierdzeniem, że obiekt winien mieć jedną bryłę w kształcie prostokąta. Brak jest w nim mowy o dwóch obiektach (halach) połączonych przewiązką, czy też jakichkolwiek innych informacji, parametrów świadczących o tym, że na budynek kurnika objęty pozwoleniem na budowę miałyby się składać dwa obiekty. W ocenie PWINB, nie można stwierdzić, że dwa obiekty - kurniki powstały w oparciu ww. pozwolenie na budowę. Z materiału dowodowego wynika, że powstały dwa budynki, a żaden z nich nie odpowiada parametrom obiektu określonego w pozwoleniu.
Należy bowiem zwrócić uwagę, że zamiast budowy kurnika objętej pozwoleniem na budowę z dnia 3 maja 1974r. powstały dwa obiekty budowlane, przy czym żaden z nich nie odpowiada parametrom wskazanym w ww. pozwoleniu na budowę (zamiast jednego dużego kurnika powstały dwie mniejsze hale – każda o powierzchni zabudowy ponad dwukrotnie mniejszej od tej przewidzianej w pozwoleniu na budowę). Trafnie więc organ odwoławczy zakwestionował stanowisko organu I instancji, który powyższe działania inwestora ocenił jako nieistotne i niewymagające ingerencji organów nadzoru budowlanego. Organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania w całości w trybie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, ewentualnie wobec braku właściwego wniosku właściciela/zarządcy obiektu – w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974r. a zatem rozpoznanie sprawy powinno zostać dokonane z uwzględnieniem innych przepisów w stosunku do tych zastosowanych przez organ I instancji.
Gdyby organ odwoławczy obecnie przestąpił do rozstrzygania sprawy, stosując odpowiedni tryb postępowania legalizacyjnego, czyniłby to po raz pierwszy – a zatem z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Przeprowadzenie tego rodzaju postępowania w żadnym wypadku nie mieści się w dyspozycji art. 136 § 2 k.p.a. Dla uznania, że zasada ta została zrealizowana nie wystarcza, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów dwóch różnych stopni. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że jeżeli organ pierwszej instancji, uznając postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe, nie rozstrzygnął sprawy co do istoty, to niedopuszczalnym jest orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty sprawy (zob. wyrok NSA z 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 113/10 czy wyrok WSA w Lublinie z 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 241/19, CBOSA). Skoro więc organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania i bezpodstawnie umorzył postępowanie, to PWINB miał podstawy prawne do wydania decyzji kasacyjnej (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2021 r., sygn. II SA/Ol 951/21).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., gdyż miał uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, bowiem sprawa powinna być w pierwszej kolejności załatwiona co do istoty sprawy przez organ I instancji. Decyzja o umorzeniu postępowania nie ma charakteru merytorycznego, tylko procesowy, a jej wydanie nie rozstrzyga merytorycznie sprawy i zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończy bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej (por. A. Skóra (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, Olsztyn 2020, LEX/el.).
Z przedstawionych powyżej przyczyn Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a.